易芙伊

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

自古以來(lái)，見(jiàn)義勇為一直是人們所倡導(dǎo)的傳統(tǒng)美德。在當(dāng)今社會(huì)，也不乏勇斗歹徒、搶險(xiǎn)救災(zāi)的英雄事跡，但同時(shí)暴露出的一些社會(huì)問(wèn)題卻讓人感到心寒。許多見(jiàn)義勇為者因自己的英勇行為而受到利益損害，侵害人和受益人常常因自身?xiàng)l件有限無(wú)法賠償或彌補(bǔ)見(jiàn)義勇為者的利益損害，國(guó)家公力救濟(jì)又跟不上，容易導(dǎo)致見(jiàn)義勇為者不僅要自己承擔(dān)受到的利益損害，而且給家庭生活造成了巨大的負(fù)擔(dān)。人們將這種現(xiàn)象稱為“英雄流血又流淚”。對(duì)這些見(jiàn)義勇為者及其家屬，如果國(guó)家不給予適當(dāng)補(bǔ)償，社會(huì)正義就難以得到體現(xiàn)和伸張。因此，有必要構(gòu)建對(duì)見(jiàn)義勇為行為的行政補(bǔ)償制度，切實(shí)保護(hù)見(jiàn)義勇為者的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的公正。

一、行政法視角下的見(jiàn)義勇為行為

目前民法學(xué)界普遍認(rèn)為，見(jiàn)義勇為行為產(chǎn)生的民事法律關(guān)系主要包括：一是見(jiàn)義勇為者與侵害者之間的侵權(quán)法律關(guān)系。根據(jù)《民法通則》第128條、第129條對(duì)正當(dāng)防衛(wèi)和緊急避險(xiǎn)制度的規(guī)定，見(jiàn)義勇為者實(shí)施見(jiàn)義勇為行為造成侵害人或第三人的損害，可以免除或減輕民事責(zé)任。根據(jù)《民法通則》第109條的規(guī)定，見(jiàn)義勇為者實(shí)施見(jiàn)義勇為行為遭到侵害人傷害的，侵害人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。二是見(jiàn)義勇為者與受益人之間的無(wú)因管理關(guān)系。根據(jù)《民法通則》第93條對(duì)無(wú)因管理行為的規(guī)定，見(jiàn)義勇為者在實(shí)施見(jiàn)義勇為行為時(shí)，為了避免他人的利益受到損失，在沒(méi)有義務(wù)的前提下自愿為他人利益而為的行為，因而可以要求受益人償付必要費(fèi)用。筆者認(rèn)為，我國(guó)民法對(duì)于調(diào)整見(jiàn)義勇為行為產(chǎn)生的民事法律關(guān)系起了重要作用，但這還不夠，還應(yīng)考慮到見(jiàn)義勇為行為的特殊性即它與國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系。公民的合法權(quán)益和公共利益遭受侵害時(shí)，國(guó)家有及時(shí)保護(hù)的法定義務(wù)和應(yīng)盡的社會(huì)職能，由于現(xiàn)實(shí)生活中的一些客觀情況，公民無(wú)法及時(shí)獲得國(guó)家行政機(jī)關(guān)的救助，而見(jiàn)義勇為者實(shí)施了救助行為，及時(shí)制止了危害的發(fā)生或減輕了危害的程度，是在沒(méi)有法定義務(wù)職責(zé)下代替國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、自愿協(xié)助管理公共事務(wù)的，彌補(bǔ)了國(guó)家行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)的不足，保護(hù)了公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)了社會(huì)的安全和秩序。因而，見(jiàn)義勇為行為一定程度上屬于廣義上的行政協(xié)助行為。

傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，行政協(xié)助僅指行政主體之間的協(xié)助，即行政主體在公共管理過(guò)程中，由于自身?xiàng)l件的限制不能單獨(dú)實(shí)現(xiàn)管理職責(zé)時(shí)，向另一方行政主體提出協(xié)助請(qǐng)求，從而由被請(qǐng)求行政主體履行或者由請(qǐng)求行政主體和被請(qǐng)求行政主體共同執(zhí)行的一種具體行政行為。筆者認(rèn)為，現(xiàn)代行政程序賦予了行政相對(duì)人參與行政活動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，行政相對(duì)人可以合理運(yùn)用自己的權(quán)利協(xié)助行政主體履行行政職能，既可以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的行政利益，又能夠幫助行政主體提高行政效率，對(duì)推進(jìn)行政民主化進(jìn)程具有重要意義。因而行政協(xié)助應(yīng)從廣義上理解。廣義上的行政協(xié)助應(yīng)包括行政協(xié)助和行政相對(duì)人的協(xié)助，前者主要指行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)助，后者則是行政相對(duì)人對(duì)行政行為的協(xié)助。

二、對(duì)見(jiàn)義勇為行為的行政補(bǔ)償

作為一種廣義上的行政協(xié)助行為，見(jiàn)義勇為行為在一定程度上維護(hù)了社會(huì)公共利益和公共秩序，作為公共利益的代表者和維護(hù)者，國(guó)家在保護(hù)公共利益和維護(hù)公共秩序時(shí)所支出的費(fèi)用應(yīng)屬國(guó)家財(cái)政范圍，因此，見(jiàn)義勇為者可以對(duì)實(shí)施見(jiàn)義勇為行為中所遭受到的損害提起行政補(bǔ)償請(qǐng)求，由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。

行政補(bǔ)償是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員履行行政職責(zé)時(shí)，因其合法行為給無(wú)義務(wù)的特定公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損失的，依法由國(guó)家給予補(bǔ)償。關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)睦碚摚壳胺▽W(xué)界大都贊成社會(huì)公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家在任何情況下都應(yīng)平等地為全體公民設(shè)定義務(wù)，若一些公民因國(guó)家的行為而承擔(dān)的義務(wù)超過(guò)相同情況下的其他人時(shí)，國(guó)家應(yīng)調(diào)整和平衡這種義務(wù)不均衡現(xiàn)象，對(duì)承擔(dān)額外義務(wù)的公民給予行政救濟(jì)。國(guó)家行為的受益者是社會(huì)全體公民，那么國(guó)家行為的損害也應(yīng)由社會(huì)全體共同分擔(dān)，不應(yīng)由少數(shù)公民承擔(dān)。顯然，見(jiàn)義勇為者所遭受的損失是他對(duì)公共利益的一種額外負(fù)擔(dān)。作為普通公民，見(jiàn)義勇為者已經(jīng)履行了基本的法定義務(wù)，與其他公民相比，他承擔(dān)了較多的公共負(fù)擔(dān)。根據(jù)社會(huì)公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)，國(guó)家應(yīng)補(bǔ)償見(jiàn)義勇為者的額外負(fù)擔(dān)，使見(jiàn)義勇為者對(duì)公共義務(wù)的負(fù)擔(dān)恢復(fù)到實(shí)施見(jiàn)義勇為行為前的同等狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)公民公共負(fù)擔(dān)的平等。

三、現(xiàn)行法律制度對(duì)見(jiàn)義勇為行為保護(hù)的缺失

(一)我國(guó)目前沒(méi)有制定一部專門的見(jiàn)義勇為法。

我國(guó)對(duì)見(jiàn)義勇為行為的保護(hù)和補(bǔ)償制度，在法律層面上只體現(xiàn)在零散的地方性規(guī)范文件中，并沒(méi)有制定統(tǒng)一的見(jiàn)義勇為法。由于各地對(duì)見(jiàn)義勇為行為概念的界定、對(duì)見(jiàn)義勇為行為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定以及對(duì)見(jiàn)義勇為行為確認(rèn)部門和確認(rèn)程序的規(guī)定不同，致使各地方在見(jiàn)義勇為保護(hù)和補(bǔ)償方面缺乏統(tǒng)一性和公正性，在司法實(shí)際操作中困難重重，甚至根本難以實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響了法律公正和社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)。

(二)民法對(duì)見(jiàn)義勇為行為保護(hù)的局限。

《民法通則》第109條規(guī)定了由侵害人進(jìn)行賠償、受益人給予適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。筆者認(rèn)為，見(jiàn)義勇為者實(shí)際上處于兩種民法上的債權(quán)關(guān)系中：一是因見(jiàn)義勇為者所遭受到的損害是由侵害人直接造成的，從而構(gòu)成了侵權(quán)之債;二是見(jiàn)義勇為者的損害與其救助行為有相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系，從而與受益人之間構(gòu)成了無(wú)因管理之債。因而見(jiàn)義勇為者就其損害享有兩種請(qǐng)求權(quán)。在現(xiàn)實(shí)生活中，有可能出現(xiàn)沒(méi)有侵權(quán)人、不能確定侵權(quán)人或者侵權(quán)人和受益人沒(méi)有足夠的賠償或補(bǔ)償能力等情況，見(jiàn)義勇為者的損失不能從侵權(quán)人和受益人那里得到足夠的賠償或補(bǔ)償，因而單純依靠民法不能有效解決見(jiàn)義勇為者的損失問(wèn)題。所以，需要通過(guò)國(guó)家財(cái)政來(lái)彌補(bǔ)見(jiàn)義勇為者的損失，以維護(hù)見(jiàn)義勇為者的合法權(quán)益，使其家庭的生活水平至少保持在見(jiàn)義勇為者實(shí)施見(jiàn)義勇為行為之前的狀態(tài)，以切實(shí)保障見(jiàn)義勇為者的合法權(quán)益，從而使社會(huì)中更多的人都愿意實(shí)施見(jiàn)義勇為行為。

四、對(duì)見(jiàn)義勇為行為行政補(bǔ)償制度的若干構(gòu)想

(一)專門制定一部關(guān)于見(jiàn)義勇為行為的行政補(bǔ)償條例。

筆者認(rèn)為，要從根本上解決“英雄流血又流淚”的社會(huì)問(wèn)題，需盡快出臺(tái)一部由國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，如《見(jiàn)義勇為行為行政補(bǔ)償條例》，對(duì)見(jiàn)義勇為者的損失進(jìn)行補(bǔ)償。在條例中應(yīng)統(tǒng)一明確見(jiàn)義勇為的概念，確認(rèn)見(jiàn)義勇為行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t、指定管轄的部門，保障補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)的來(lái)源以及規(guī)定補(bǔ)償?shù)脑瓌t和補(bǔ)償?shù)耐緩降?，為?jiàn)義勇為者提供基本的權(quán)益保障，使其損失得以彌補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。

(二)見(jiàn)義勇為行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t和范圍。

筆者認(rèn)為，見(jiàn)義勇為行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t應(yīng)當(dāng)是國(guó)家補(bǔ)償和侵害人賠償、受益人補(bǔ)償相結(jié)合。一方面，在侵害人賠償和受益人補(bǔ)償無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)的情況下，作為對(duì)見(jiàn)義勇為者救濟(jì)的最后一道也是最堅(jiān)實(shí)的一道防線，由國(guó)家對(duì)見(jiàn)義勇為者進(jìn)行補(bǔ)償。另一方面，在侵害人和受益人沒(méi)有主動(dòng)對(duì)見(jiàn)義勇為者進(jìn)行賠償或補(bǔ)償?shù)那闆r下，由國(guó)家先主動(dòng)向見(jiàn)義勇為者進(jìn)行補(bǔ)償，然后再由政府出面向侵害人和受益人進(jìn)行追償。在行政補(bǔ)償范圍方面，應(yīng)該采用完全補(bǔ)償原則。所謂完全補(bǔ)償原則，是指對(duì)見(jiàn)義勇為者在其見(jiàn)義勇為行為中所遭受的損失進(jìn)行全部補(bǔ)償。見(jiàn)義勇為者有財(cái)產(chǎn)上損失的，應(yīng)補(bǔ)償其財(cái)產(chǎn)上的損失;見(jiàn)義勇為者受到傷的，應(yīng)補(bǔ)償其醫(yī)療費(fèi)用及醫(yī)療期間的工資損失;見(jiàn)義勇為者致殘的，除補(bǔ)償上述費(fèi)用外，還應(yīng)評(píng)定傷殘等級(jí)，使其享有國(guó)家工作人員因公負(fù)傷的待遇;見(jiàn)義勇為者死亡的，還應(yīng)向其家屬補(bǔ)償前述醫(yī)療費(fèi)用和喪葬費(fèi)，并發(fā)放撫恤金。以上工資、喪葬費(fèi)及撫恤金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照各地的生活消費(fèi)水平和工資水平。

(三)見(jiàn)義勇為行政補(bǔ)償?shù)男姓黧w及形式。

筆者認(rèn)為，見(jiàn)義勇為行政補(bǔ)償?shù)男姓黧w應(yīng)為地方人民政府或其職能部門。此處的“地方”可以是地級(jí)行政單位的市，也可以是縣級(jí)行政單位的市、縣。地方人民政府是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)的一切行政事務(wù)。地方政府的職能部門是地方政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和工作需要設(shè)立的，受本級(jí)人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且受上級(jí)人民政府主管部門的領(lǐng)導(dǎo)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)，可以說(shuō)是本級(jí)地方政府行政事務(wù)的具體執(zhí)行單位。相較于中央人民政府，地級(jí)或縣級(jí)行政單位的地方人民政府管轄范圍要小得多，能對(duì)各自的地方事務(wù)進(jìn)行更有效的管轄。通常見(jiàn)義勇為行為是發(fā)生在一個(gè)特定的地方的獨(dú)立事件，具有較強(qiáng)的地域性，因此由地級(jí)或縣級(jí)行政單位的人民政府或其職能部門對(duì)見(jiàn)義勇為者進(jìn)行行政補(bǔ)償，有利于使補(bǔ)償?shù)靡哉嬲龑?shí)現(xiàn)。但若地級(jí)或縣級(jí)地方政府及其職能部門由于資金不足等客觀條件無(wú)法滿足對(duì)見(jiàn)義勇為者的行政補(bǔ)償要求時(shí)，可以請(qǐng)求上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，即省級(jí)人民政府及其職能部門對(duì)見(jiàn)義勇為者進(jìn)行補(bǔ)償。

(四)見(jiàn)義勇為者獲得行政補(bǔ)償?shù)耐緩健?/p>

筆者認(rèn)為，見(jiàn)義勇為者獲得行政補(bǔ)償?shù)那樾沃饕袃煞N：一是行政補(bǔ)償主體主動(dòng)對(duì)見(jiàn)義勇為者做出補(bǔ)償。二是行政主體未能及時(shí)對(duì)見(jiàn)義勇為者進(jìn)行補(bǔ)償，見(jiàn)義勇為者本人或者家屬向行政主體提出行政補(bǔ)償申請(qǐng)。對(duì)于第一種情形，許多學(xué)者都將行政補(bǔ)償納入具體行政行為來(lái)研究，因而應(yīng)遵循一般具體行政行為的程序，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)對(duì)見(jiàn)義勇為者及其家屬補(bǔ)償。首先，行政補(bǔ)償主體對(duì)見(jiàn)義勇為者或家屬發(fā)出補(bǔ)償通知，通知中應(yīng)列明行政補(bǔ)償范圍，即具體的補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償數(shù)額等，并在通知中列明見(jiàn)義勇為者或家屬陳述意見(jiàn)的權(quán)利及時(shí)限。其次，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取見(jiàn)義勇為者或家屬的意見(jiàn)，說(shuō)明理由，答復(fù)意見(jiàn)。再次，作出補(bǔ)償決定，并告知行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利及實(shí)現(xiàn)。最后，待當(dāng)事人確認(rèn)無(wú)誤，且與行政機(jī)關(guān)達(dá)成一致后，行政機(jī)關(guān)可向當(dāng)事人進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于第二種情形，見(jiàn)義勇為者或家屬可以通過(guò)自行申請(qǐng)，請(qǐng)求行政主體進(jìn)行行政補(bǔ)償，即享有對(duì)行政補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求權(quán)，并且可以通過(guò)以下程序?qū)崿F(xiàn)其請(qǐng)求權(quán)。首先，見(jiàn)義勇為者或其家屬以書面方式向見(jiàn)義勇為行政補(bǔ)償行政主體提出行政補(bǔ)償?shù)恼缴暾?qǐng)。申請(qǐng)書中，應(yīng)說(shuō)明其見(jiàn)義勇為行為的整個(gè)過(guò)程，即要求行政補(bǔ)償?shù)氖聦?shí)理由，以及要求補(bǔ)償?shù)慕痤~。其次，行政主體在收到申請(qǐng)書之后，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行審查，確認(rèn)見(jiàn)義勇為者的見(jiàn)義勇為行為，作出擬補(bǔ)償決定并告知申請(qǐng)人。再次，行政主體應(yīng)聽(tīng)取申請(qǐng)人的意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)補(bǔ)償事宜作出決定，并告知申請(qǐng)人行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利以及時(shí)限。最后，當(dāng)事人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以向其上一級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議，或者向同級(jí)人民法院提起行政訴訟，對(duì)行政復(fù)議結(jié)果不服的還可以提起行政訴訟。通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟的方式取得見(jiàn)義勇為者應(yīng)獲得的行政補(bǔ)償。然而，由于第二種情形相當(dāng)于是在第一種情形無(wú)法實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上采取的補(bǔ)救措施，而且程序比較復(fù)雜，如果最后真的訴諸于行政訴訟會(huì)給見(jiàn)義勇為者的家庭帶來(lái)更多的不便，且很可能會(huì)由于沒(méi)有及時(shí)對(duì)見(jiàn)義勇為者進(jìn)行補(bǔ)償而造成更嚴(yán)重的后果。因此，筆者建議，見(jiàn)義勇為行政補(bǔ)償?shù)男姓黧w應(yīng)積極主動(dòng)地對(duì)見(jiàn)義勇為者做出行政補(bǔ)償。

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