段芳

摘 要 在國家的發(fā)展過程中,財政是政府進行一切活動的物質保障,財政的民主程度決定了國家的民主水平。在民主的現(xiàn)代社會中,公眾對政府的活動具有更大甚至最終的決定權,保障公眾參與政府財政活動中也是公民權利能夠得到最大實現(xiàn)的途徑。本文通過對公民參與地方人大預算監(jiān)督的關系,分析得出公民參與是地方人大行使預算監(jiān)督權的堅強后盾同樣是民主的有力保障。

關鍵詞 預算民主 人大監(jiān)督 公民參與

中圖分類號：D624 文獻標識碼：A

一、地方人大預算監(jiān)督權的理論依據

地方各級人大對預算監(jiān)督權行使如何，不僅涉及到憲法賦予它的監(jiān)督權能否充分發(fā)揮，而且還直接關系到人大所代表的全體人民的權利實現(xiàn)。

(一)人民主權的要求。

它集中表達了國家的一切權力歸屬于人民、來源于人民并服務于人民的政治理念,全新界定了國家與人們的基本關系。人民主權一個至關重要的內容就是財政主權,即人民對于國家財政收支的最高權力。政府是否真正受制于憲法,是否為有限政府,是否能將政府行為限定在法制化軌道,其根本在于國家財政權是否真正掌握在人民手中,而不是在政府手中。 代議制下,人民財政主權同樣要求國家財政收支的權力由議會控制,即由議會以審批預算和監(jiān)督執(zhí)行的方式確保政府向議會負責,議會的預算權成為使政府向議會負責的重要手段。

(二)保障人權的需要。

人權是指人之為人的權利,財產權是人權的一項重要內容。財產是人賴以生存和發(fā)展的物質基礎。洛克認為,財產權是自然法的一部分,在自然狀態(tài)下,任何人都不可剝奪他人的財產。人們聯(lián)合成國家和置身于政府之下的重大和主要目的,是保護他們的財產。正如洛克所說：“最高權力,未經本人同意,不得取去任何人的財產的任何部分。” 對人權最大的威脅就是政府,或者說是來自公共權力。從財政上限制國家權力是一種有效的控權方式,因此從保障人權的憲法原則出發(fā),需要將政府基本的財政事務納入憲法框架之中,由議會審批政府財政收支計劃。

二、公民參與地方人大預算監(jiān)督的理論依據

(一)公民參與預算監(jiān)督是預算民主的要求。

政預算不僅僅是關于精確性計算的技巧,它更多的涉及現(xiàn)在社會中預算和民主治理相互關系的根本問題。預算使公民重新獲得對政府說話的權力,從而重建代議民主的合法性。 國家行為的所有合法性基礎必須居于它與人民的聯(lián)系。如果市民有話要說,他們應該對政府說,而不是通過投票或者在公開聽證會上說。預算民主是預算改革的產物, 政府的財政資金是“眾人之財”,預算就是政府用“眾人之財”辦“眾人之事”,所以必須征求“眾人”的意見。預算民主,是指建立這樣的一種預算制度,在該制度下,政府的收入和支出預算必須遵循民主原則,并將政府所有的收支行為都置于人民及其代議機構的監(jiān)督之下。在我國現(xiàn)有的制度框架下,實現(xiàn)預算民主的最佳途徑就是由人民代表大會審查、批準預算。代議機構對政府的控制和監(jiān)督應該是現(xiàn)代民主制度的一個核心。 人大審查預算及公共財政建設的目標不是為了單純限制政府的權力,其憲政意義在于提供了人民代表大會監(jiān)督制約政府以及社會各階層之間的利益平衡的媒介。 我國憲法明確規(guī)定,國家的一切權力屬于人民,人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。選民通過民主選舉程序選舉產生人大代表,由他們代表人民,組成各級人民代表大會,行使國家權力,也就構成了人民代表大會制度的前提和基礎。人大代表提出議案的前提是與選民聯(lián)系,但是在人口集中的大城市,公民和代表之間的常規(guī)聯(lián)系已經變得更加困難。人大代表無法準確真正代表人民了,公眾參與公共行政也就產生了。

(二)公民參與預算是制約權力的保障。

權力是由人來行使的,每個人都是有限的認知性。在公共利益與個人利益并存的情況下,權力是為公共利益服務的。孟德斯鳩：“一切有權力的人都容易濫用權力”,所以需要權力制約,在人大監(jiān)督預算中公眾參與也是對權力的一種制約形式。公眾參與在權利層面的表現(xiàn)形式是公民的知情權和參與權,通過權利來制約權力。人大監(jiān)督預算的公眾參與是制約此階段行政權力膨脹的有效手段,公眾通過知情權和參與權,要求行政機關公布相關資訊和參與行政決策的過程當中,制約行政機關濫用行政權力。人大監(jiān)督預算需要公眾參與,公眾參與表達意見,政府充分聽取公眾意見,政府資訊與決策透明化,使公眾有監(jiān)督政府的能力,并借此增進公眾和政府的平等對話,形成具有說服力的策略,權力制約模式下的決策需要更多公眾參與決策,充分的資訊流通,創(chuàng)造透明政府組織與決策過程。

三、公民參與地方人大預算監(jiān)督的關系

由于我國人大會議的會期限制和人大代表對財政預算的認知度限制,導致預算監(jiān)督的軟約束。公民個人和團體參與預算權監(jiān)督無疑會成為加強地方人大監(jiān)督權強有力的后盾,并且公民個人積極的申請預算公開行為正在影響著政府預算。

(一)公民參與實現(xiàn)人大實質性的監(jiān)督。

事實上，預算監(jiān)督包括人大監(jiān)督、公民直接監(jiān)督、行政部門內部監(jiān)督以及社會輿論監(jiān)督等。其中，最重要最根本的是人大監(jiān)督。但現(xiàn)實是，人大預算監(jiān)督權的行使十分薄弱。以公民權利為導向的現(xiàn)代預算制度客觀要求民眾參與預算全過程；預算歷史發(fā)展也表明,只有將民眾引入預算過程，才能保證公共資金的籌集、分配和使用滿足社會成員的需要，最大限度地實現(xiàn)公共利益；也只有將民眾引入預算過程，才能促進預算體現(xiàn)人民的意愿，經過人民的同意，接受人民的監(jiān)督。從根本上講, 是為了保障納稅人的根本利益, 要每一分納稅人的錢都花在該花的地方, 都花得值得。哪些錢應該花, 花多少, 效果如何, 都應該給納稅人一個可以參與考慮、提供意見的機會, 在知情的前提下有提供建議和觀點的渠道并得到反饋, 在了解情況的前提下, 選舉代表自己利益的代表參加預算中的博弈。

(二)公民參與預算推動直接民主。

人民是主權的擁有者,政府必須按照民意來辦事。經人民同意而建立起來的權力,依民意而統(tǒng)治人民。豒政府只是民意的代理機構,政府按照民意的指導進行公共事物的決策,政府也是把民意凝聚起來的機構,這也就是一個國家需要政府的原因。現(xiàn)代民主國家強調主權在民,即施政應以民意為依據,但是真正的民意來自公眾普遍、積極、理性的參與國家事務。人民主權的實質在于保護民主和自由,它更多要求的是通過提供有利于參與和表達的途徑來促進公民自由討論的一種制度框架?，F(xiàn)代民主國家強調主權在民,即施政應以民意為依據,但是真正的民意來自公眾普遍、積極、理性的參與國家事務。人民有權去參與公共事務活動的決策,參與公共事務方案的執(zhí)行和管理。人民主權的實質在于保護民主和自由,民主和自由不僅僅是一種政治形勢,它更多要求的是通過提供有利于參與和表達的途徑來促進公民自由討論的一種制度框架。

四、結語

國家行為的所有合法性基礎必須基于它與人民的聯(lián)系。最終,預算改革運動尋求的是解決如何在一個群體社會中通過將預算作為聯(lián)系公民與發(fā)展中的國家的新途徑以維護可行的代議民主的問題。建立透明民主的財政預算提高了政府在預算方面的決策合理性,同時由于人大代表和普通公眾在審查和監(jiān)督預算上開始發(fā)揮作用,尤其是財政預算的公開以及預算監(jiān)督的透明,改變了過去政府在財政開支上的任意性,一定程度上規(guī)范了政府行為。公開、參與和透明的財政預算改革增強了公眾對政府的信任?！?/p>

（作者：廣東商學院,2010級憲法學與行政法學研究生）

注釋：

熊偉,憲政與中國財政轉型,法學家2004年第5期

[英]洛克,政府論下篇,商務印書館,1964年版第86頁

馬駿,牛美麗,預算民主:美國的國家建設和公民權上海人民出版社,第3頁

陳奕敏,從民主懇談到參與式預算,背景與分析,2007年第131期

李龍、朱孔武,財政立憲主義:我國憲法時刻的理論基礎,法學雜志2004年第3期

盧梭著,社會契約論.商務印書館,1980,26-29

參考文獻：

[1]熊偉.憲政與中國財政轉型,法學家2004年第5期.

[2]陳奕敏.從民主懇談到參與式預算.背景與分析,2007年第131期.

[3]李龍、朱孔武.財政立憲主義:我國憲法時刻的理論基礎,法學雜志.2004年第3期.