任 梅 王紅梅

(1．內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051;2．中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100081)

政府規(guī)制(簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)制)是政府為了維護(hù)公眾利益、糾正市場(chǎng)失靈，依據(jù)法律和法規(guī)，以行政、法律和經(jīng)濟(jì)等手段限制和規(guī)范市場(chǎng)中特定市場(chǎng)主體活動(dòng)的行為，確立市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展［1］。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社，是一種能夠有效提高農(nóng)民組織化程度的合法壟斷組織，因其發(fā)展能夠帶來(lái)廣泛正外部效應(yīng)，需要政府通過(guò)市場(chǎng)干預(yù)賦予其一定“特權(quán)”;而作為一類(lèi)市場(chǎng)主體，政府又須留出市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮作用的空間，使其在競(jìng)爭(zhēng)中煥發(fā)生機(jī)。政府規(guī)制，是影響農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展進(jìn)程的一個(gè)重要因素。

20世紀(jì)西方國(guó)家規(guī)制實(shí)踐證明，針對(duì)類(lèi)型各異的具體市場(chǎng)主體，無(wú)論“放松”規(guī)制或“加強(qiáng)”規(guī)制，都需在客觀深入把握規(guī)制對(duì)象特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，找到適宜的干預(yù)程度。合作社作為一種特殊市場(chǎng)主體，具有充足的規(guī)制需求，需要政府基于其組織的本質(zhì)特征，給予適度干預(yù)，為其發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。中國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治與文化環(huán)境決定了政府規(guī)制改革的復(fù)雜性和獨(dú)特性，與“放松規(guī)制和引入競(jìng)爭(zhēng)”的自然壟斷行業(yè)不同，自上個(gè)世紀(jì)改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的政府規(guī)制是一個(gè)典型的“加強(qiáng)”規(guī)制的過(guò)程，經(jīng)歷了規(guī)制缺失階段和規(guī)制滯后階段，目前進(jìn)入規(guī)制強(qiáng)化階段。

一、第一階段:規(guī)制缺失階段

規(guī)制缺失階段(1978－1993年)，針對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的政府規(guī)制，基本處于空白狀態(tài)。涉農(nóng)政策中有關(guān)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，主要集中在兩個(gè)方面:一是政府對(duì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)、態(tài)度和立場(chǎng)，二是政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)和對(duì)供銷(xiāo)合作社、信用合作社的改革。由于農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在這一階段尚處萌芽狀態(tài)，政府也不可能針對(duì)其出臺(tái)具體規(guī)制措施，但對(duì)其鼓勵(lì)和支持的態(tài)度是明確的。

(一)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的萌芽

這一階段，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社尚處萌芽階段。其中，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)是發(fā)展最快的一種新型農(nóng)民合作社。80年代初，隨著以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制在農(nóng)村推行，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)始萌發(fā)。到1993年底，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)得到初步發(fā)展。就數(shù)量而言，各類(lèi)專(zhuān)業(yè)農(nóng)協(xié)140多萬(wàn)個(gè);就規(guī)模而言，縣以上各級(jí)專(zhuān)業(yè)農(nóng)協(xié)聯(lián)合會(huì)達(dá)1700多個(gè)，其中跨省的40個(gè);就分布領(lǐng)域而言，以種養(yǎng)業(yè)為主體，占專(zhuān)業(yè)農(nóng)協(xié)總數(shù)90%以上，尤其是農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營(yíng)發(fā)達(dá)地區(qū)，涉及門(mén)類(lèi)和產(chǎn)品達(dá)140多個(gè);就服務(wù)項(xiàng)目而言，從單項(xiàng)技術(shù)服務(wù)向多項(xiàng)服務(wù)發(fā)展，從技術(shù)普及為主向技術(shù)經(jīng)濟(jì)服務(wù)為主發(fā)展［2］。從總體上看，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社當(dāng)時(shí)尚處發(fā)展的初始階段，地區(qū)間發(fā)展很不平衡，總量與輻射面還較小。而且，大部分組織發(fā)育尚不完善，組織比較松散，功能發(fā)揮也不完全。

(二)缺失的規(guī)制

這一階段雖無(wú)專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制，但通過(guò)在為農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)正名的過(guò)程中糾正對(duì)合作經(jīng)濟(jì)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，通過(guò)探索傳統(tǒng)合作社的改革路徑，通過(guò)鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)性合作社的發(fā)展和開(kāi)始農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)試點(diǎn)等舉措，為發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)奠定了必要的思想和實(shí)踐基礎(chǔ)。

1．為農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)正名

要想發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，首先要對(duì)什么是合作經(jīng)濟(jì)有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)。人民公社制度中的一些失誤，使農(nóng)民和政府公務(wù)人員對(duì)合作社存在誤解的現(xiàn)象普遍存在。因此，改革開(kāi)放初期，中共中央和國(guó)務(wù)院在涉農(nóng)問(wèn)題中提到合作經(jīng)濟(jì)時(shí)，一個(gè)重要任務(wù)就是為農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)正名。

在1978年黨的十一屆三中全會(huì)上，仍在強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“人民公社要堅(jiān)決實(shí)行三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的制度，穩(wěn)定不變”①。隨著人民公社體制的解體，作為中國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)典型代表的人民公社的解體，是否就意味著中國(guó)農(nóng)村不需要發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)呢?對(duì)這個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，必然直接決定農(nóng)村改革中合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃。政府在之后出臺(tái)的一系列重要政策文件中闡明了對(duì)合作經(jīng)濟(jì)的正確認(rèn)識(shí)。

到1983年，政府一方面指出合作經(jīng)濟(jì)是商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，指出“經(jīng)濟(jì)聯(lián)合是商品生產(chǎn)發(fā)展的必然要求，也是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的必由之路。當(dāng)前，各項(xiàng)生產(chǎn)的產(chǎn)前產(chǎn)后的社會(huì)化服務(wù)……已逐漸成為廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的迫切需要……合作經(jīng)濟(jì)也將向這些領(lǐng)域伸展……”②。另一方面更正對(duì)“合作”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，當(dāng)時(shí)對(duì)合作經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)在一定程度上超越了合作經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐，具有客觀性和前瞻性，其“保留家庭經(jīng)營(yíng)”、“包括產(chǎn)前產(chǎn)后環(huán)節(jié)”、“跨地區(qū)和多層次聯(lián)合”、“自愿互利原則”、“建立民主管理制度”、“有公共提留”、“實(shí)行按勞分配，或以按勞分配為主”、“有一定比例股金分紅”等做法，都是目前農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展中仍然遵循的。

此外，這一階段提及合作經(jīng)濟(jì)時(shí)，有一個(gè)突出特點(diǎn)，就是反復(fù)強(qiáng)調(diào)合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須堅(jiān)持自愿原則?！昂献鹘?jīng)濟(jì)組織是群眾自愿組成的，規(guī)章制度也要由群眾民主制訂……任何人都不得干涉?！雹邸巴晟坪献髦啤^不可一刀切，更不可采取政治運(yùn)動(dòng)的方法去推廣?！雹堋敖^不可違背客觀規(guī)律和群眾意愿去妄加干涉，重復(fù)過(guò)去那種強(qiáng)制推行某種單一模式的做法?！雹葸@些認(rèn)識(shí)，既反映了政府在改革開(kāi)放后的一個(gè)時(shí)期對(duì)農(nóng)業(yè)合作觀念的糾正，也體現(xiàn)了發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)時(shí)對(duì)合作經(jīng)濟(jì)本質(zhì)的把握。

2．探索傳統(tǒng)農(nóng)民合作社的改革

這一階段針對(duì)合作經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)制主要面向傳統(tǒng)的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織。雖然在改革開(kāi)放以后，中共中央、國(guó)務(wù)院以及一些部門(mén)性的政策中，都從未停止支持和鼓勵(lì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展，但針對(duì)的對(duì)象并非目前意義上的“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社”，而是舊體制下延續(xù)下來(lái)并逐漸得到改革的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)，包括農(nóng)村社區(qū)合作社、供銷(xiāo)合作社、信用合作社以及農(nóng)民股份合作企業(yè)等。在相關(guān)行政規(guī)章政策中，除非特別提出“專(zhuān)業(yè)性”的合作社，否則所言“合作經(jīng)濟(jì)組織”都是指?jìng)鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。它們都具有合作經(jīng)濟(jì)的某些特點(diǎn)，但又都因尚有未能解決的歷史遺留問(wèn)題而不能稱(chēng)為嚴(yán)格意義上的農(nóng)民合作社。這些合作經(jīng)濟(jì)組織直到目前仍是政府規(guī)制的重要改革對(duì)象。

首先，確定合作經(jīng)濟(jì)的總體改革方向，即發(fā)展多種合作經(jīng)濟(jì)。在改革傳統(tǒng)合作經(jīng)濟(jì)方面，進(jìn)一步提出要“發(fā)展多種多樣的合作經(jīng)濟(jì)”，“根據(jù)我國(guó)農(nóng)村情況，在不同地區(qū)、不同生產(chǎn)類(lèi)別、不同的經(jīng)濟(jì)條件下，合作經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)資料公有化程度，按勞分配方式以及合作的內(nèi)容和形式，可以有所不同，保持各自的特點(diǎn)”⑥。

其次，指導(dǎo)地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織改革?！盀榱送晟平y(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織。這種組織，可以叫農(nóng)業(yè)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社或群眾選定的其他名稱(chēng)……地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到組織為農(nóng)民服務(wù)的工作上來(lái)”⑦。

再次，改革供銷(xiāo)社和信用社。“供銷(xiāo)社體制改革要深入進(jìn)行下去，真正辦成農(nóng)民群眾集體所有的合作商業(yè)，這是農(nóng)民的要求，也是供銷(xiāo)社本身發(fā)展的需要”⑧，“信用社要進(jìn)行改革，真正辦成群眾性的合作金融組織，在遵守國(guó)家金融政策和接受農(nóng)業(yè)銀行的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督下獨(dú)立自主地開(kāi)展存貸業(yè)務(wù)”。⑨

最后，這一階段已經(jīng)鼓勵(lì)合作經(jīng)濟(jì)承擔(dān)更多的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)?！稗r(nóng)村一切加工、供銷(xiāo)、科技等服務(wù)性事業(yè)，要國(guó)家、集體、個(gè)人一起上，特別要支持以合作形式興辦”。⑩

3．專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展得到鼓勵(lì)

這一階段政府對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社主要是給予肯定，并在宏觀上就其在農(nóng)村服務(wù)體系中發(fā)揮的作用進(jìn)行初步規(guī)劃，具體的規(guī)制措施卻處于缺失狀態(tài)。

剛剛萌芽的專(zhuān)業(yè)合作社表現(xiàn)出的良好發(fā)展勢(shì)頭，引起了政府的關(guān)注，并得到充分肯定?！稗r(nóng)民還可不受地區(qū)限制，自愿參加或組成不同形式、不同規(guī)模的各種專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織。”?同時(shí)，在肯定的基礎(chǔ)上，政府對(duì)其給予了必要的鼓勵(lì)和一定優(yōu)惠政策。“……小型經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體……應(yīng)當(dāng)給以鼓勵(lì)。凡履行登記、符合條件的，要在稅收、信貸上給以適當(dāng)優(yōu)惠。”?

這一階段，政府對(duì)專(zhuān)業(yè)合作社在技術(shù)合作領(lǐng)域的功能給予高度關(guān)注，提出要“形成鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門(mén)和各種專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等農(nóng)民聯(lián)合組織相結(jié)合的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)?！?

4．農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)的初步試點(diǎn)

傳統(tǒng)合作經(jīng)濟(jì)的改革步履維艱，與之形成鮮明對(duì)比的是新型農(nóng)民合作組織，雖然剛剛萌芽，卻煥發(fā)出勃勃生機(jī)。于是，試點(diǎn)工作逐漸在各地展開(kāi)。首先，農(nóng)業(yè)部確定了陜西、山西為借鑒日本農(nóng)協(xié)經(jīng)驗(yàn)的試點(diǎn)省，安徽為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)示范章程的試點(diǎn)省。之后，在世界銀行的指導(dǎo)下，黑龍江、四川等省還結(jié)合農(nóng)業(yè)支持項(xiàng)目，開(kāi)展了農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)或農(nóng)民合作社的試點(diǎn)工作。1993年，中國(guó)科協(xié)開(kāi)展了“百縣千會(huì)”試點(diǎn)工作，在全國(guó)范圍內(nèi)重點(diǎn)扶持引導(dǎo)了1000個(gè)農(nóng)村專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)開(kāi)展典型示范。［3］試點(diǎn)地區(qū)日益增多，試點(diǎn)合作社也呈增加趨勢(shì)。這一時(shí)期的試點(diǎn)工作，為各級(jí)政府探索農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制政策提供了豐富的素材。

(三)總體特點(diǎn)

在農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制缺失階段，政府肯定了發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制的重要內(nèi)容，并將改革傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)的主要舉措，同時(shí)，對(duì)萌芽中的新型農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織形式給予肯定。此時(shí)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體思路，是以傳統(tǒng)合作經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，以農(nóng)戶(hù)自辦、聯(lián)合的組織為補(bǔ)充，推動(dòng)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，這一階段各部委對(duì)合作經(jīng)濟(jì)的管理也主要是針對(duì)傳統(tǒng)合作經(jīng)濟(jì)出臺(tái)的一些改革措施，針對(duì)新生的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社沒(méi)有具體的針對(duì)性政策。

這一階段合作經(jīng)濟(jì)的改革，主要集中在對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)的改革上。在農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中處絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的傳統(tǒng)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)，必然仍是合作經(jīng)濟(jì)的主體;但是，值得一提的是，萌芽中的專(zhuān)業(yè)合作社，已經(jīng)引起政府關(guān)注，而且被作為合作經(jīng)濟(jì)中的新生事物得到鼓勵(lì)。政府希望通過(guò)一系列運(yùn)行機(jī)制上的改革，使傳統(tǒng)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織能夠發(fā)揮“統(tǒng)”的功能，提高農(nóng)民組織化程度，提供農(nóng)民在分散經(jīng)營(yíng)中所需各種服務(wù)，真正轉(zhuǎn)化為農(nóng)民自己的合作社。對(duì)其他有利于提高農(nóng)民組織化程度、有利于適度規(guī)模化生產(chǎn)的組織形式都予以鼓勵(lì)，而萌芽中的專(zhuān)業(yè)性合作社就是其中之一。

針對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制之所以幾乎處于空白狀態(tài)，是由于:①農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在農(nóng)村改革后的十余年中，只是處于萌芽狀態(tài)，自身發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益無(wú)從顯露;②經(jīng)過(guò)合作化運(yùn)動(dòng)，對(duì)合作經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)需要一個(gè)逐漸糾正認(rèn)識(shí)的階段，對(duì)傳統(tǒng)合作經(jīng)濟(jì)的改革也需要摸索，政府對(duì)剛剛萌芽的新型合作經(jīng)濟(jì)組織認(rèn)識(shí)尚淺，故無(wú)從規(guī)制;③農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展與諸多外部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化環(huán)境存在緊密聯(lián)系，如商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專(zhuān)業(yè)化程度、產(chǎn)權(quán)制度、合作意識(shí)等因素，當(dāng)時(shí)從各方面看都沒(méi)有形成農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的有利條件，不能脫離客觀條件發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)。

二、第二階段:規(guī)制滯后階段

規(guī)制滯后階段(1994－2003)，政府對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制，與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在農(nóng)村的迅速發(fā)展相比，明顯滯后。

(一)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的初步發(fā)展

這一階段，中國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社得到更快發(fā)展，2003年底，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社總數(shù)超過(guò)15萬(wàn)個(gè)。其中從事種植業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的占總數(shù)的40%，養(yǎng)殖業(yè)占27%，加工運(yùn)輸業(yè)占18%，其他占15%;鄉(xiāng)的范圍內(nèi)組建的占84%，縣內(nèi)組建的占10%，跨縣的占6%;農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成員668萬(wàn)戶(hù)，占全國(guó)總農(nóng)戶(hù)數(shù)的2．8%。專(zhuān)業(yè)合作社涉及的領(lǐng)域已從果蔬業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、林業(yè)，發(fā)展到農(nóng)機(jī)服務(wù)、運(yùn)輸、糧油作物、水利建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)、手工業(yè)品生產(chǎn)等諸多方面。［4］在規(guī)模、區(qū)域和生產(chǎn)領(lǐng)域上，都表現(xiàn)出更強(qiáng)的發(fā)展勢(shì)頭。

但是，這種發(fā)展與農(nóng)民提高組織化程度的需求相比較，還很不充分，以2003年底的數(shù)據(jù)看:①農(nóng)戶(hù)參合比重小。全國(guó)成員僅為668萬(wàn)名，占鄉(xiāng)村從業(yè)人數(shù)的約1．4%。②合作社規(guī)模小，影響小。平均每個(gè)社只有44個(gè)成員，松散型的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)占農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的比例較大。③在各地的發(fā)育不平衡，山東、河北、湖南、廣西、陜西、江蘇、安徽、黑龍江、四川、河南等省區(qū)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社超過(guò)5000個(gè)，云南、海南、寧夏、青海等地則不足1000個(gè)，部分地方仍是空白［5］。

(二)滯后的規(guī)制

這一時(shí)期，傳統(tǒng)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的改革仍在繼續(xù)，政府對(duì)各類(lèi)新型農(nóng)民合作社也繼續(xù)持肯定與鼓勵(lì)的態(tài)度，雖然支持政策和措施日漸增多，但與農(nóng)民合作社迅速發(fā)展的實(shí)踐相比，規(guī)制體系構(gòu)建和規(guī)制措施的出臺(tái)都明顯滯后，并在一定程度上制約了新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。

1．繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展

1995年，對(duì)“下決心增加農(nóng)業(yè)投入”做出部署時(shí)，提出“金融部門(mén)要……支持……互助合作性質(zhì)的新型經(jīng)濟(jì)組織。”?為了“長(zhǎng)期穩(wěn)定和進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度”，提出“發(fā)展流通、加工等領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社，規(guī)范和扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)購(gòu)銷(xiāo)組織、生產(chǎn)者合作社的發(fā)展……”?;提出“大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系……鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的合作與聯(lián)合，發(fā)展聯(lián)結(jié)農(nóng)戶(hù)與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！?

2．視為集體經(jīng)濟(jì)的一種形式，未曾給予特別關(guān)注

在九十年代中后期，政府將農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社置于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展框架內(nèi)，與傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織相比，并未給予特別的關(guān)注和扶持。

中共中央和國(guó)務(wù)院在指導(dǎo)農(nóng)村工作的一些重要的意見(jiàn)和措施中，對(duì)專(zhuān)業(yè)性的合作社關(guān)注不多，即使偶有提及，也是將之定位為可以“逐步發(fā)展”的“集體經(jīng)濟(jì)組織”?！稗r(nóng)民自主建立的各種專(zhuān)業(yè)合作社、專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)以及其他形式的合作與聯(lián)合組織，多數(shù)是以農(nóng)民的勞動(dòng)聯(lián)合和資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟(jì)，……要積極鼓勵(lì)和大力支持”??！耙赞r(nóng)民的勞動(dòng)聯(lián)合和農(nóng)民的資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟(jì)，更應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展”?。

從本質(zhì)上說(shuō)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社是否屬于集體經(jīng)濟(jì)形式的范疇，這要基于對(duì)集體經(jīng)濟(jì)如何理解，此處不做探討。但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，中國(guó)傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)從改革開(kāi)放以后就始終面臨運(yùn)行機(jī)制上的改革任務(wù)。農(nóng)民自愿組成的新型合作經(jīng)濟(jì)與傳統(tǒng)合作經(jīng)濟(jì)之間存在很多差異，如果在規(guī)制中將二者不予區(qū)分，尤其是在制定具體政策中沒(méi)有考衡這些差異，顯然無(wú)法出臺(tái)具有針對(duì)性的規(guī)制措施。

3．各中央部委的規(guī)制初步展開(kāi)

與中央政府在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作部署中農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的暫時(shí)沉寂相比，一些中央部委在“鼓勵(lì)”與“支持”的大方向下，具體的規(guī)制措施初步展開(kāi)。

農(nóng)業(yè)部作為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的主管部門(mén)的身份得到確認(rèn)。1994年，國(guó)務(wù)院指定農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)“指導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)與發(fā)展”，并把“指導(dǎo)農(nóng)村各類(lèi)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展和管理”的具體職責(zé)落實(shí)到農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)司。?1998年開(kāi)始，“指導(dǎo)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)”的職責(zé)由農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司負(fù)責(zé)。?全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市經(jīng)編制部門(mén)核定的職能中，均相應(yīng)地對(duì)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)的該項(xiàng)職責(zé)予以明確。

農(nóng)業(yè)部對(duì)專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制逐漸步入軌道。在1999年農(nóng)業(yè)部等部門(mén)《關(guān)于當(dāng)前調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)若干意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔1999〕68號(hào))提出的“促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策措施”的八項(xiàng)措施中，“發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織”位列其中。2002年7月，農(nóng)業(yè)部提出，積極扶持和發(fā)展專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)、流通協(xié)會(huì)等農(nóng)村專(zhuān)業(yè)合作社和經(jīng)濟(jì)人隊(duì)伍，通過(guò)“公司+農(nóng)戶(hù)”、“協(xié)會(huì)+農(nóng)戶(hù)”等多種產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)形式，提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的規(guī)模化和組織化程度，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的安全水平。［6］

財(cái)政部、稅務(wù)總局、科協(xié)等相關(guān)部門(mén)和團(tuán)體的引導(dǎo)和扶持措施也開(kāi)始出臺(tái)。1994年農(nóng)業(yè)部和中國(guó)科協(xié)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)指導(dǎo)和扶持工作的通知》。同年，財(cái)政部和稅務(wù)總局《關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人所得稅征收管理意見(jiàn)的通知(國(guó)辦發(fā)［1994］81號(hào))》規(guī)定對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)合作社暫免征收所得稅。1997年財(cái)政部財(cái)商字［1997］156號(hào)文件規(guī)定對(duì)專(zhuān)業(yè)合作社銷(xiāo)售農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅。

4．各地方的試點(diǎn)逐漸鋪開(kāi)

2002年7月，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)了《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織試點(diǎn)工作方案》，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，在全國(guó)選擇100個(gè)專(zhuān)業(yè)合作社，6個(gè)地市(西安、樂(lè)山、臺(tái)州、南通、順義、煙臺(tái))以及浙江省作為綜合試點(diǎn)單位，并圍繞著11個(gè)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域、35個(gè)主導(dǎo)產(chǎn)品以及名特優(yōu)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)帶的開(kāi)發(fā)建設(shè)，開(kāi)展農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社試點(diǎn)工作。2003年，中央財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金用于支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展。農(nóng)業(yè)部專(zhuān)門(mén)授予了50家農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社先進(jìn)單位”榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。中國(guó)科協(xié)也組織開(kāi)展了“全國(guó)百?gòu)?qiáng)農(nóng)技協(xié)”創(chuàng)建活動(dòng)。［6］

合作社立法雖未完成，各地方在農(nóng)業(yè)部的試點(diǎn)推動(dòng)下，合作社規(guī)制方面已呈興盛之勢(shì)。到2003年底，在扶持辦法、財(cái)政支持、稅收優(yōu)惠、登記注冊(cè)等方面的地方政府嘗試性措施層出不窮。北京、河北、吉林、湖南等省都已制定了扶持辦法或意見(jiàn);北京、內(nèi)蒙、江蘇等8個(gè)省、市、自治區(qū)政府都正式頒發(fā)了《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社示范章程》;浙江、江蘇、山東、廣西等省、自治區(qū)都安排了財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，并在信貸、用地、用水、開(kāi)辟農(nóng)產(chǎn)品綠色通道等方面出臺(tái)了優(yōu)惠政策。

(三)總體特點(diǎn)

這一階段的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社規(guī)制，與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在農(nóng)村的迅速發(fā)展相比，明顯滯后。這一時(shí)期國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的重視程度不夠，在繼續(xù)鼓勵(lì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，對(duì)新型農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織沒(méi)有給予特殊優(yōu)待。一方面，政府仍希望通過(guò)對(duì)社區(qū)合作經(jīng)濟(jì)的改革，提高農(nóng)民的組織化程度。另一方面，沒(méi)有區(qū)分農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社和傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，在總體緩慢的政策改進(jìn)中，諸如農(nóng)業(yè)部、科技部和財(cái)政部等與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展聯(lián)系較為緊密的一些中央部委開(kāi)始陸續(xù)出臺(tái)一些扶持政策，而且試點(diǎn)的規(guī)模呈逐步擴(kuò)大趨勢(shì)。

立法任務(wù)尚未完成，規(guī)制舉措遲遲沒(méi)有全面出臺(tái)。農(nóng)村市場(chǎng)化程度提高的動(dòng)力和參與全球激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，使農(nóng)民對(duì)提高組織化程度的需求日漸緊迫，而傳統(tǒng)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的改革并未滿(mǎn)足農(nóng)民這一需求，這是農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在這一階段爆發(fā)出旺盛生命力的深層原因。雖然在這一階段末，相關(guān)立法調(diào)查已經(jīng)開(kāi)始部署，但學(xué)術(shù)界及政府機(jī)構(gòu)針對(duì)農(nóng)民合作社的大量調(diào)查研究顯示，外部環(huán)境的制約，尤其是法律和制度環(huán)境的制約，逐漸成為農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展的瓶頸。滯后的立法和規(guī)制政策使農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社面臨的諸如內(nèi)部運(yùn)行失范、外部環(huán)境惡劣、政府規(guī)制行為混亂等問(wèn)題很難得到解決，從而限制了其可持續(xù)發(fā)展。

三、第三階段:規(guī)制強(qiáng)化階段

規(guī)制強(qiáng)化階段(2004－)，政府加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制，《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》出臺(tái)，規(guī)制體系逐步建立，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社得以迅猛發(fā)展。

(一)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的迅速發(fā)展

2004年以來(lái)，中央一號(hào)文件關(guān)注的都是“三農(nóng)”問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展成為其中一項(xiàng)必不可少的重要內(nèi)容?！掇r(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》頒布實(shí)施后，中央各部委規(guī)制和扶持政策迅速出臺(tái)，各級(jí)地方政府積極作為，都在推動(dòng)中國(guó)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的發(fā)展煥發(fā)生機(jī)。

這一階段，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社發(fā)展迅猛，合作社和入社農(nóng)戶(hù)的數(shù)量都快速增長(zhǎng);合作社的業(yè)務(wù)范圍不斷拓寬，服務(wù)能力不斷增強(qiáng)。同時(shí)，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的正外部效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，通過(guò)為成員統(tǒng)一服務(wù)，在采購(gòu)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)降低成本，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，促進(jìn)了農(nóng)民收入的增長(zhǎng);合作社的發(fā)展推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化和品牌化經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展;此外，還成為培養(yǎng)新型農(nóng)民和發(fā)展新型農(nóng)村的有效組織載體，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)發(fā)展。本階段的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社呈現(xiàn)出迅猛的發(fā)展勢(shì)頭。

(二)強(qiáng)化的規(guī)制

這一階段強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制，是在完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的總體規(guī)劃下展開(kāi)的。黨的十七屆三中全會(huì)對(duì)完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的兩個(gè)層面提出新要求，“家庭經(jīng)營(yíng)要……;統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶(hù)聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作社，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織……著力提高組織化程度?！?統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的服務(wù)主體由過(guò)去僅限于集體經(jīng)濟(jì)組織，擴(kuò)展為還包括農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社在內(nèi)的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。

1．政府積極推動(dòng)立法

在立法前，政府對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注，但持審慎態(tài)度，主要停留在對(duì)一些地方探索經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和系統(tǒng)的理論研究層面，這是立法必須歷經(jīng)的過(guò)程。在2004年的中央一號(hào)文件中，確立積極推進(jìn)立法工作的目標(biāo);2006年重申要加快立法進(jìn)程;在立法之后連續(xù)三年強(qiáng)調(diào)要貫徹該法，并根據(jù)該法繼續(xù)完善相關(guān)的政策和實(shí)施細(xì)則。

2．各級(jí)政府規(guī)制政策全面出臺(tái)

政府對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的扶持政策越來(lái)越深入具體。立法前，政府對(duì)其扶持很宏觀，且著眼于諸如“農(nóng)業(yè)科技推廣”和“為農(nóng)戶(hù)貸款擔(dān)保”這樣的具體領(lǐng)域;立法后，中央政府積極推動(dòng)各部門(mén)盡快制定貫徹法律規(guī)定職責(zé)的政策措施。

從2004－2010年的中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的有關(guān)規(guī)定，可以看出政府規(guī)制思路日漸清晰，規(guī)制體系逐步形成，規(guī)制政策日趨具體化。2004年的中央一號(hào)文件首次明確提出“積極推進(jìn)有關(guān)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織的立法工作”;同時(shí)明確規(guī)定了“中央和地方都要安排專(zhuān)門(mén)資金”，“有關(guān)金融機(jī)構(gòu)支持”，“財(cái)政可適當(dāng)貼息”等支持措施;要求引導(dǎo)其提供“信息、技術(shù)、培訓(xùn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)等服務(wù)”，鼓勵(lì)其“建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地、興辦倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施和加工企業(yè)、購(gòu)置農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)銷(xiāo)設(shè)備”。此后，各部門(mén)逐漸建立起針對(duì)合作社的財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、金融支持、項(xiàng)目?jī)A斜、審計(jì)監(jiān)督、示范引導(dǎo)和綜合服務(wù)等政策、措施和實(shí)施細(xì)則。

截至2010年，每年的中央一號(hào)文件都會(huì)對(duì)加強(qiáng)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社規(guī)制作出部署和規(guī)劃。目前，法律中明確要求各部門(mén)制定的扶持政策基本都已出臺(tái)，政府的規(guī)制政策框架已基本清晰，中央政府所強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容逐步指向了一些具體的問(wèn)題，如目前急需解決的示范社建設(shè)、貸款擔(dān)保與資金互助、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼傾斜政策等問(wèn)題。

3．引導(dǎo)扶持其成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織

在這一階段，從完善和發(fā)展統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)看，實(shí)現(xiàn)了從集體經(jīng)濟(jì)組織單一主體，向集體經(jīng)濟(jì)組織和其他社會(huì)多元主體并存發(fā)展、相互聯(lián)合與合作的重大轉(zhuǎn)變，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成為彌補(bǔ)農(nóng)村傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)不足的新型農(nóng)民合作的組織形式。

政府在引導(dǎo)并扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的組織載體。合作社的發(fā)展可以提高農(nóng)民組織化程度，從而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中發(fā)揮積極作用。許多發(fā)達(dá)國(guó)家的合作社就是本國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化最主要的組織載體。目前中國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的重要舉措之一就是扶持龍頭企業(yè)，其中絕大部分是營(yíng)利性企業(yè)。合作社受其規(guī)模和運(yùn)行規(guī)范性的制約，暫時(shí)還只能是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程中需要積極扶持的一種組織形式，目前在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中的作用還不顯著。2004年以來(lái)歷年的中央一號(hào)文件在提到扶持合作社發(fā)展時(shí)，都會(huì)提到對(duì)其從事農(nóng)產(chǎn)品加工的支持，這實(shí)質(zhì)上是鼓勵(lì)合作社通過(guò)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸，并提升產(chǎn)品附加值，使農(nóng)民更多分享農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)的增值利潤(rùn)，同時(shí)，還可增強(qiáng)合作社自身競(jìng)爭(zhēng)力。

4．開(kāi)展示范社建設(shè)

這一階段的示范社建設(shè)規(guī)模更大，中央、省級(jí)和市級(jí)都紛紛確立本級(jí)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社示范社，并給予大力扶持。從2004年開(kāi)始，在中央財(cái)政支持下，農(nóng)業(yè)部組織實(shí)施“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社示范項(xiàng)目”建設(shè)，4年共扶持了508個(gè)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社示范單位，并確定北京、吉林、山東、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、四川、陜西、寧夏、青島等12省市為全國(guó)試點(diǎn)省市。同時(shí)，地方各級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)也相繼組織試點(diǎn)示范和項(xiàng)目建設(shè)，如浙江省農(nóng)業(yè)廳通過(guò)專(zhuān)業(yè)合作社組織開(kāi)展測(cè)土配方施肥“百社萬(wàn)戶(hù)”試點(diǎn)、“千萬(wàn)工程”和專(zhuān)業(yè)合作社“五化”建設(shè)，江蘇省農(nóng)林廳開(kāi)展“四有”專(zhuān)業(yè)合作社創(chuàng)建，陜西省農(nóng)業(yè)廳開(kāi)展“113”示范工程建設(shè)等。

從2008年起，重點(diǎn)依托部、省、市、縣四級(jí)工作平臺(tái)，開(kāi)展培育“農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社示范社”活動(dòng)。根據(jù)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或特色產(chǎn)業(yè)，結(jié)合不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，每年每個(gè)市、縣培育約3－5個(gè)，各省從市、縣級(jí)中擇優(yōu)培育50個(gè)左右，農(nóng)業(yè)部從省級(jí)中再擇優(yōu)培育100個(gè)左右，做大做強(qiáng)了一批產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)牢、經(jīng)營(yíng)規(guī)模大、質(zhì)量安全優(yōu)、品牌效應(yīng)高、出口能力強(qiáng)、服務(wù)設(shè)施全、帶動(dòng)農(nóng)戶(hù)多、社會(huì)效果好的示范專(zhuān)業(yè)合作社。［7］截至2009年底，全國(guó)縣級(jí)以上示范社已超過(guò)5萬(wàn)家。陜西、河南等7省開(kāi)展了合作社示范縣建設(shè)。［8］

(三)總體特點(diǎn)

這一階段，強(qiáng)化農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社政府規(guī)制的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整繼續(xù)加快并深入推進(jìn)，為合作社發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境;通過(guò)前期發(fā)展，從農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力、市場(chǎng)及合作觀念、合作社規(guī)模和數(shù)量、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等各方面來(lái)看，合作社已具備加速發(fā)展的基礎(chǔ);“入世”效應(yīng)逐步釋放，國(guó)外農(nóng)業(yè)對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)造成較大沖擊，農(nóng)民提高組織化程度的迫切性彰顯。在這樣的背景下，政府加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制，初步構(gòu)建起農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制體系。

逐步形成了完整的農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的規(guī)制體系:①?gòu)恼巧珌?lái)看，政府對(duì)合作社的制度特征、在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的角色及功能定位、需要得到的扶持及監(jiān)督等的認(rèn)識(shí)逐漸清晰，將自身角色定位為扶持、服務(wù)和引導(dǎo)。②就規(guī)制內(nèi)容而言，覆蓋了企業(yè)組織的所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，在合作社的管理活動(dòng)、商業(yè)活動(dòng)、資本活動(dòng)、技術(shù)活動(dòng)、會(huì)計(jì)活動(dòng)和安全活動(dòng)中，都有政府不同程度的規(guī)制。③就規(guī)制方法而言，大體形成包括登記注冊(cè)、財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、金融支持、項(xiàng)目?jī)A斜、綜合服務(wù)和示范引導(dǎo)等多種規(guī)制方法復(fù)合應(yīng)用的局面。④就規(guī)制法規(guī)而言，《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》，國(guó)務(wù)院制定和頒布的相關(guān)行政法規(guī)，中央各部委制定和頒布的實(shí)施細(xì)則、命令、指示、通知等，以及各級(jí)地方政府的地方性法規(guī)和政府規(guī)章相繼出臺(tái)，形成“正式立法－國(guó)務(wù)院及中央部委的行政規(guī)章－地方性法規(guī)及政府規(guī)章”等三個(gè)層次構(gòu)成的比較全面的規(guī)制法規(guī)體系。⑤就規(guī)制機(jī)構(gòu)而言，諸多政府部門(mén)在規(guī)制中承擔(dān)一定職能。

對(duì)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的政府規(guī)制路徑是:政府先推動(dòng)立法，再積極貫徹該法律，促使規(guī)制政策逐漸具體化。立法前，政府對(duì)合作社的扶持很宏觀，而且著眼于諸如“農(nóng)業(yè)科技推廣”和“為農(nóng)戶(hù)貸款擔(dān)?！边@樣的具體領(lǐng)域;在立法后，中央政府的著眼點(diǎn)是推動(dòng)各部門(mén)盡快制定貫徹法律規(guī)定職責(zé)的政策措施;到2010年，規(guī)制體系已經(jīng)建立，強(qiáng)調(diào)解決的已經(jīng)是一些更加具體的問(wèn)題，如示范社建設(shè)、貸款擔(dān)保與資金互助、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼傾斜政策等問(wèn)題。

［注 釋?zhuān)?/p>

① 中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)，1978年12月22日通過(guò)．

② 當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題(中發(fā)［1983］1號(hào))第四條，1983年1月2日印發(fā)．

③ 中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策(中發(fā)［1985］1號(hào))第八部分，1985年1月1日．

④ 中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于一九八六年農(nóng)村工作的部署(中發(fā)［1986］1號(hào))第十部分，1986年1月1日．

⑤ 把農(nóng)村改革引向深入(中發(fā)［1987］5號(hào))第五條，1987年1月22日中共中央政治局通過(guò)．

⑥ 當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題(中發(fā)［1983］1號(hào))第四條，第五條，1983年1月2日印發(fā)．

⑦ 中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知(中發(fā)［1984］1號(hào))第三部分，第四部分，1984年1月1日．

⑧ 中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知(中發(fā)［1984］1號(hào))第三部分，第四部分，1984年1月1日．

⑨ 中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知(中發(fā)［1984］1號(hào))第三部分，第四部分，1984年1月1日．

⑩ 中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策(中發(fā)［1985］1號(hào))第八部分，1985年1月1日．

? 中共中央關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知(中發(fā)［1984］1號(hào))第三部分第五條，1984年1月1日．

? 把農(nóng)村改革引向深入(中發(fā)［1987］5號(hào))第五條，1987年1月22日中共中央政治局通過(guò)．

? 中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定(中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議1993年11月14日通過(guò))，中共中央文獻(xiàn)研究室編，十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)，北京:人民出版社，1996年2月，第519－548頁(yè)．

? 中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好一九九五年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)(1995年3月11日)，中共中央文獻(xiàn)研究室編，十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(中)，北京:人民出版社，1996年2月，第1267－1281頁(yè)．

? 國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批國(guó)家體改委《關(guān)于一九九五年經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)施要點(diǎn)》的通知(1995年7月19日)，中共中央文獻(xiàn)研究室編，十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(中)，北京:人民出版社，1996年2月，第1417－1425頁(yè)．

? 國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和二O一O年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要(1996年3月27日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn))，中共中央文獻(xiàn)研究室編，十四大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(中)，北京:人民出版社，1996年2月，第1821－1892頁(yè)．

? 中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于一九九八年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見(jiàn)(1998年1月24日)，中共中央文獻(xiàn)研究室編，十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)，北京:人民出版社，2000年6月，第188－201頁(yè)．

? 中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定(中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議一九九八年十月十四日通過(guò))，中共中央文獻(xiàn)研究室編，十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上)，北京:人民出版社，2000年6月，第554－579頁(yè)．

? 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案的通知(國(guó)辦發(fā)［1994］79號(hào))．

? 國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)農(nóng)業(yè)部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知(國(guó)辦發(fā)〔1998〕88號(hào))．

? 中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定(2008年10月12日)(十七屆三中全會(huì))．

［1］ 王健．中國(guó)政府規(guī)制理論與政策［M］．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008．

［2］ 李惠安．對(duì)發(fā)展專(zhuān)業(yè)農(nóng)協(xié)若干問(wèn)題的認(rèn)識(shí)［J］．農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理，1994，(7)．

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［4］ 農(nóng)業(yè)部經(jīng)管總站專(zhuān)業(yè)合作處．抓典型示范促政策落實(shí)，推進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織發(fā)展［J］．農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2005，(9)．

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