王永

摘 要 在努力構(gòu)建中國特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系的背景下，人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身管理創(chuàng)新以求推動(dòng)社會(huì)管理的創(chuàng)新。司法建議作為化解社會(huì)矛盾，提高社會(huì)管理水平的手段，是法院審判職能的延伸。司法建議作為一項(xiàng)制度早已存在于審判執(zhí)行實(shí)踐當(dāng)中，但是該項(xiàng)制度未受到足夠的重視，同時(shí)制度建設(shè)也未能滿足實(shí)踐的需要。因此需要對(duì)這項(xiàng)制度加以完善，以求該項(xiàng)制度發(fā)揮更大的社會(huì)效益，真正體現(xiàn)法院“司法為民”的理念。

關(guān)鍵詞 司法建議 價(jià)值分析 制度完善

中圖分類號(hào)：D925.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、司法建議制度存在的價(jià)值分析

司法建議制度作為一項(xiàng)本土司法資源，對(duì)于構(gòu)建具有中國特色的社會(huì)主義法治國家有著極其重要的制度和實(shí)踐意義。對(duì)于司法建議的定義在理論界存在著諸多爭論，筆者認(rèn)為所謂的司法建議是指人民法院在審判執(zhí)行過程中，針對(duì)有關(guān)單位在機(jī)制、制度、管理等方面存在的問題，以人民法院的名義提出堵塞漏洞，消除隱患，改進(jìn)管理或者追究有關(guān)當(dāng)事人的黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任的建議或意見。

司法建議在現(xiàn)階段能否稱之為一項(xiàng)制度，學(xué)界也存在著一些不同意見。有學(xué)者認(rèn)為司法建議在當(dāng)前只能是作為一種現(xiàn)象存在，而不能將其視為一種制度，之所以這樣認(rèn)為是因?yàn)橹袊乃痉ǜ母锏淖⒁饬σ恢倍技性谂c司法價(jià)值實(shí)現(xiàn)有關(guān)的重大議題，司法建議現(xiàn)象沒有引起應(yīng)有的重視。所謂制度一般是指在特定社會(huì)范圍內(nèi)統(tǒng)一的、調(diào)節(jié)人與人之間社會(huì)關(guān)系的一系列習(xí)慣、道德、法律(包括憲法和各種具體法規(guī))、戒律、規(guī)章(包括政府制定的條例)等的總和它由社會(huì)認(rèn)可的非正式約束、國家規(guī)定的正式約束和實(shí)施機(jī)制三個(gè)部分構(gòu)成。很顯然，在國家層面，《中華人民共和國行政訴訟法》第65條和《中華人民共和國民事訴訟法》第103條對(duì)該項(xiàng)制度作了規(guī)定，同時(shí)最高人民法院也于2007年頒布了相應(yīng)的指導(dǎo)性文件；在地方層面，也有很多制度嘗試，如上海頒布了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范司法建議工作的若干規(guī)定》。因此司法建議絕非一種現(xiàn)象，而是存在于司法實(shí)踐中的一項(xiàng)制度。

司法建議制度作為一項(xiàng)拓展法院司法職能的制度，有人將其稱之為“社會(huì)啄木鳥”，可見其具有重要的價(jià)值。

（一）司法建議制度的標(biāo)桿意義。

從我國法治發(fā)展的歷程來看，我國在整個(gè)世界的法律制度供給方面，顯得相對(duì)不足，相反，我國從清末民初開始大量地借鑒國外尤其是西方法律制度，這一現(xiàn)象也引起了當(dāng)代法學(xué)家的注意，他們大聲疾呼要關(guān)注中國的本土法治資源以實(shí)現(xiàn)中國的法治現(xiàn)代化，“一個(gè)民族生活創(chuàng)造它的法制”。司法建議作為一項(xiàng)極具中國特色的制度，其產(chǎn)生是符合我國憲政制度要求，我國國家機(jī)關(guān)之間不像西方國家那樣進(jìn)行嚴(yán)格分權(quán)制約而是既要有分權(quán)、制約，又要相互合作，同時(shí)司法機(jī)關(guān)不僅僅是要裁決案件爭議，還要維護(hù)國家的法制和秩序。把這項(xiàng)制度發(fā)展和完善好，有利于激發(fā)挖掘適合自身法治建設(shè)需要的司法制度資源的潛力，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義法治國家的建設(shè)。

（二）司法建議制的司法效益價(jià)值。

所謂的司法效益是指司法領(lǐng)域的成本與收益、投入與產(chǎn)出的比例關(guān)系。司法效益不僅僅是指經(jīng)濟(jì)效益，還包括政治效益、社會(huì)效益。法院的主要職責(zé)是審判和執(zhí)行，因此法院的主要精力即司法投入是花費(fèi)大量的人力、物力、時(shí)間去調(diào)查分析案件。其產(chǎn)出是裁判案件，定紛止?fàn)帯Ｔ谶@個(gè)過程中法院與社會(huì)有了很廣泛的接觸，非常了解社會(huì)關(guān)系的運(yùn)行狀況。法院在裁決案件與爭議中發(fā)現(xiàn)作為當(dāng)事人的國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)組織內(nèi)部存在違法、違紀(jì)問題或制度漏洞，向該機(jī)關(guān)、組織或有權(quán)處理相應(yīng)問題的機(jī)關(guān)、組織提出，建議其采取相應(yīng)措施糾正，既可使其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、企事業(yè)組織不再花費(fèi)人力、物力去調(diào)查、揭示相應(yīng)問題，更可以避免因相應(yīng)問題得不到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理而可能造成的重大損失。因此，司法機(jī)關(guān)在不增加更多的司法資源情況下，一方面能夠定紛止?fàn)?，另一方面還能防止以后類似的問題再次出現(xiàn)。

（三）司法建議制度的司法能動(dòng)價(jià)值。

司法一方面應(yīng)與社會(huì)保持一定距離，以維護(hù)公正，同時(shí)也應(yīng)親民為民，使民眾對(duì)之有親切感。如果司法過分獨(dú)善其身，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題裝聾作啞，任其導(dǎo)致對(duì)國家、社會(huì)的損害，反而會(huì)損害其權(quán)威。司法獨(dú)立是現(xiàn)代司法制度的一項(xiàng)基本要求，因此要求司法機(jī)關(guān)處于“消極”狀態(tài)。但是鑒于我國法治發(fā)展?fàn)顩r，民眾無法理解司法公正與司法獨(dú)立、消極、中立的關(guān)系。法院不以司法權(quán)干涉司法職權(quán)之外的事情是司法獨(dú)立的應(yīng)有之義，但法院對(duì)司法權(quán)之外的違法違規(guī)行為完全保持沉默，則社會(huì)群眾會(huì)對(duì)法院的角色定位產(chǎn)生巨大的落差，有損司法的公信力。司法建議的價(jià)值正在于它是以柔性的方式緩和這種緊張關(guān)系。它沒有干涉法院主管范圍之外的事情，沒有動(dòng)搖司法獨(dú)立；同時(shí)它以司法建議的形式指出社會(huì)上存在的違法行為以及社會(huì)管理漏洞，體現(xiàn)了法院司法為民的價(jià)值。

（四）司法建議制度的預(yù)防矛盾的價(jià)值。

司法建議有利于減少或預(yù)防社會(huì)矛盾和爭議，促進(jìn)社會(huì)和諧。法院對(duì)于當(dāng)事人提請(qǐng)其審理的爭議和糾紛，不是所有問題都需要做出判決和裁定，法院判決具有一定的社會(huì)警示作用的，但是在現(xiàn)階段大量的社會(huì)矛盾化解都不是依靠判決而是調(diào)解。同時(shí)對(duì)于行政機(jī)關(guān)輕微的程序違法，法院一般不直接做出判決和裁定。在這樣的情況下我們法院只有通過司法建議的方式來加大對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)力度，把社會(huì)矛盾和糾紛化解在萌芽狀態(tài)。

二、司法建議制定存在的問題分析

司法建議存在著如上所述的價(jià)值，但是這項(xiàng)制制度產(chǎn)生時(shí)間短且無先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，因而該項(xiàng)制度在實(shí)際運(yùn)作過程中，存在著諸多問題。

（一）司法建議制度供給嚴(yán)重不足。

現(xiàn)階段，我國有關(guān)司法建議方面的規(guī)范性文件有最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法建議工作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法服務(wù)的通知》（以下簡稱《通知》）、《中華人民共和國行政訴訟法》第65條 、《中華人民共和國民事訴訟法》第103條 。盡管《通知》對(duì)于司法建議適用的范圍和對(duì)象做了較為全面的規(guī)定，但是《通知》只能是一份指導(dǎo)性文件。法律規(guī)定不完善已經(jīng)是阻礙司法建議制度實(shí)施的一個(gè)重要因素。

（二）司法建議制度實(shí)施不規(guī)范。

1、司法建議過于宏觀，缺乏可操作性。司法建議是針對(duì)在實(shí)踐中存在的問題而提出的，因此，司法建議關(guān)鍵是在于是否可行。有的法院在提司法建議偏重于“加強(qiáng)管理”、 “加強(qiáng)宣傳教育力度”等無法操作的內(nèi)容。

2、司法建議程序過于粗放。在《通知》中明確規(guī)定了司法建議一般應(yīng)由審判庭或有關(guān)職能部門提出，報(bào)院長或者分管院長批準(zhǔn)同意后，向有關(guān)單位送達(dá)。實(shí)踐中往往會(huì)遇到重大的建議是否要經(jīng)過院審委會(huì)討論，還是要上報(bào)上級(jí)法院并由其作出司法建議。案件經(jīng)過上訴后維持原判的，此時(shí)的司法建議是由一審法院作出還是由二審法院作出。司法建議的作出是否要事先經(jīng)過必要的調(diào)研程序。跨地區(qū)的司法建議應(yīng)制作是否要有特別程序。司法建議能否在作出判決前發(fā)往被建議單位。

3、司法建議的內(nèi)容規(guī)定過于簡單。司法建議應(yīng)當(dāng)針對(duì)那些問題作出建議，《通知》只是提出“發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在工作方法、管理體制、規(guī)章制度等方面存在重大問題，及時(shí)提出司法建議”。這三方面過于寬泛，并未對(duì)在實(shí)踐當(dāng)中遇到問題進(jìn)行類型化；同時(shí)只是規(guī)定存在 “重大問題”才提出司法建議，并不有利于司法建議發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）司法建議制定缺乏充分的“互動(dòng)”。

法院與被建議單位之間往往是單向的，缺乏充分的“互動(dòng)”，這主要是體現(xiàn)在：一是回復(fù)率低，這主要是因?yàn)楸唤ㄗh單位存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，它們認(rèn)為司法建議主要是針對(duì)其錯(cuò)誤發(fā)出的，如果回復(fù)，就意味著自身工作存在失誤，因而就產(chǎn)生了抵觸情緒。二是回復(fù)隨意性比較大，有相當(dāng)部分司法建議的回復(fù)都是為了應(yīng)付法院而做出的，并且回復(fù)也是比較籠統(tǒng)和宏觀性的。無法取得實(shí)際效果。同時(shí)在回復(fù)的時(shí)間上隨意性也是比較大的。

三、完善司法建議制度的構(gòu)想

（一）健全相關(guān)法律制度。

上文所述的問題產(chǎn)生的根源在于我國關(guān)于規(guī)范司法建議制度的法律規(guī)范相對(duì)缺乏，無論是法院部門還是被建議單位在實(shí)際操作過程中往往是面臨著無法可依的局面。要解決目前司法建議無可操作性法律可依的狀況，加快立法在實(shí)務(wù)界和理論界都意見都是高度一致。但是究竟是以什么樣立法模式，存在著不同觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為通過修改民事、行政、刑事三個(gè)訴訟法，明確規(guī)定司法建議的適用范圍、被建議單位的回復(fù)（告知法院是否采納，如不采納，應(yīng)說明理由）期限以及對(duì)司法建議不作為的法律責(zé)任。應(yīng)該在三大訴訟法中都明確規(guī)定人民法院的司法建議權(quán)。除了在民事訴訟法和行政訴訟法中規(guī)定司法建議制度外，也應(yīng)該在刑事訴訟法中明確規(guī)定人民法院的司法建議權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為可以修改《人民法院組織法》，在該部法律中明確規(guī)定法院擁有司法建議權(quán)，這樣可以避免三大訴訟法中重復(fù)規(guī)定。筆者認(rèn)為，賦予人民法院擁有司法建議權(quán)并通過修改三大訴訟法來確定其地位。這是因?yàn)樵谌笤V訟法各自管轄對(duì)象是各異的，所要面對(duì)的問題也是比較復(fù)雜的。在《人民法院組織法》中加以規(guī)定只能是籠統(tǒng)的而不具有可操作性，最后還是要通過訴訟程序法來加以細(xì)化。

（二）完善工作程序。

在明確法院的司法建議權(quán)后，應(yīng)當(dāng)制作相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，來完善司法建議制度的工作程序。針對(duì)上文所述的司法建議形成程序中存在的問題，完善司法建工作程序，應(yīng)當(dāng)從以這幾個(gè)方面著手。首先，加強(qiáng)司法建議調(diào)研并與被建議單位進(jìn)行事先的交流與溝通。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，通過深入的調(diào)查后，才能避免發(fā)出司法建議的主觀性和隨意性，更能提高司法建議的針對(duì)性和實(shí)際可操作性。而通過與被建議單位的充分溝通后，能夠取得其理解，也能更能得到其認(rèn)可。其次，司法建議的制作的規(guī)范化。雖然最高人民法院對(duì)司法建議格式做了統(tǒng)一的要求，但是對(duì)于司法建議書的具體排版格式?jīng)]有明確。同時(shí)對(duì)涉及面大或者非常重大的司法建議應(yīng)當(dāng)由承辦法官草擬并經(jīng)過法院審判委員會(huì)討論決定。涉及到跨地區(qū)的重大司法建議需要共同的上級(jí)法院來作出。最后，應(yīng)當(dāng)建立司法建議反饋機(jī)制。被建議單位對(duì)法院的司法建議往往是采取消極的態(tài)度，因此，在未來的立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定被建議單位及時(shí)回復(fù)司法建議的義務(wù)，對(duì)于久拖不決的單位應(yīng)該給予一定懲處，提高司法建議的社會(huì)公信力。

（三）建立科學(xué)的監(jiān)督機(jī)制。

一項(xiàng)好的制度需要取得好的社會(huì)效果，就必須要有完善的監(jiān)督機(jī)制。筆者認(rèn)為司法建議制度應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手。

第一，建立司法建議公開制度。司法建議是針對(duì)有關(guān)單位在機(jī)制、制度、管理等方面存在的問題，而這些問題大多是關(guān)系到社會(huì)民生問題，與廣大群眾利益休戚相關(guān)。把司法建議通過媒體或者通過政府信息公開渠道公之于眾，一方面對(duì)社會(huì)是個(gè)提醒，預(yù)防同類問題再次產(chǎn)生；另一面，對(duì)被建議單位也能形成一定的社會(huì)輿論壓力，有利于問題的解決。

第二，對(duì)于涉及到社會(huì)管理方面的建議，應(yīng)當(dāng)建議把司法建議也納入到對(duì)當(dāng)?shù)卣纳鐣?huì)綜合治理考核。目前，我國很多司法建議是針對(duì)具有行政管理權(quán)的機(jī)關(guān)團(tuán)體。把司法建議完成情況作為社會(huì)綜合治理考核范圍，并由社會(huì)綜治管理機(jī)關(guān)對(duì)被建議單位的落實(shí)情況加以監(jiān)督。必要的時(shí)候，可以通過上級(jí)法院向本級(jí)政府機(jī)關(guān)提出建議并督促整改?！?/p>

（作者：浙江省上虞市人民法院助理審判員，安徽大學(xué)法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士研究生。）

注釋：

該條第一款第三項(xiàng)：向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院。

該條第二款：人民法院對(duì)有前款規(guī)定的行為之一的單位，可以對(duì)其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員予以罰款；還可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)提出予以紀(jì)律處分的司法建議。

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