王瀟漩

提 要 城管執(zhí)法缺乏正當(dāng)性、執(zhí)法理念與社會普遍觀念沖突、執(zhí)法形象污化、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制缺位使得城管執(zhí)法深陷困境，執(zhí)法改革應(yīng)當(dāng)何去何從？引入公眾參與正是對上述問題的回應(yīng)。通過為城管執(zhí)法提供正當(dāng)性基礎(chǔ)，理順城管執(zhí)法理念與社會普遍觀念的關(guān)系，樹立城管執(zhí)法的正面形象，實現(xiàn)對城管執(zhí)法的有效監(jiān)督，公眾參與成為城管執(zhí)法走出困境的必由之路。

關(guān)鍵詞 城管執(zhí)法 執(zhí)法困境 暴力執(zhí)法 公眾參與

中圖分類號：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

從2000年9月6日四川眉山縣發(fā)生的21世紀(jì)第一起見諸媒體的城管暴力執(zhí)法致死案件到2010年河南省鄭州市城管暴力執(zhí)法引發(fā)社會影響惡劣的群體性事件，從2006年北京海淀區(qū)小販崔英杰刺死城管李志強(qiáng)到2011年夏峻峰故意殺人案的悲劇重演，城管執(zhí)法似乎像脫韁的野馬一般在城市化進(jìn)程轟轟烈烈的神州大地上橫沖直撞，導(dǎo)致人禍連連。這是十四年前城管執(zhí)法制度的奠基者們始料未及的。這項旨在提高城市管理效率、解決多頭執(zhí)法混亂的執(zhí)法制度為何成了社會矛盾激化的典型代表，深陷譴責(zé)輿論的泥潭呢？

一、 城管執(zhí)法困境成因解析

城管執(zhí)法深陷困境，究其根源在于城管執(zhí)法缺乏正當(dāng)性、執(zhí)法理念與社會普遍觀念沖突、執(zhí)法形象污化、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制缺位。

（一）城管執(zhí)法缺乏正當(dāng)性。

城管執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)對行政相對人私人自主權(quán)的強(qiáng)制性干涉，根據(jù)傳統(tǒng)的社會契約政治理論，行使強(qiáng)制性政府權(quán)力的唯一合法基礎(chǔ)在于社會合意。立法機(jī)關(guān)是社會合意的制度化，因此行使這種權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)就在于立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，但如果允許立法機(jī)關(guān)將其立法權(quán)像批發(fā)商品一樣地授予行政機(jī)關(guān)，那么以上原則的實際意義會被架空。 因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循具體、明確的立法指令以確保其行為的正當(dāng)性。而《行政處罰法》第十六條并不是針對城管執(zhí)法規(guī)定集中處罰權(quán)的，城管部門的設(shè)立并未經(jīng)過全國人大的立法程序，而只是依據(jù)國務(wù)院的有關(guān)文件產(chǎn)生的。它執(zhí)法的法律依據(jù)只是對原本授予工商、衛(wèi)生、交通、規(guī)劃、環(huán)保等部門執(zhí)行的法律條文進(jìn)行匯編，且這種授權(quán)極為寬泛，與明確具體的立法指令要求相去甚遠(yuǎn)。這種寬泛的權(quán)限授予方式實際上同授予立法權(quán)無異，國務(wù)院寬泛的授權(quán)導(dǎo)致了地方政府規(guī)章的出臺，地方政府規(guī)章的寬泛授予城管執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)導(dǎo)致了城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的進(jìn)一步“立法”，比如2009年引起社會熱議的《城管執(zhí)法操作務(wù)實》就是此種寬泛授權(quán)的產(chǎn)物。這樣的立法不清不僅不能為事故頻發(fā)的城管執(zhí)法制度立身正名，還成了縱容城管暴力執(zhí)法的幫兇。

（二）城管執(zhí)法理念與社會普遍觀念沖突。

城管執(zhí)法理念源自對“秩序美學(xué)”的追求，這一理念對城管人員心理產(chǎn)生了兩項暗示：其一，攤販、乞丐等執(zhí)法對象的行為是對城市秩序的破壞，有損市容市貌的美觀。其二，執(zhí)法對象是體制的局外人，是權(quán)力基于自身的美學(xué)秩序和利益所支配的客體，這一權(quán)力支配過程，無論是體現(xiàn)在“管理”還是“處罰”上，都是單向的，所以攤販對城管隊員不具有反向約束的能力。正是基于這種心理，有些城管人員在“執(zhí)法”時獲得了內(nèi)心的暗示和支持，采用了暴力手段以達(dá)成管理目標(biāo)。

但是社會觀念認(rèn)為，販夫走卒，自古有之。這樣的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)使得社會公眾認(rèn)為攤販應(yīng)該具有擺攤經(jīng)營的權(quán)利。另一方面，攤販們多由城市化進(jìn)程中涌入的貧苦農(nóng)民、國企改革中下崗的城市貧民構(gòu)成，不幸的生活遭遇和艱辛的生活條件使得他們成為社會公眾眼中的弱勢群體。而社會公眾對他們憐憫同情的同時也自然而然對他們的“敵人”——城管難有好感。事實上，攤販管理中暴力沖突并不一定全都?xì)w責(zé)于城管的肆意妄為。作為城管執(zhí)法對象的底層貧民，由于其文化程度不高、理性觀念有限、生存壓力所迫，在矛盾產(chǎn)生時他們?nèi)菀资ダ硇?，采用暴力對抗的形式。但基于社會普遍觀念對城管執(zhí)法的排斥，人們?nèi)菀滓軘喑枪軋?zhí)法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部過錯。“人們的觀念就是人們的眼鏡” ，抱持這樣觀念的公眾容易帶著有色眼鏡看待城管，這使得這些以血肉之軀維護(hù)市容市貌的城管們就在道德上成為了弱勢群體，深陷譴責(zé)輿論的漩渦。

（三）城管執(zhí)法形象污化。

近年來，網(wǎng)絡(luò)媒體常常以城管暴力執(zhí)法為噱頭大肆宣傳以吸引網(wǎng)友眼球。在百度上搜索“城管打人”，會有210多萬個檢索結(jié)果，囊括文字、圖片和視頻。2011年5月，首份“城管網(wǎng)絡(luò)形象分析報告”公布，該報告選取的2010年與城管相關(guān)的180條新聞中，負(fù)面報道占44.2%，正面報道和中立報道則分別為32.6%、22.7%。而根據(jù)報告的分析，城管的負(fù)面新聞更容易被網(wǎng)絡(luò)媒體轉(zhuǎn)載，其相關(guān)報道量達(dá)696條，占總相關(guān)報道量的40.16%，多于正面和中立新聞的26.6%、33.24%。其中，與暴力相關(guān)的新聞是城管負(fù)面新聞的主要來源，占負(fù)面新聞的65%。 在騰訊網(wǎng)的一項“你如何看待中國城管”的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，更是使用了“一群暴力狂、沒人性的家伙”、“執(zhí)行工具體制的犧牲者”等選項，而調(diào)查結(jié)果顯示超過85%的人選擇了這兩個選項。認(rèn)為城管是“一群暴力狂、沒人性的家伙”的網(wǎng)友接近60%。網(wǎng)絡(luò)時代，信息在傳遞過程中的扭曲屢屢發(fā)生，如之前引發(fā)軒然大波的《昆明30余名城管打死17歲少年》、《城管大隊長殺死情婦》等新聞都與城管無關(guān)，還有網(wǎng)絡(luò)上盛傳的城管打傷老人的照片也證明是高空墜物的受害者，許多莫須有的罪名在媒體宣傳、網(wǎng)友轉(zhuǎn)載過程中都強(qiáng)加給了城管。

上述事實反應(yīng)了城管執(zhí)法之不得民心，固然是因為城管執(zhí)法中有失范行為，但是網(wǎng)絡(luò)借社會普遍觀念對城管的刻板印象而添油加醋才是致使城管執(zhí)法形象污化的關(guān)鍵所在。?在這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭中，網(wǎng)絡(luò)的放大效應(yīng)、不真實報道對抗不善于“聲譽管理”的城管部門，城管執(zhí)法被籠上了層層陰云，致使“城管”二字一出口便遭人唾棄。 負(fù)面形象越描越真，輿論譴責(zé)愈演愈烈。

（四）城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制缺位。

2000年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》指出“試點城市集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為本級政府的一個行政機(jī)關(guān)，不得作為政府一個部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者下設(shè)機(jī)構(gòu)?！备魇〖娂姵雠_實施意見，并進(jìn)一步明確“不得將某個部門的上級業(yè)務(wù)主管部門確定為集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的上級主管部門。集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)作為本級政府直接領(lǐng)導(dǎo)的一個獨立的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，依法獨立履行規(guī)定的職權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！?/p>

城管執(zhí)法機(jī)關(guān)由此成了地地道道的“地方部隊”，這實際上這導(dǎo)致了城管執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的缺位，致使“以權(quán)力約束城管權(quán)力的有效機(jī)制遠(yuǎn)未建立” 。

一方面城管執(zhí)法缺乏中央主管部門約束，其暴力執(zhí)法的行為雖然引起公憤，但得不到中央層級的重視予以有效遏制。分散于各省市縣的城管部門，由于其行為影響缺乏積聚效應(yīng)，不能得到全面的認(rèn)識統(tǒng)籌，即使某地城管執(zhí)法機(jī)關(guān)受到制裁處罰也不能對其他地方城管產(chǎn)生足夠的威懾力，由此缺少縱向監(jiān)督的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)暴力執(zhí)法也就得不到有效糾正。

另一方面，作為“地方部隊”的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在整頓市容市貌上居功甚偉，為地方政績工程貢獻(xiàn)良多，作為其法律上領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的地方政府需要它們?nèi)ゾS護(hù)一個有序、整潔的社會壞境，對他們的行為就會“睜一只眼，閉一只眼”，這本應(yīng)發(fā)揮約束作用的橫向監(jiān)督也就難以有效。

雖然公眾對城管執(zhí)法機(jī)關(guān)暴力行徑的譴責(zé)之聲不絕于耳，但是公眾的話語權(quán)缺乏制度化渠道，沒有納入城管執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制之中，不是行之有效的制約機(jī)制。執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制的缺位更加縱容了城管執(zhí)法中的暴力傾向，導(dǎo)致了城管執(zhí)法與社會公眾矛盾的進(jìn)一步激化。

二、 走出困境的公眾參與之路

上述問題是致使城管陷入執(zhí)法困境的主要原因，走出困境，執(zhí)法改革該何去何從？引入公眾參與機(jī)制正是對此問題的回應(yīng)。

（一）公眾參與能為城管執(zhí)法提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

以傳統(tǒng)國家權(quán)力和私人自主權(quán)關(guān)系的觀點去認(rèn)識城管執(zhí)法，主要把它看作是侵犯行政相對人權(quán)益的負(fù)擔(dān)行政行為、規(guī)制行政行為。但以福利國家和服務(wù)行政的視角重新審視城管執(zhí)法，它為社會公眾提供整潔的環(huán)境、安定的秩序、暢通的交通、美觀的市容，可以看做授益行政行為、給付行政行為。由此對城管執(zhí)法正當(dāng)性的認(rèn)識不能再以傳統(tǒng)的“傳送帶”模式，而應(yīng)以“公眾參與”的視角去探尋其正當(dāng)性基礎(chǔ)。立法機(jī)關(guān)不可能洞悉各地方紛繁復(fù)雜的利益糾葛來制定統(tǒng)一適用的執(zhí)法規(guī)范，并且賦予城管寬泛的執(zhí)法權(quán)也是集中行使處罰權(quán)的必由之路。在此背景下，行政自由裁量權(quán)的行使無法避免地被認(rèn)為在本質(zhì)上是一個立法過程：對受行政政策影響的各種私人利益之間相互沖突的主張進(jìn)行調(diào)節(jié)的過程 。而在城管行使大量自由裁量權(quán)的這個“立法過程”中，如果能引入公眾參與，讓各方面利益都能得到充分代表，在城管執(zhí)法的抽象行政行為和具體行政行為中，公眾和攤販的利益得到平衡，由于這樣的一個政治性的過程，城管執(zhí)法行為也就獲得了公信力，具有了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

社會公眾需要城管所提供的服務(wù)，這一點是毋庸置疑的。沒有人愿意生活在一個嘈雜、擁堵、骯臟的城市里，這不僅從理論上可以講得通，在實踐中也有例證。如重慶民間曾組織城管念叨隊來維護(hù)社區(qū)壞境，撥打北京城管熱線要求城管執(zhí)法的公民也是絡(luò)繹不絕。社會共

眾的此種利益訴求通過聽證會、征求意見、熱線電話等多種方式參與到城管政策制定、執(zhí)法過程中也就能夠為其提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。

同時，攤販的利益也同樣應(yīng)被納入城管執(zhí)法的考慮之中，承認(rèn)其謀生行為的合法性，使得攤販們的生存利益得以保全。如2011年4月，廣州市海珠區(qū)小洲村專門劃出了一塊區(qū)域免費提供給小販。設(shè)立指定區(qū)域作為攤販經(jīng)營維持生計的必要場所，統(tǒng)一進(jìn)行管理，可認(rèn)為是攤販對城管執(zhí)法權(quán)的認(rèn)可，也為執(zhí)法提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（二）公眾參與能理順城管執(zhí)法理念與社會普遍觀念的關(guān)系。

樹立為公眾服務(wù)的執(zhí)法理念，引入公眾參與可以打破誘使城管暴力執(zhí)法的兩項心理暗示。一方面通過對自己公仆身份的定位，使城管認(rèn)識到行使管理權(quán)力并不只是為了對“秩序美學(xué)”的追求，整潔環(huán)境、便捷交通的背后更高層次的是為公眾服務(wù)的人文關(guān)懷，由此打破了第一項心理預(yù)設(shè)。另一方面這種尊重公民權(quán)益的價值追求同樣應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在對攤販的執(zhí)法行為當(dāng)中，攤販的合法權(quán)益也同樣受到法律的保護(hù)，侵犯這些權(quán)益理應(yīng)受到法律的制裁，攤販所擁有的尋求法律救濟(jì)的權(quán)利同樣是對城管執(zhí)法權(quán)限的制約，由此打破了第二項心理預(yù)設(shè)。秉承服務(wù)公眾、尊重人權(quán)的執(zhí)法理念，城管工作人員應(yīng)自覺約束自己的行為，盡量避免暴力沖突的發(fā)生。

公眾參與具有多種形式，從城管開放日、城管進(jìn)社區(qū)等向社會公眾正面宣傳城管執(zhí)法工作的進(jìn)展、成果，到組織志愿者和城管隊員一起執(zhí)法，公眾參與模式取得了良好的效果。比如2007年到2008年，北京開展的“假日文明活動”，共有志愿者近6300人次參加，糾正各類不文明行為18672起，雖然時間不長，但效果顯著，不僅改善了城管執(zhí)法方式，還促進(jìn)了公眾與城管執(zhí)法機(jī)關(guān)的溝通理解，有效的改善了城管的公眾形象。公眾參與要求城管執(zhí)法與更多社會階層產(chǎn)生互動，并不應(yīng)該止步于某些活動，而應(yīng)當(dāng)制度化、固定化。社會管理創(chuàng)新要求更多的以社會組織的力量去管理社會，城管應(yīng)當(dāng)協(xié)助社區(qū)居民成立勸導(dǎo)隊、設(shè)立社區(qū)環(huán)境監(jiān)督員、同居委會、業(yè)主委員會簽訂行政合同等來組成城市管理的社會力量，只有社會組織無法處理的事項，經(jīng)社會組織請求，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)再登臺亮相。以這樣的方式，能形成社會公眾與城管執(zhí)法的良性互動，公眾既認(rèn)識到自身利益所在，也能體諒城管執(zhí)法的艱辛，享有城管執(zhí)法成果的同時也就消融了對城管的偏見。

由此公眾參與可以理順城管執(zhí)法理念與社會普遍觀念的矛盾關(guān)系，使得雙方相互理解、體諒，扭轉(zhuǎn)城管執(zhí)法在輿論上的被動局面。

（三）公眾參與能樹立城管執(zhí)法的正面形象。

網(wǎng)絡(luò)媒體對城管形象的污化、網(wǎng)友們對城管執(zhí)法的不信任源自公眾對城管執(zhí)法的陌生。城管執(zhí)法機(jī)關(guān)既不主動公開執(zhí)法信息，又不能及時辟謠網(wǎng)絡(luò)盛傳的暴力事件或者給社會公眾一個滿意的交代，這種鴕鳥式的逃避被人們看做是對暴力執(zhí)法行徑的默認(rèn)。由此，公眾對其不滿也就不斷累積，以至于“城管”成為了暴力執(zhí)法的代名詞。

為了扭轉(zhuǎn)城管執(zhí)法形象污化的局面，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅需要面對社會公眾的質(zhì)疑，以負(fù)責(zé)任的態(tài)度應(yīng)對暴力執(zhí)法事件，將對相關(guān)人員的處理公之于眾，或者以事實證據(jù)為依托對負(fù)面新聞及時回應(yīng)，更重要的是要在事故發(fā)生前就讓公眾了解到城管執(zhí)法的真實情況、價值所在。公眾參與的前提正是城管執(zhí)法必須全面、真實、及時的信息公開，不僅包括對其管理政策的公開，更要求執(zhí)法過程的透明化。更進(jìn)一步講，公眾參與要求城管執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅要被動的公開信息，更要主動的宣傳教育，將真實的城管執(zhí)法現(xiàn)狀和成果讓社會公眾知悉。公眾參與要求城管執(zhí)法機(jī)關(guān)大力推行政務(wù)公開、信息公開，借助、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體平臺，實施陽光作業(yè)，保證人民群眾了解城管執(zhí)法工作的信息渠道暢通，通過引導(dǎo)公眾參與到具體的城管執(zhí)法實踐，取得公眾的理解、信任和支持，樹立城管執(zhí)法的正面形象。

（四）公眾參與能實現(xiàn)對城管執(zhí)法的有效監(jiān)督。

雖然目前對城管執(zhí)法的批評之聲不絕于耳，譴責(zé)輿論甚囂塵上，但是公眾的這種不滿由于缺乏充分證據(jù)和制度依托并未能轉(zhuǎn)化為對城管執(zhí)法的有效監(jiān)督。走公眾參與之路則要求城管執(zhí)法機(jī)關(guān)從制定管理政策到編寫《城管執(zhí)法操作務(wù)實》都應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會公眾意見和建議，拒絕采納公眾意見和建議，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出詳實而合理的說明，在保障公眾決策參與權(quán)的同時也實現(xiàn)了對城管執(zhí)法的事先監(jiān)督。在執(zhí)法過程中，則通過充分的信息公開和及時對負(fù)面新聞的回應(yīng)使得社會公眾能夠及時掌握城管執(zhí)法的真實情況，擁有了鑒別城管執(zhí)法是否違法的基本信息。同時那些參與到城市管理工作中的社會組織能夠獲得城管執(zhí)法的第一手證據(jù)資料，使得公眾可以獲悉事實真相，并以確鑿、充分的證據(jù)舉報城管的不當(dāng)執(zhí)法。此外，通過向社區(qū)居民述職、舉報熱線、局領(lǐng)導(dǎo)接見日等方式保證與公眾溝通渠道的暢通，傾聽公眾心聲，對違法違規(guī)行為能夠及時發(fā)現(xiàn)，糾正。公眾監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)不僅要求公眾的意見能夠被聽取，還要求建立行之有效的責(zé)任追究制度，并應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時公之于眾。

由此，貫穿于全過程的公眾參與遏制了城管執(zhí)法的肆意妄為，實現(xiàn)了對城管執(zhí)法的有效監(jiān)督?！?/p>

（作者：中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。擔(dān)任教育部主管、中國政法大學(xué)主辦的“中國人文社科核心期刊”、“法律類中文核心期刊”《行政法學(xué)研究》的責(zé)任編輯兼執(zhí)行編輯）

注釋：

2002年5月版，第6頁.

[美]薩托利.馮克利、閻克文譯.民主新論.上海人民出版社,2009年4月版，第1頁.

參見楊成.中國城管是否被傳媒妖魔化？.人民網(wǎng)http://legal.people.com.cn/GB/16017761.html，2011年12月11日訪問.

參見韓立山.10歲小學(xué)生因父親做城管感到自卑.網(wǎng)易網(wǎng)http://news.163.com/08/1216/04/4T8OQP0600011229.html，2011年12月11日訪問.

趙樹堂.省政府出臺實施意見推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán).新浪網(wǎng)http://news.sina.com.cn/c/2004-05-16/09452542360s.shtml，2011年12月9號訪問.

高軍.行政法視域中的城管制度初探.載理論導(dǎo)刊.2007年第9期.

參見[美]理查德·B.斯圖爾特.沈巋譯.美國行政法的重構(gòu).商務(wù)印書館2002年5月版，第21頁.