柳衛(wèi)民

（湖北警官學(xué)院，湖北 武漢 430034）

清末為中國(guó)由封建主義向資本主義發(fā)展的轉(zhuǎn)折時(shí)期，也是中國(guó)傳統(tǒng)教育與西方教育沖突與融合的時(shí)期。此時(shí)，中國(guó)逐漸淪為半殖民地半封建社會(huì)，民族矛盾日益尖銳，改革傳統(tǒng)的封建教育制度和創(chuàng)設(shè)近代警察制度成為不可阻擋的歷史潮流。為了維護(hù)封建專制統(tǒng)治，清朝政府建立了近代警察制度，逐步使警察教育法制化。清末警察教育立法為中國(guó)近代警察教育法的確立起到了奠基作用。

一、清末教育立法——清末警察教育立法的基礎(chǔ)

迫于強(qiáng)大的社會(huì)進(jìn)步的要求，為了延續(xù)封建統(tǒng)治，清王朝進(jìn)行了教育改革。自此，以“禮法結(jié)合”為主要特征、為封建專制服務(wù)的中國(guó)古代教育法制開(kāi)始解體，中國(guó)教育法制隨之進(jìn)入近代化的轉(zhuǎn)折時(shí)期。

1902年，清朝管學(xué)大臣張百熙擬定了《欽定學(xué)堂章程》。其作為近代中國(guó)第一個(gè)教育法規(guī)，雖正式頒布并未實(shí)施，但對(duì)當(dāng)時(shí)的新學(xué)校做了較全面的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，1904年，張百熙與張之洞等人奏擬了《奏定學(xué)堂章程》。章程的頒行對(duì)推進(jìn)教育改革、統(tǒng)一學(xué)制發(fā)揮了重要作用，并一直沿用到1911年清王朝滅亡為止。該章程除規(guī)定學(xué)校系統(tǒng)及學(xué)校管理體制、教授法、學(xué)校設(shè)置等內(nèi)容外，還明確提出了“勿論何等學(xué)堂，均以忠孝為本，以中國(guó)經(jīng)史之學(xué)為基。俾學(xué)生心術(shù)壹?xì)w于純正，而后以西學(xué)論其知識(shí)，練其藝能，務(wù)期他日成才，各適實(shí)用，以仰付國(guó)家造就通才，慎防流弊之意”的教育宗旨。這是中國(guó)近代教育史上最早提出的教育宗旨，其核心是封建的忠孝思想，明顯反映出“中學(xué)為體，西學(xué)為用”的方針。這個(gè)教育宗旨為清政府制定警察教育法規(guī)提供了依據(jù)和準(zhǔn)則。［1］

1905年，清朝撤銷國(guó)子監(jiān)，設(shè)立學(xué)部作為全國(guó)最高教育行政機(jī)關(guān)。次年，清廷撤銷學(xué)務(wù)處和學(xué)校司等省級(jí)教育行政機(jī)關(guān)，改設(shè)提學(xué)使司，作為各省專管教育的行政機(jī)構(gòu)；在府、廳、州、縣設(shè)勸學(xué)所為各地教育行政機(jī)關(guān)。1909年，清政府將全國(guó)劃為十二個(gè)視學(xué)區(qū)，各區(qū)一到三省。至此，清王朝形成了從中央到地方的教育行政系統(tǒng)，為教育法規(guī)的貫徹落實(shí)提供了組織保障。

為了推行并規(guī)范“新教育”，除上述章程外，清政府還制頒了一系列的教育法規(guī)。教育行政方面有：《學(xué)部官制》、《各省學(xué)務(wù)官制、辦事權(quán)限章程》、《視學(xué)官章程》、《勸學(xué)所章程》、《中央教育會(huì)章程》、《各省教育會(huì)章程》、《強(qiáng)迫教育章程》等；學(xué)校制度方面有：《增訂各學(xué)堂管理通則》、《女子師范學(xué)堂章程》、《女子小學(xué)堂章程》、《簡(jiǎn)易識(shí)字學(xué)塾章程》、《改良私塾章程》、《小學(xué)經(jīng)費(fèi)暫行規(guī)程》等；職業(yè)教育方面有：《各省巡警學(xué)堂章程》、《財(cái)政學(xué)堂章程》、《各省實(shí)業(yè)學(xué)堂整頓籌劃大綱》等。［2］

清末制定的這些教育法規(guī)保留了舊教育的內(nèi)容，具有濃重的封建色彩。但是，清末教育立法確立了近代教育制度在中國(guó)的地位，促進(jìn)了近代學(xué)校的發(fā)展，也為警察教育立法奠定了基礎(chǔ)。

二、清末警察立法——清末警察教育立法的前提

清末建警立法雖然不過(guò)十余年的歷史，但其法規(guī)數(shù)量及種類相當(dāng)可觀。僅光緒三十二年（公元1906年）至宣統(tǒng)三年（公元1911年），清朝政府頒行的全國(guó)性警察法規(guī)不下百件。從法規(guī)的內(nèi)容和性質(zhì)上區(qū)分，清末警察法規(guī)可分為兩類。

（一）組織類法規(guī)

組織類法規(guī)，即有關(guān)警察機(jī)關(guān)之編制、隸屬關(guān)系、人事安排、執(zhí)掌劃分方面的法規(guī)；具體而言，包括警察機(jī)構(gòu)的組織，各機(jī)關(guān)之間的權(quán)限劃分，官吏的任用、選拔、考核、獎(jiǎng)懲、撫恤，設(shè)備、服裝、警械的規(guī)格和等級(jí)，經(jīng)費(fèi)的籌措、使用，紀(jì)律、禮節(jié)，勤務(wù)與會(huì)議方式等方面的法規(guī)。如《巡警部官制章程》、《民政部官制章程》、《內(nèi)外城巡警廳官制》、《考取巡警章程》、《各等巡警學(xué)堂學(xué)生畢業(yè)暫行章程》、《巡長(zhǎng)、巡警勤務(wù)章程》、《民政部奏定巡警道屬官任用章程》、《巡警禁令》、《巡警道官制并分課辦事細(xì)則》、《使用哨笛簡(jiǎn)章》、《巡官長(zhǎng)警賞罰章程》、《考核巡警官吏章程》、《司法警察職務(wù)章程》、《巡警禮式》、《部廳會(huì)議規(guī)則》、《稽核解支款項(xiàng)章程》、《民政部及巡警廳權(quán)限章程》、《巡官長(zhǎng)警餉制》，以及各地警察官署制定的有關(guān)巡警招募、賞罰方面的章程，等等。［3］

（二）職權(quán)類法規(guī)

職權(quán)類法規(guī)，即警察機(jī)關(guān)及警察人員執(zhí)行職務(wù)時(shí)所依據(jù)的法規(guī)，具體包括三個(gè)部分。

第一部分為治安行政管理法規(guī)，即保持公安、防止一般危害的法規(guī)。如《違警律》、《違警律施行辦法》、《調(diào)查戶口章程》、《戶口管理規(guī)則》、《報(bào)律》、《大清印刷物專律》、《結(jié)社集會(huì)律》、《報(bào)律》、《檢閱報(bào)章規(guī)則》、《火場(chǎng)救護(hù)規(guī)則》、《管理鏢局槍支規(guī)則》、《管理娼妓規(guī)則》、《大清國(guó)籍條例》、《調(diào)查戶口章程》、《呈報(bào)營(yíng)業(yè)規(guī)則》、《呈報(bào)建筑規(guī)則》、《管理人力車規(guī)則》、《管理夜市執(zhí)行細(xì)則》等。

第二部分為特殊行業(yè)管理法規(guī)，即附屬于某個(gè)特殊行政部門(mén)，為輔助“其達(dá)成特殊行業(yè)之目的”的法規(guī)。清末有關(guān)衛(wèi)生行業(yè)的警察法則即屬于此類。如《預(yù)防時(shí)疫清潔規(guī)則》、《改定清道章程》、《管理飲食物營(yíng)業(yè)規(guī)則》、《管理浴堂營(yíng)業(yè)規(guī)則》、《管理種癥規(guī)則》、《政務(wù)處議奏禁煙章程》、《管理售賣膏土章程》、《管理戒煙丸散規(guī)則》等。

第三部分為司法警察法規(guī)，即有關(guān)偵查罪犯、搜集證據(jù)、逮捕犯人，輔助司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)力方面的法律規(guī)定。如《檢察廳調(diào)度司法警察章程》、《各處差役來(lái)京緝案章程》、《外城偵緝隊(duì)章程》、《巡警總廳拘留所章程》、《民政部、法部協(xié)定移交接收預(yù)審廳后辦事權(quán)限章程》等。

以上三部分法規(guī)從各個(gè)不同的方面規(guī)定了警察權(quán)的組成及其職權(quán)行使方式。

在清末十余年的時(shí)間里，這些法規(guī)為維護(hù)清王朝統(tǒng)治起到了不小的作用，但這些法規(guī)既體現(xiàn)了近代西方資本主義法理精神，又借鑒吸收了近代警察科學(xué)理念，還在某種程度上考慮到了中國(guó)既有的政治、經(jīng)濟(jì)與文化背景。因此，從一定意義上講，清末警察立法對(duì)于規(guī)范清末警察建設(shè)起了非常重要的作用，成為了清末警察教育立法的前提條件。

三、清末警察教育立法的特點(diǎn)及評(píng)價(jià)

清末在興辦警政時(shí)極為重視警察教育，并在創(chuàng)建警務(wù)學(xué)堂過(guò)程中把章程的擬訂作為頭等大事來(lái)抓。警察院校在清末短短十年間之所以能夠迅速地廣泛舉辦，是與警察教育法制建設(shè)密切相關(guān)的。

（一）警察教育的規(guī)范化

清朝自創(chuàng)辦警察之始，即認(rèn)識(shí)到警察培訓(xùn)與警察人才、警政事業(yè)有密不可分的關(guān)系。清政府開(kāi)辦警察學(xué)校的目的在于為警察機(jī)構(gòu)輸送具有警察知識(shí)的官吏，并最終形成了高等巡警學(xué)堂、巡警教練所兩級(jí)辦學(xué)體系；此體系的建立是以警察教育法制建設(shè)為基礎(chǔ)與保障的。

以京師為例。京師警務(wù)學(xué)堂設(shè)立第二年，即光緒二十八年（公元1902年），清朝政府就制頒了 《京師警務(wù)學(xué)堂章程》，包括總則、職制、教科、學(xué)期、課程，入學(xué)、退學(xué)、考試、給予及貸與，賞罰、附則等八章。光緒三十二年（公元1906年），清廷將京師警務(wù)學(xué)堂改造為京師高等巡警學(xué)堂，即制頒了《京師高等巡警學(xué)堂章程》。宣統(tǒng)二年（公元1910年），京師高等巡警學(xué)堂改隸民政部，更名為民政部高等巡警學(xué)堂，清廷立頒了《民政部高等巡警學(xué)堂章程》。這些章程內(nèi)容涉及學(xué)校組織機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置、辦學(xué)宗旨、學(xué)制、學(xué)科設(shè)置、課程結(jié)構(gòu)、招生制度、學(xué)員待遇、考試制度、實(shí)習(xí)制度等警察教育的主要方面。更重要的是，這些章程的出臺(tái)，體現(xiàn)出了當(dāng)局對(duì)警察教育事項(xiàng)的重視，規(guī)范了警察教育，增強(qiáng)了警察教育的權(quán)威性。［4］

（二）警察教育法的統(tǒng)一化

清末后期，清廷加強(qiáng)了對(duì)各地警察教育立法的指導(dǎo)和監(jiān)督，警察教育立法趨向統(tǒng)一。

由于清末各省巡警學(xué)堂 “所擬章程，編制課程多未一律”，學(xué)制短、程度低，并缺乏對(duì)基層一線警員的培訓(xùn)，光緒三十四年（公元1908年）10月，清民政部借鑒京師高等巡警學(xué)堂的舉措及直隸開(kāi)設(shè)巡警傳習(xí)所的經(jīng)驗(yàn)，奏頒了《各省巡警學(xué)堂章程》，對(duì)全國(guó)各省的警察教育體制、警務(wù)學(xué)堂的招生條件、招生數(shù)額、學(xué)堂的職員構(gòu)成、課程的設(shè)置及學(xué)制、考試制度、分配方式都做出了統(tǒng)一的規(guī)定，對(duì)全國(guó)的警察教育體制進(jìn)行了統(tǒng)一的規(guī)劃。［5］

章程頒布后，各省高等巡警學(xué)堂紛紛設(shè)立，到1911年清王朝滅亡前，幾乎所有省份都設(shè)立了高等巡警學(xué)堂。這些學(xué)堂為近代中國(guó)培養(yǎng)出了一大批警察專門(mén)人才。這批人才不僅成為清末警察隊(duì)伍的基干，而且直接在北洋政府、南京國(guó)民政府時(shí)期的警察建設(shè)中，發(fā)揮著奠基性的作用。

（三）警察教育立法的層次性

在加強(qiáng)對(duì)地方警察教育立法指導(dǎo)的同時(shí)，清廷注意到了各地方的實(shí)際情況，允許各地根據(jù)中央立法的基本精神，制定本地方的警察教育法規(guī)，表現(xiàn)出層次性特點(diǎn)。

中央制定并通行全國(guó)的警察法規(guī)，既有專門(mén)為全國(guó)警察教育最高學(xué)府制定的法規(guī)，如《京師警務(wù)學(xué)堂章程》、《京師高等巡警學(xué)堂章程》、《民政部高等巡警學(xué)堂章程》等，又有為規(guī)范地方或部門(mén)警察教育出臺(tái)的法規(guī)，如《各省巡警學(xué)堂章程》、《京師現(xiàn)設(shè)各等巡警學(xué)堂畢業(yè)生升轉(zhuǎn)暫行章程》、《各等巡警學(xué)堂學(xué)生畢業(yè)暫行章程》等。［6］

地方制定并在本區(qū)域內(nèi)有效的法規(guī)，如《北洋巡警學(xué)堂推廣重訂章程》、《北洋巡警學(xué)堂附本省申送附學(xué)章程》、《江南高等巡警學(xué)堂章程》等?！侗毖笱簿瘜W(xué)堂附本省申送附學(xué)章程》規(guī)定，本省郡縣有愿申送學(xué)員、學(xué)生來(lái)學(xué)者，只要遵照學(xué)堂規(guī)定的考選辦法，就可在第一學(xué)期開(kāi)學(xué)之時(shí)選送。鑒于各省多有請(qǐng)求派生來(lái)學(xué)的情況，該章程還規(guī)定，外省可以咨送學(xué)員和學(xué)生來(lái)學(xué)，送學(xué)人數(shù)、挑選方式由各省據(jù)情自定。由此可見(jiàn)，這些地方性警察教育法規(guī)絕大部分系地方當(dāng)局為貫徹或變通執(zhí)行中央警察教育法規(guī)出臺(tái)的有關(guān)規(guī)章。

清末警察教育中體現(xiàn)的分層次辦學(xué)、按類別培養(yǎng)、與實(shí)務(wù)結(jié)合、中央統(tǒng)一管理的思想，為民國(guó)時(shí)期的警察教育及其立法提供了范例而被沿襲與發(fā)展。

（四）警察教育立法的局限性

盡管中國(guó)建立近代警察制度的建立為大勢(shì)所趨，但清末建警及警察教育立法具有很大的局限性。

一方面，清廷建警是迫于強(qiáng)大的社會(huì)壓力和社會(huì)進(jìn)步的要求，目的是維護(hù)與延續(xù)封建專制統(tǒng)治，警察教育內(nèi)容的核心是封建的忠孝思想，從而悖反了近代警察法保護(hù)民眾利益的基本宗旨。清廷政府官員少有機(jī)會(huì)研究近代警察教育理論，對(duì)西方警察及其教育制度知之甚少，國(guó)人對(duì)近代警察制度的認(rèn)識(shí)知之更少。在這種背景下，清末警察教育立法必然帶有兩重性：既有向近代警察教育制度靠攏的進(jìn)步傾向，又始終未能擺脫封建教育傳統(tǒng)和落后的束縛，造成“因陋就簡(jiǎn)，有名無(wú)實(shí)”“形體雖具，精神尚虛”的結(jié)局。［7］

另一方面，清末警察教育立法主要借鑒了外國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí)有人建議：“博采東籍，廣延通才，參合考訂?！币虼私^大多數(shù)警察教育法規(guī)的制定參照了各國(guó)，特別是日本的警察教育法規(guī)，造成制定的警察教育法規(guī)不完全符合中國(guó)的國(guó)情，有理想化的成分。

清末制定的警察教育法規(guī)保留了封建教育的內(nèi)容，既有不切合中國(guó)實(shí)際之處，又有濃重的封建色彩。這正是清末封建統(tǒng)治者意志的反映。

總而言之，清末制定的警察教育法規(guī)盡管不完全符合當(dāng)時(shí)的中國(guó)國(guó)情，且有濃重的封建色彩，但是，清末警察教育法基本上反映了警察學(xué)和教育學(xué)的一般規(guī)律，確定了近代警察教育制度在中國(guó)的地位，促進(jìn)了近代警察院校的發(fā)展，從制度上保證了近代中國(guó)警察教育穩(wěn)步推進(jìn)，從而為民國(guó)時(shí)期警察教育立法及中國(guó)近代警察教育法的確立起到了奠基的作用。

［1］柳衛(wèi)民.中國(guó)勢(shì)察教育立法研究［M］.武漢:武漢出版社，2006.

［2］劉兆偉等.中國(guó)教育法制史［M］.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2002.

［3］韓延龍，蘇亦工.中國(guó)近代警察史［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

［4］孟慶超.中國(guó)警察近代化研究［M］.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2006.

［5］孟慶超，宮淑艷.近代中國(guó)警察教育之探索［J］.山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（5）.

［6］萬(wàn)川.中國(guó)警政史［M］.北京：中華書(shū)局，2006.

［7］柳衛(wèi)民.警察教育若干問(wèn)題研充［M］.武漢:武漢出版社，2007.