□李松國（宜陽縣河道管理局）

□仝占云（宜陽縣水利局）

宜陽縣位于河南省西部，屬黃河水系伊洛河流域，洛河自西向東流經(jīng)全縣，境內(nèi)河道長64km，流域面積1500km2，砂石資源儲量比較豐富，總儲量7500萬m3。20世紀(jì)70年代以來，河道采石活動逐漸興起，常年產(chǎn)銷量在200萬m3左右，是該縣及鄰近縣砂石資源的主要供應(yīng)地。但近年來，河道砂石資源開發(fā)中的深層次矛盾逐漸暴露，引發(fā)諸多問題，如多頭管理、秩序混亂、破壞環(huán)境、阻塞河道、社會矛盾頻發(fā)、資源稅費流失、河道安全受損等，對縣域經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定造成一定影響，群眾反映較為強烈。

為管理和利用好砂石資源，疏通河道，確保河道安全，保護生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建和諧社會，促進經(jīng)濟發(fā)展,2011年宜陽縣在總結(jié)以前經(jīng)驗教訓(xùn)、深入實際調(diào)研和外出學(xué)習(xí)先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新思路，對河道砂石資源管理體制進行了積極的探索，取得了一定成效。

1.管理的主要措施

1.1 科學(xué)規(guī)劃,合理布局

根據(jù)河道情況和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，將洛河河道劃分為禁采區(qū)、控采區(qū)和宜采區(qū)，按照各個區(qū)域的具體要求，合理布局砂石開采行為，制定年砂石開采總量，使砂石資源得到合理高效可持續(xù)利用。

禁采區(qū)是指開采砂石會影響河道行洪、水利工程及其它重要設(shè)施安全的河段。禁采區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁開采砂石資源。

控采區(qū)是指開采砂石對河道行洪、水利工程及其它重要設(shè)施安全有一定影響，但又確需清淤疏浚以保證行洪安全的特殊河段、河道生態(tài)治理河段。控采區(qū)實施嚴(yán)格的開采論證和審批制度，實施砂石開采前必須制定科學(xué)的開采及病險工程修復(fù)方案、河道行洪預(yù)案，經(jīng)各級部門審查批準(zhǔn)后，方可實施開采。

宜采區(qū)是指河道禁采區(qū)、控采區(qū)以外的其它區(qū)域。在宜采區(qū)開采砂石實施嚴(yán)格的審批制度。

1.2 依法審批，嚴(yán)格準(zhǔn)入

按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格實行砂石開采許可制度，提高企業(yè)準(zhǔn)入門檻。根據(jù)河道砂石資源分布狀況，按照河道行洪能力有效提高、生態(tài)環(huán)境有效改善、資源充分有效利用的原則，采取“保大關(guān)小、股份兼并”等方式，對原有河道內(nèi)砂石開采企業(yè)進行有效整合。要求申請河道采砂的企業(yè)年開采量不低于5萬m3、開采工藝先進、能夠充分利用砂石資源進行廢棄料破碎深加工、具備一定規(guī)模，同時必須符合河道行洪要求，能按照批準(zhǔn)的開采時間、開采范圍、開采方式和開采量進行開采，能夠及時對開采后河床進行平復(fù)，對開采河段堤防進行有效加固治理。對在河道內(nèi)從事影響河道行洪、破壞河道生態(tài)、浪費砂石資源、進行掠奪式開采的砂石企業(yè)（如小型采砂船、簡易篩等），堅決依法予以取締。

對符合以上條件的砂石開采企業(yè)，經(jīng)縣河道管理部門嚴(yán)格審查，報縣砂石資源管理指揮部批準(zhǔn)后，方可按程序辦理《采砂許可證》，準(zhǔn)許其從事砂石資源開采行為。

1.3 源頭控制，過程監(jiān)管

對河道砂石資源，采取源頭控制、過程監(jiān)管的管理措施，有效規(guī)范了砂石開采經(jīng)營秩序，促進了砂石市場的良性循環(huán)。

所謂源頭管理，即對河道砂石資源統(tǒng)一規(guī)劃，劃定開采區(qū)域，核定年開采量，掛牌出讓開采權(quán)，實行砂石資源開采權(quán)的公開拍賣，讓市場配置資源，建立河道砂石資源可持續(xù)開采利用機制，實現(xiàn)砂石資源市場化配置。對獲得開采權(quán)的企業(yè)，要求其按照核定的年最低開采量預(yù)交砂石資源稅費、河道平復(fù)保證金和安全生產(chǎn)保證金，嚴(yán)格按照核定的區(qū)域作業(yè)，及時對河道進行平復(fù)和有效治理，制定度汛應(yīng)急預(yù)案，落實各項安全措施并接受日常管理，從而使砂石資源從源頭上實現(xiàn)了有效管理，促進了資源規(guī)范開采、可持續(xù)利用。

在加強源頭管理的同時，對砂石開采經(jīng)營行為進行全程監(jiān)控。在全縣范圍內(nèi)實行砂石資源“一費制”和砂石運營“一票通”管理制度，即全縣的砂石稅費征收統(tǒng)一歸口水利部門收取，實行收支兩條線，由財政部門再按比例對稅費進行合理分配。砂石企業(yè)在銷售砂石料時，必須開具全縣統(tǒng)一的“砂石發(fā)運單”，砂石運銷車輛必須持“發(fā)運單”通行。同時在全縣主要砂石運輸?shù)缆吩O(shè)置12個驗票站點，對運砂車輛查驗票據(jù)，對無票營運、少開多拉等現(xiàn)象進行堅決打擊，有效打擊偷逃稅費現(xiàn)象。

1.4 部門協(xié)同，從嚴(yán)執(zhí)法

為發(fā)揮多部門職能，強化砂石資源管理，縣砂石資源管理指揮部專門抽調(diào)公安、水利、國土、林業(yè)等單位執(zhí)法人員組成聯(lián)合執(zhí)法大隊，認真履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)，全程參與砂石資源管理活動。

各部門執(zhí)法人員在縣砂石資源管理指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對未經(jīng)批準(zhǔn)或不按規(guī)定擅自在河道內(nèi)開采砂石，毀林、毀地開采砂石，以各種方式阻撓、干撓或拒不接受管理的各類違法違規(guī)行為予以重拳打擊，使砂石資源開采經(jīng)營秩序得到了有效規(guī)范。

通過一年的整治，宜陽河道砂石資源管理工作取得良好效果。私采亂挖、浪費資源等現(xiàn)象基本消失；河道得到有效疏通，生態(tài)環(huán)境得到極大改善，河道行洪能力大為提高，河道安全得到有效保障；各類涉砂信訪案件和矛盾糾紛明顯減少，因采砂破壞環(huán)境、損害集體及群眾利益現(xiàn)象得到有效遏制，社會穩(wěn)定得到有效維護；砂石資源稅費流失現(xiàn)象得到有效遏制，全年共征繳砂石資源稅費2000萬元。

2.存在的一些問題

雖然河道砂石資源管理改革工作取得了一定成績，但由于多年來的粗放管理，無論是管理者，還是經(jīng)營者，都沒有在思想上徹底解放，砂石開采經(jīng)營過程中存在的許多頑疾還難以在短時間內(nèi)得到根本改觀。

2.1 非法采砂行為依然存在。砂石資源管理中最大的問題就是非法采砂現(xiàn)象難以徹底杜絕，其根本原因是采砂暴利的誘惑。由于非法采砂成本低而利潤巨大，偷采者不惜鋌而走險、以身試法。并且他們的采砂行為大都是“打游擊”，經(jīng)常變換地方，有的是利用夜晚偷采，給規(guī)范管理帶來一定困難。

2.2 部分群眾法律意識淡薄。多年來，由于缺乏有效管理，沿河部分鄉(xiāng)村和群眾對河道權(quán)屬不清，普遍認為河灘地是集體財產(chǎn)，屬鄉(xiāng)村所有，砂石資源可以任意開采使用。因此對砂石資源管理活動不理解、不支持，甚至公開反對，在很大程度上影響管理活動順利進展。

2.3 部門協(xié)同還有待加強。砂石資源管理牽涉多個部門，需要多部門密切配合。但在實際管理過程中，由于各自業(yè)務(wù)繁忙，相互之間協(xié)調(diào)配合的精力和時間不夠，在一定程度上造成執(zhí)法力量有限，打擊力度不夠，給部分采砂企業(yè)以可乘之機，出現(xiàn)管理漏洞。

2.4 水法律法規(guī)懲戒力度有限?，F(xiàn)行的《水法》、《河道管理條例》、《河南省水利工程管理條例》等法律法規(guī)對違法采砂處罰力度明顯偏低，違法人員違法成本低，懲戒作用不明顯。在實際管理過程中，往往需要公安機關(guān)介入才能起到震懾作用。

3.對河道砂石資源管理的思考

通過宜陽對河道砂石資源管理工作的積極探索，筆者認為要做好砂石資源管理工作，應(yīng)從以下幾個方面予以加強。

3.1 必須加強宣傳。要采取各種形式大范圍、深層次、強有力宣傳砂石資源管理工作，使社會各界和廣大群眾能充分認識到砂石資源屬國家所有，必須有序開采、規(guī)范管理，形成砂石資源應(yīng)管、可管、必管的社會共識，贏得社會的理解和支持，為管理好砂石資源營造良好的輿論氛圍。

3.2 必須制定切實可行的方案。一個好的實施方案是工作成敗的關(guān)鍵。宜陽在學(xué)習(xí)外地砂石資源管理先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)厣笆Y源的現(xiàn)狀，經(jīng)過反復(fù)討論、多方征求意見，幾易其稿，終于出臺了符合實際、可操作性強的《宜陽縣關(guān)于加強砂石資源管理的意見》，為順利開展砂石資源管理工作奠定了良好的基礎(chǔ)。經(jīng)過一年的運行，《意見》中的許多措施都得到了較好的貫徹落實，受到了各方的肯定。

3.3 政府必須高度重視和大力支持。政府的重視和支持是做好工作的重要保障。宜陽縣委、縣政府站在構(gòu)建和諧社會、保障群眾利益的高度，為河道砂石資源管理工作提供了堅強有力的保障。一是成立高規(guī)格的砂石資源管理指揮部，由常務(wù)副縣長任指揮部領(lǐng)導(dǎo)，縣直20多個單位為成員單位；二是設(shè)置專門辦公場所，抽調(diào)專人組成辦公室、督查組、聯(lián)合執(zhí)法隊等機構(gòu)，全力以赴實施管理活動；三是召開縣四大班子領(lǐng)導(dǎo)、縣直相關(guān)單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、沿河各村、各砂石開采企業(yè)、管理人員等300多人參加的高規(guī)格、大規(guī)模動員大會，制定具體措施，進行詳細周密安排部署；四是將砂石資源管理工作納入年度目標(biāo)考核體系，嚴(yán)格獎懲措施，嚴(yán)格目標(biāo)考核。

3.4 必須加強執(zhí)法。嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)，整合各執(zhí)法單位力量，對各類涉砂違法違規(guī)行為予以嚴(yán)厲打擊，在全社會產(chǎn)生強大震懾作用，為砂石資源管理工作提供堅強有力的執(zhí)法保障。一年來，共查處違規(guī)違法案件58起，沒收采砂設(shè)備30余套，對違規(guī)采砂、毀壞堤防的人員依法進行處理，有效遏制了私采亂挖、違規(guī)經(jīng)營行為，規(guī)范了砂石資源開采秩序。

3.5 必須打造一支好的管理隊伍。人是事業(yè)成敗的決定性因素。要通過制定嚴(yán)格的獎懲措施，完善責(zé)任追究機制，充分調(diào)動職工的工作積極性和主觀能動性，使職工從思想上明白為誰干、從行動上實現(xiàn)我要干，從而打造一支紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬、樂于奉獻、事業(yè)心強的管理隊伍，保障各項措施得以貫徹落實，管理工作取得突破。