內(nèi)容提要 城市公用事業(yè)天然具有自然壟斷性，因此成為政府對(duì)其進(jìn)行規(guī)制的依據(jù)。在新的科技革命的帶動(dòng)下，市場(chǎng)需求和范圍也隨之發(fā)生相應(yīng)的變化，使得城市公用事業(yè)傳統(tǒng)邊界模糊，這對(duì)政府規(guī)制提出了新的要求。因此，為了保證我國城市公用事業(yè)的健康發(fā)展，政府應(yīng)該根據(jù)城市公用事業(yè)自然壟斷邊界動(dòng)態(tài)變化的特點(diǎn)，及時(shí)調(diào)整規(guī)制的思路和方法。

關(guān)鍵詞 城市公用事業(yè) 政府規(guī)制 邊界

〔中圖分類號(hào)〕F294 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X(2012)04-0052-06

城市公用事業(yè)是政府規(guī)制的一個(gè)傳統(tǒng)領(lǐng)域。隨著市場(chǎng)需求與規(guī)模的不斷擴(kuò)大，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用，城市公用事業(yè)和政府都面臨著與以往不同的新環(huán)境，因此，不存在沒有變化的規(guī)制過程及相關(guān)的規(guī)制制度安排。實(shí)際上，隨著制度變革的深化進(jìn)行，制度深化、技術(shù)變遷必然加快城市公用事業(yè)自然壟斷邊界的變化過程，因此，政府規(guī)制邊界也要加快調(diào)整。

一、城市公用事業(yè)的“自然”邊界

城市公用事業(yè)基本上屬于自然壟斷（Natural Monopoly）產(chǎn)業(yè)范疇。從經(jīng)濟(jì)特征的角度看，沃特森（Waterson）認(rèn)為，自然壟斷是指由一家企業(yè)向市場(chǎng)提供產(chǎn)品和服務(wù)能比兩家或多家企業(yè)更有效率。 Kenneth W. Clarkson， Roger Leroy Miller， Industrial Organization: Theory， Evidence， and Public Policy， McGraw-Hill Book Company， 1982， p.119.韋爾（Ware）則以社會(huì)剩余最大化而不以成本最小化來定義自然壟斷，社會(huì)剩余最大化，則自然壟斷存在。夏基（Sharkey）和鮑莫爾（Baumol）則把成本函數(shù)的弱增性作為自然壟斷最顯著的特征。 William W.Sharkey， The Theory of Natural Monopoly， Cambridge University Press， 1982， pp.4-5; W. J. Baumol， “On the Proper Cost Tests for Natural Monopoly in a Multiproduct Industry”， American Economic Review， 1977.

就技術(shù)而言，城市公用事業(yè)的一個(gè)顯著特征是網(wǎng)絡(luò)性，即必須借助網(wǎng)絡(luò)管道才能完成生產(chǎn)經(jīng)營，因此其自然壟斷特征明顯：首先，城市公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)高度垂直相關(guān)，如電力的生產(chǎn)、供應(yīng)、高壓輸電、低電配電，主要產(chǎn)品結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟(jì)性。其次，管網(wǎng)建設(shè)是城市公用事業(yè)固定成本的主要部分，其基本設(shè)施一旦建成，即形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，就具有典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性，即如沃特森所言的，少數(shù)企業(yè)能夠比多數(shù)企業(yè)更有效率地向市場(chǎng)提供產(chǎn)品和服務(wù)。 鄒東濤、秦虹：《社會(huì)公用事業(yè)改革攻堅(jiān)》，中國水利水電出版社，2006年，第4頁。規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性共同決定了城市公用事業(yè)的成本弱增性。此外，城市公用事業(yè)的管網(wǎng)系統(tǒng)所傳輸?shù)漠a(chǎn)品和服務(wù)是特定的，因此具有很強(qiáng)的資產(chǎn)專用性。

城市公用事業(yè)自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特征最終收斂于技術(shù)因素，技術(shù)進(jìn)步可以使生產(chǎn)者的邊際成本呈下降趨勢(shì)。當(dāng)出現(xiàn)替代原有城市公用事業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的不受規(guī)制的新產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，或者當(dāng)技術(shù)得到不斷更新和換代時(shí)，都會(huì)影響和改變?cè)谐鞘泄檬聵I(yè)的平均成本、邊際成本和投入要素的價(jià)格。這就不可避免地使得城市公用事業(yè)的自然壟斷特征不再具備，至少不完全具備原有的自然壟斷特征。

二、城市公用事業(yè)自然壟斷動(dòng)態(tài)邊界：微觀規(guī)制變革的基礎(chǔ)

城市公用事業(yè)由于表現(xiàn)為顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、成本弱增性和資產(chǎn)專用性而被天然的認(rèn)為屬于自然壟斷領(lǐng)域，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，城市公用事業(yè)只能由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營，否則，就會(huì)損失效率，增加成本，甚至?xí)蛊髽I(yè)不能維護(hù)簡單再生產(chǎn)，產(chǎn)生“不可維持性”問題。但隨著城市公用事業(yè)的市場(chǎng)需求與規(guī)模的不斷擴(kuò)大，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展及其應(yīng)用，克服了原有的技術(shù)控制，擴(kuò)大了原有的市場(chǎng)范圍，因而大大減弱了城市公用事業(yè)的自然壟斷性，使原來屬于自然壟斷的業(yè)務(wù)演變?yōu)榉亲匀粔艛鄻I(yè)務(wù)。

（一）技術(shù)革新：壟斷邊界變遷的內(nèi)在推動(dòng)力

Viscusi， Vernon和Harrington指出，“在我們技術(shù)進(jìn)步的世界里，不應(yīng)該假設(shè)今天是自然壟斷的產(chǎn)業(yè)，明天還會(huì)是自然壟斷產(chǎn)業(yè)?！?Viscusi，W.K.，Vernon，J.M.，and Harrington，J.E， Economics of Regulation and Antitrust， Cambridge:MIT Press， 2000， p.492.技術(shù)發(fā)展將決定和影響著城市公用事業(yè)的邊界變化。

1技術(shù)進(jìn)步使城市公用事業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)效應(yīng)發(fā)生改變

現(xiàn)實(shí)中，規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、成本弱增性和資產(chǎn)專用性被視為自然壟斷的固有特征，這些經(jīng)濟(jì)特征都與技術(shù)水平密切相關(guān)。

（1）規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)遞減

自然壟斷的傳統(tǒng)詮釋以某一行業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，也就是規(guī)模報(bào)酬遞增的存在為核心。嚴(yán)格地講，是否具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，取決于廠商的生產(chǎn)技術(shù)。在生產(chǎn)要素價(jià)格不變的前提下，生產(chǎn)單一產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中，規(guī)模經(jīng)濟(jì)對(duì)廠商來說意味著平均成本隨著產(chǎn)出的增加而下降。以傳統(tǒng)的觀點(diǎn)來看，這樣的市場(chǎng)被認(rèn)為具有自然壟斷的特征，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)在這樣的市場(chǎng)是不可能的。但存在進(jìn)入和退出成本時(shí)，自然壟斷的問題就顯得更加復(fù)雜，需要增加一個(gè)時(shí)間向量。由于技術(shù)進(jìn)步，成本下降，企業(yè)就有進(jìn)入市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)，城市公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)就受到挑戰(zhàn)，不再是鐵板一塊，自然壟斷的各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)分離，某些環(huán)節(jié)開始引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（2）范圍經(jīng)濟(jì)使成本降低

我們知道，城市公用事業(yè)的特點(diǎn)之一是，它通過預(yù)設(shè)固定資本的網(wǎng)絡(luò)把服務(wù)提供給家庭或企業(yè)用戶。例如，電力或燃?xì)饣螂娫挿?wù)就有這樣的特點(diǎn)。這也是城市公用事業(yè)資本密度出奇地高的原因之一。 ［美］小賈爾斯?伯吉斯：《管制和反壟斷經(jīng)濟(jì)》，馮金華譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003年，第37頁。連接服務(wù)使用者和服務(wù)供給者的預(yù)設(shè)線路是固定資本的網(wǎng)絡(luò)。從實(shí)際操作的角度來講，這種固定資本的投入使得那些潛在的競(jìng)爭(zhēng)者難以在平等的條件下為爭(zhēng)奪某個(gè)消費(fèi)者而與已經(jīng)存在的企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。由于每一個(gè)網(wǎng)絡(luò)都是一堆不可分割的資本，而在不同的網(wǎng)絡(luò)之間展開競(jìng)爭(zhēng)又是浪費(fèi)，因此，可以在同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)上開發(fā)多種業(yè)務(wù)，這樣每種業(yè)務(wù)的成本就大大下降，這就為相互進(jìn)入對(duì)方傳統(tǒng)經(jīng)營的領(lǐng)域提供了可能，因?yàn)橹恍枰郊酉鄬?duì)較小的成本即可。這就大大淡化和削弱了城市公用事業(yè)自然壟斷的業(yè)務(wù)范圍。

2技術(shù)進(jìn)步降低了城市公用事業(yè)生產(chǎn)成本，擴(kuò)大了市場(chǎng)需求

第一，成本結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。Viscusi， Vernon和Harrington認(rèn)為有效率企業(yè)的規(guī)模和社會(huì)最優(yōu)產(chǎn)出水平會(huì)影響自然壟斷產(chǎn)業(yè)的邊界。技術(shù)的進(jìn)步與創(chuàng)新降低了固定成本，使得其在總成本中的比重下降，成本的降低，使得其對(duì)有效率規(guī)模的要求也隨之降低。爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)過程內(nèi)生的技術(shù)進(jìn)步能夠改變生產(chǎn)成本函數(shù)，隨著高新技術(shù)的擴(kuò)大應(yīng)用，通信、電力等產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)成本相對(duì)下降，而生產(chǎn)效率的提高也傾向于降低平均成本，使規(guī)模對(duì)于成本下降的重要性無關(guān)緊要。這樣，一個(gè)產(chǎn)業(yè)可能就不再是自然壟斷產(chǎn)業(yè)，兩家或多家企業(yè)可同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)，在社會(huì)最優(yōu)價(jià)格上都可獲利。在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，固定成本下降推動(dòng)城市公用事業(yè)從自然壟斷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向非自然壟斷產(chǎn)業(yè)，使得其傳統(tǒng)的自然壟斷特征逐漸減弱，最終導(dǎo)致城市公用事業(yè)的邊界發(fā)生變化。

第二，需求力量發(fā)生變化。當(dāng)需求發(fā)生變化時(shí)，城市公用事業(yè)自然壟斷邊界也會(huì)發(fā)生變化，需求力量成為縮小自然壟斷邊界的重要因素。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們收入水平也不斷提高，形成了更大的、更廣闊的市場(chǎng)，需求也就隨之增強(qiáng)。市場(chǎng)整體需求水平的不斷提高帶來了消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，使得市場(chǎng)能夠容納多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性地提供產(chǎn)品和服務(wù)，這樣，城市公用事業(yè)自然壟斷的自然性質(zhì)逐漸減弱，自然壟斷業(yè)務(wù)就演變?yōu)榉亲匀粔艛鄻I(yè)務(wù)，強(qiáng)自然壟斷業(yè)務(wù)演變?yōu)槿踝匀粔艛鄻I(yè)務(wù)，自然壟斷的傳統(tǒng)邊界就發(fā)生了變化。

（二）供給與需求的交互作用：內(nèi)生的變化過程

供給方面的技術(shù)創(chuàng)新、擴(kuò)散和融合一方面拓展了整個(gè)市場(chǎng)范圍，使得原有企業(yè)壟斷地位受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，壟斷行為得以有效制約；另一方面，市場(chǎng)空間的拓展與需求水平的提高，反過來又催生和啟動(dòng)了企業(yè)家爭(zhēng)勝發(fā)現(xiàn)與創(chuàng)新過程，進(jìn)一步降低了城市公用事業(yè)的生產(chǎn)成本。供給技術(shù)進(jìn)步和需求擴(kuò)展共同內(nèi)生于經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，相互依存、相互作用、相互影響?！俺杀竞瘮?shù)和需求函數(shù)的變化必然改變社會(huì)最優(yōu)價(jià)格”，使得“在社會(huì)最優(yōu)價(jià)格水平上有效率企業(yè)規(guī)模相對(duì)于市場(chǎng)需求而言變小了”。 Viscusi，W.K.，Vernon，J.M.，and Harrington，J.E， Economics of Regulation and Antitrust， Cambridge:MIT Press，2000，p.454、457.這樣，供給技術(shù)和市場(chǎng)需求相互影響、相互作用的爭(zhēng)勝市場(chǎng)過程，實(shí)際上就是城市公用事業(yè)自然壟斷邊界不斷變化的動(dòng)態(tài)過程。 王廷惠：《產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、需求擴(kuò)展與自然壟斷邊界變化——兼論政府管制調(diào)整》，《學(xué)術(shù)月刊》2003年第3期。此外，城市公用事業(yè)的自然壟斷特點(diǎn)也會(huì)因?yàn)楣┙o和需求條件的變化而改變，其邊界也會(huì)處于動(dòng)態(tài)變化之中，可以由一個(gè)自然壟斷的產(chǎn)業(yè)變成可以引入競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)。

（三）市場(chǎng)范圍變化：自然壟斷邊界動(dòng)態(tài)變化的外在條件

研究表明，城市公用事業(yè)的邊界變化會(huì)受到市場(chǎng)范圍大小的影響。一個(gè)國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低直接決定了該國家和地區(qū)市場(chǎng)范圍的大小，而市場(chǎng)范圍的大小又直接影響到城市公用事業(yè)自然壟斷邊界的變化。一般來說，發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，市場(chǎng)容量狹小，城市公用事業(yè)在特定的區(qū)域內(nèi)，無法形成全國性的市場(chǎng)，通常都具有較強(qiáng)的自然壟斷特性。這種情況下，應(yīng)該由一家企業(yè)進(jìn)行壟斷經(jīng)營，壟斷并不必然使福利受損，大規(guī)模生產(chǎn)與集中的市場(chǎng)，并不一定就是缺乏競(jìng)爭(zhēng)或低效率的，在市場(chǎng)范圍有限的情況下，由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營可能會(huì)更有效率。當(dāng)然，伴隨著不斷進(jìn)步的技術(shù)水平和技術(shù)發(fā)展，城市公用事業(yè)的市場(chǎng)容量不斷擴(kuò)大，不再僅僅局限于一個(gè)地區(qū)，而發(fā)展為全國性的或者更大范圍的市場(chǎng)時(shí)，城市公用事業(yè)就應(yīng)該由多家企業(yè)爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)，從而使原來的壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)或寡頭壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。 謝地：《政府規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，高等教育出版社，2003年，第42頁。

三、城市公用事業(yè)規(guī)制邊界變遷與規(guī)制思路調(diào)整

隨著制度變革的深化進(jìn)行，制度深化、技術(shù)變遷與市場(chǎng)空間呈現(xiàn)出相互促進(jìn)的互動(dòng)關(guān)系，必然加快我國城市公用事業(yè)邊界的變化過程。這就要求政府應(yīng)及時(shí)調(diào)整行為邊界和規(guī)制思路。不僅要調(diào)整規(guī)制的具體方法，例如，取消或放松規(guī)制，同時(shí)政府還必須把握技術(shù)進(jìn)步所帶來的影響和挑戰(zhàn)。 Winston，C.， Economic Deregulation: Days of Reckoning for Microeconomists， Journal of Economic Literature， vol.31， no.3， 1993， p.1286.

第一，替代技術(shù)迅猛發(fā)展。一般認(rèn)為，缺乏可替代的產(chǎn)品或勞務(wù)，是城市公用事業(yè)出現(xiàn)低效的主要原因之一。然而，爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)過程就能夠通過企業(yè)家持續(xù)發(fā)現(xiàn)與創(chuàng)新，不斷推出新技術(shù)與新知識(shí)，引入替代壟斷產(chǎn)品的新產(chǎn)品或新服務(wù)。大量具有相同或相似功能的產(chǎn)品被研究和開發(fā)出來，壟斷企業(yè)不得不面臨來自替代技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)壓力?，F(xiàn)在，除了市話電信網(wǎng)具有較明顯的自然壟斷特征外，其他電信業(yè)務(wù)已經(jīng)演化為可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。信息技術(shù)的突飛猛進(jìn)打破了電信業(yè)自然壟斷的神話。信息技術(shù)的發(fā)展，使得傳統(tǒng)電信業(yè)的范圍發(fā)生了變化。傳統(tǒng)電信業(yè)主要包括電話和電報(bào)。而互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)，使互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、微波通信、有線電視、供電網(wǎng)絡(luò)等都可以提供傳統(tǒng)電話服務(wù)。電信業(yè)的自然壟斷地位，受到爭(zhēng)勝過程內(nèi)生的技術(shù)進(jìn)步之現(xiàn)實(shí)威脅。爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)過程一方面拓展了更為廣闊的市場(chǎng)范圍，另一方面通過交叉競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步改變了生產(chǎn)函數(shù)，進(jìn)而改變了原先居于壟斷地位企業(yè)的行為方式。

第二，產(chǎn)業(yè)不斷融合。伴隨著不斷進(jìn)步的技術(shù)水平以及日新月異的技術(shù)發(fā)展，替代城市公用事業(yè)的新技術(shù)與新產(chǎn)品層出不窮的涌現(xiàn)，同樣改變了其自然壟斷的傳統(tǒng)邊界。技術(shù)進(jìn)步使原有的城市公用事業(yè)邊界發(fā)生了動(dòng)態(tài)變化，打破了原有的產(chǎn)業(yè)格局，削弱了以產(chǎn)業(yè)界限為前提的規(guī)制體系，同時(shí)也產(chǎn)生了新的產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)了各產(chǎn)業(yè)間的融合。而在新出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)中存在著無限商機(jī)，各相關(guān)企業(yè)紛紛擴(kuò)大規(guī)模、開發(fā)新產(chǎn)品，相互之間展開激烈競(jìng)爭(zhēng)。 ［法］拉豐、泰勒爾：《電信競(jìng)爭(zhēng)》，人民郵電出版社，2001年，第259頁。

第三，新經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。技術(shù)的更新帶來產(chǎn)業(yè)的更新，在新的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了新的產(chǎn)業(yè)，它們與以往傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)業(yè)不同，因而其市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和規(guī)則也不同。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵和核心是制度發(fā)展，制度資源和制度資本是支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的基礎(chǔ)，其他發(fā)展政策及資源都不能從根本上解決經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的問題，特別是像我國這樣處于制度轉(zhuǎn)軌階段的發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的關(guān)鍵更需依賴制度發(fā)展，需要合適制度的持續(xù)支撐。這就需要政府創(chuàng)造制度條件和制度環(huán)境。

替代技術(shù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)不斷融合、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，都使原有的城市公用事業(yè)邊界發(fā)生動(dòng)態(tài)變化，都對(duì)政府規(guī)制的方式提出新的要求。盡管有規(guī)制復(fù)雜目標(biāo)、 Joskow， P.L.， and Noll， R.G.， Regulation Theory and Practice: An Overview， in Fromm， G.， ed.， Studies in Public Regulation， Cambridge: MIT Press.規(guī)制失敗和無效等政府自身的原因?qū)е乱?guī)制邊界改變，但是政府規(guī)制邊界和方式的改變?nèi)灾饕从谧匀粔艛嗟淖兓?，因此，政府就適合新形勢(shì)，及時(shí)調(diào)整思路和方法。具體而言：

（1）放松規(guī)制：政府規(guī)制邊界的變化

放松規(guī)制是復(fù)興市場(chǎng)秩序和有限政府的關(guān)鍵，是自發(fā)成長過程擺脫愚昧人類所創(chuàng)設(shè)障礙的摸索過程之產(chǎn)物。 王廷惠：《微觀規(guī)制理論研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2005年，第518頁。放松規(guī)制的實(shí)質(zhì)，就是要通過開放市場(chǎng)機(jī)會(huì)，激發(fā)更多主體對(duì)市場(chǎng)機(jī)會(huì)的敏銳洞察力與創(chuàng)業(yè)熱情；通過爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)過程提高產(chǎn)業(yè)效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。供給技術(shù)和需求條件的變化，削弱了政府規(guī)制的傳統(tǒng)理論依據(jù)。世界經(jīng)濟(jì)一體化要求各國開放市場(chǎng)，而政府規(guī)制人為生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，人為扼殺了企業(yè)家洞察市場(chǎng)機(jī)會(huì)并且付諸實(shí)踐的許多可能機(jī)會(huì)，損及開放市場(chǎng)過程內(nèi)在的動(dòng)態(tài)效率。因此，傳統(tǒng)領(lǐng)域所實(shí)施的政府規(guī)制必將走向放松規(guī)制，通過開放市場(chǎng)機(jī)會(huì)，引入爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)力量與動(dòng)態(tài)開放競(jìng)爭(zhēng)過程，擴(kuò)大城市公用事業(yè)總體供給水平，滿足不斷增長的需求是明智政府之合適選擇。根據(jù)施蒂格勒的產(chǎn)業(yè)生命周期理論（如圖所示），我國城市公用事業(yè)目前處于從新生期進(jìn)入成熟期的階段，放松規(guī)制正是這一時(shí)期的要求。

城市公用事業(yè)傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于自然壟斷特征，這主要是由于城市公用事業(yè)是以網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)系統(tǒng)的存在為基礎(chǔ)的。然而，問題的關(guān)鍵在于城市公用事業(yè)生產(chǎn)全過程是否鐵板一塊，全都具有自然壟斷性并應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制？一直以來，城市公用事業(yè)由于獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)技術(shù)特征，一直保持著政府壟斷供給的格局，競(jìng)爭(zhēng)程度相對(duì)較低。在制度轉(zhuǎn)軌、對(duì)外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，試圖通過試驗(yàn)、探索、漸進(jìn)方式，逐漸打破壟斷、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和開放市場(chǎng)。具有獨(dú)特技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征的城市公用事業(yè)部門，可以在不同環(huán)節(jié)、不同層次上引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。以電信產(chǎn)業(yè)為例，最初認(rèn)為增值業(yè)務(wù)可以開放競(jìng)爭(zhēng)，但基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)不宜開放。開放電信增值業(yè)務(wù)的良好效果，激勵(lì)了探索開放基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)以及開放基礎(chǔ)通信網(wǎng)絡(luò)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。正是漸進(jìn)、試驗(yàn)的學(xué)習(xí)過程中不斷調(diào)整開放市場(chǎng)思路、方式和節(jié)奏，才形成了現(xiàn)在多家擁有獨(dú)立網(wǎng)絡(luò)、互相競(jìng)爭(zhēng)又互聯(lián)互通的電信勞動(dòng)商格局。類似地，航空、鐵路、電力等領(lǐng)域的市場(chǎng)開放，都是分層次、分環(huán)節(jié)展開的。因此，應(yīng)該區(qū)分城市公用事業(yè)不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的業(yè)務(wù)性質(zhì)，對(duì)既經(jīng)營自然壟斷業(yè)務(wù)，又經(jīng)營具有潛在競(jìng)爭(zhēng)性非自然壟斷業(yè)務(wù)的企業(yè)，應(yīng)該對(duì)原有組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行分割重組，廣泛引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)非自然壟斷業(yè)務(wù)的有效競(jìng)爭(zhēng)和自然壟斷業(yè)務(wù)有效規(guī)制的合理組合。對(duì)于仍然具有自然壟斷特征的環(huán)節(jié)與業(yè)務(wù)，嚴(yán)格設(shè)置準(zhǔn)入壁壘，通過實(shí)施特許經(jīng)營投標(biāo)爭(zhēng)取壟斷經(jīng)營權(quán)或委托經(jīng)營等方式，擇優(yōu)選擇最佳的企業(yè)來經(jīng)營。對(duì)于非自然壟斷性業(yè)務(wù)，應(yīng)該開放市場(chǎng)，降低或取消準(zhǔn)入門檻，讓更多企業(yè)有機(jī)會(huì)參與競(jìng)爭(zhēng)，通過爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)的過程實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)效率，以爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)態(tài)過程制約可能出現(xiàn)的壟斷力量及其濫用。

（2）激勵(lì)性規(guī)制：信息不對(duì)稱下的規(guī)制改進(jìn)

雖然在城市公用事業(yè)領(lǐng)域，政府已經(jīng)放松了規(guī)制，但城市公用事業(yè)一些固有特點(diǎn)并未改變，所以政府規(guī)制仍是應(yīng)然邏輯。當(dāng)然，政府規(guī)制的思路、方法需要根據(jù)新情況不斷加以改進(jìn)。即使是傳統(tǒng)上的自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域，也需要政府對(duì)規(guī)制的思路和方法進(jìn)行調(diào)整。如果仍然需要對(duì)企業(yè)進(jìn)入，價(jià)格以及服務(wù)質(zhì)量等方面的活動(dòng)實(shí)施微觀規(guī)制，就必須對(duì)規(guī)制框架與規(guī)制方法予以改革，實(shí)施激勵(lì)性規(guī)制。激勵(lì)性規(guī)制是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)條件下，給予被規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)容效率之刺激，給予被規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)壓力或提高生產(chǎn)效率與經(jīng)營效率的正面誘因。價(jià)格上限規(guī)制（price cap regulation）被認(rèn)為是一種合適的具體激勵(lì)規(guī)制方法。通過政府與被規(guī)制企業(yè)之間簽訂合同，規(guī)定價(jià)格上限，修訂定價(jià)只能在這一上限之下自由變動(dòng)。價(jià)格上限規(guī)制為制定一個(gè)基于長期邊際成本的合理價(jià)格提供了某種可能，是一種必要而典型的規(guī)制壟斷的手段。價(jià)格上限規(guī)制具有管理簡單的特點(diǎn)，是“輕微的手的管制”。價(jià)格上限規(guī)制為制定一個(gè)基于長期邊際成本的合理價(jià)格提供了某種可能。然而，價(jià)格上限規(guī)制及其相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制的采用通常是自愿的，因此，它一般都會(huì)被設(shè)計(jì)成能夠彌補(bǔ)歷史成本的模型。價(jià)格上限規(guī)制為了激勵(lì)企業(yè)提高生產(chǎn)效率，允許企業(yè)在一定程度上得到信息租金。雖然某些情況下，所設(shè)定的價(jià)格上限下降速度會(huì)超過生產(chǎn)力水平的提高速度，或者初始設(shè)定的上限價(jià)格低于當(dāng)時(shí)的一般價(jià)格，在這種情況下，價(jià)格可能會(huì)低于投資收益率規(guī)制下的價(jià)格，但企業(yè)最終可能會(huì)從價(jià)格上限規(guī)制產(chǎn)生的降低成本的激勵(lì)中得到充分補(bǔ)償。激勵(lì)性規(guī)制的思路與具體措施確實(shí)部分解決了規(guī)制的一些難題，當(dāng)然，仍然有各自的局限和有限的適用范圍。盡管如此，激勵(lì)性規(guī)制仍然提供了在信息不對(duì)稱下政府進(jìn)行規(guī)制改進(jìn)的思路。

（3）不對(duì)稱規(guī)制：從規(guī)制到競(jìng)爭(zhēng)的過渡與轉(zhuǎn)變

所謂不對(duì)稱規(guī)制（asymmetric regulation），就是為了盡快改變不對(duì)等競(jìng)爭(zhēng)的局面，政府對(duì)處于支配地位的企業(yè)和新進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)性外圍企業(yè)實(shí)施不同待遇的規(guī)制。不對(duì)稱規(guī)制適用于從打破壟斷到形成充分競(jìng)爭(zhēng)的過渡時(shí)期。 王廷惠：《微觀規(guī)制理論研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2005年，第535-537頁。

競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制并存所產(chǎn)生的問題，增加了有效實(shí)施規(guī)制的難度。同一行業(yè)在放松規(guī)制但仍然沒有完全取消相關(guān)規(guī)制的情況下，競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)制并存現(xiàn)象必然產(chǎn)生一些新問題。在競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)制并存的情況下，政府與可能受規(guī)制的企業(yè)在規(guī)制范圍、規(guī)制程度以及規(guī)制方法方面均有可能出現(xiàn)對(duì)立局面。借助規(guī)制維持利益的原有在位企業(yè)，同加入爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)想與在位企業(yè)爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額和利潤的新企業(yè)之間，就實(shí)施規(guī)制的內(nèi)容與方法等問題，必然會(huì)產(chǎn)生矛盾。實(shí)際上，放松規(guī)制、引入競(jìng)爭(zhēng)以及政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入的規(guī)制，往往是極其復(fù)雜的過程。引入競(jìng)爭(zhēng)前，政府只對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)實(shí)施規(guī)制，涉及進(jìn)入、價(jià)格等方面。引入競(jìng)爭(zhēng)后，政府不僅要對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)加以規(guī)制，還要保證競(jìng)爭(zhēng)的有效性。

放松規(guī)制后的過渡期間，雖然有新企業(yè)進(jìn)入原先的城市公用事業(yè)，但原先處入支配地位的主導(dǎo)企業(yè)相對(duì)于新進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)性外圍企業(yè)而言，仍占據(jù)絕大部分市場(chǎng)份額，由于具備先行進(jìn)入市場(chǎng)所積累的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和壓倒性先動(dòng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，企業(yè)還可憑借這種先發(fā)優(yōu)勢(shì)排擠新進(jìn)入企業(yè)，阻礙新進(jìn)入企業(yè)成長與發(fā)展。所以政府可以考慮通過實(shí)施過渡性質(zhì)的不對(duì)稱規(guī)制，通過扶持新進(jìn)入企業(yè)方式培育在位企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，為爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)過程展開創(chuàng)造微觀主體條件和合適的競(jìng)爭(zhēng)氛圍。

通過對(duì)新進(jìn)入者實(shí)行簡化規(guī)制，目的在于培育在位企業(yè)的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，是實(shí)現(xiàn)由規(guī)制政策到競(jìng)爭(zhēng)政策轉(zhuǎn)變的過渡暫時(shí)措施，是特殊時(shí)期的一種特殊政策。一旦市場(chǎng)真正形成有效競(jìng)爭(zhēng)的格局，政府就可逐步取消對(duì)新進(jìn)入企業(yè)的優(yōu)惠措施，將非對(duì)稱政策改為中性政策，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能。 常欣：《放松管制與規(guī)制重建——中國基礎(chǔ)部門引入競(jìng)爭(zhēng)后的政府行為分析》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2001年第11期?？偟膩碚f，隨著爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)格局逐漸形成，政府需要逐步減弱非對(duì)稱規(guī)制政策的實(shí)施力度，最終實(shí)現(xiàn)一視同仁的公正政策。

（4）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制：政府規(guī)制新思路

貫穿城市公用事業(yè)領(lǐng)域始終的一個(gè)問題是：對(duì)于城市公用事業(yè)而言，并非壟斷都會(huì)帶來福利損失，雖然壟斷從某種意義上說是有效率的，但這并不意味著可以放任壟斷。政府對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的替代是否有效，在很大程度上取決于政府本身是否引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是否改革為以市場(chǎng)為導(dǎo)向的政府，建立健全市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)作相關(guān)的制度，是否只對(duì)阻礙市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮職能的行為加以規(guī)制。因此，在不健全的市場(chǎng)與不完善的政府之間進(jìn)行選擇與組合，需要廣泛引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。 王廷惠：《微觀規(guī)制理論研究》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2005年，第529-531頁。競(jìng)爭(zhēng)存在不同的具體類型，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有效發(fā)揮作用也需要特定條件。例如，由于管道、網(wǎng)絡(luò)與鐵軌構(gòu)成了城市公用事業(yè)自然壟斷資產(chǎn)，不少國家的規(guī)制政策，試圖將這些資產(chǎn)從上游或下游活動(dòng)中分離出來，并認(rèn)為自然壟斷業(yè)務(wù)分離是競(jìng)爭(zhēng)得以發(fā)展的必要條件。對(duì)具有網(wǎng)絡(luò)特征的城市公用事業(yè)之競(jìng)爭(zhēng)類型，可以具體細(xì)分為三類，即產(chǎn)出或商品競(jìng)爭(zhēng)、投入競(jìng)爭(zhēng)或爭(zhēng)奪市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)以及資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。其中，為獲取進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利而展開的爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)具有最為重要的意義，因?yàn)檫@一競(jìng)爭(zhēng)是否具備競(jìng)爭(zhēng)性直接決定了一個(gè)產(chǎn)業(yè)圍繞所提供的產(chǎn)品或服務(wù)展開的競(jìng)爭(zhēng)是否充分，同時(shí)也在很大程度上決定了資本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是否有效。因此，明智的規(guī)制政策必須更多地引入競(jìng)爭(zhēng)力量并借助爭(zhēng)勝競(jìng)爭(zhēng)過程對(duì)壟斷權(quán)勢(shì)進(jìn)行有效制約。

四、結(jié)語

城市公用事業(yè)領(lǐng)域中不同行業(yè)或同一行業(yè)不同部門的自然壟斷特征并不完全相同，某一領(lǐng)域提供的物品或服務(wù)所具有自然壟斷特性的強(qiáng)弱程度與態(tài)勢(shì)，也并非一成不變。技術(shù)的不斷進(jìn)步、需求擴(kuò)展都會(huì)使得城市公用事業(yè)自然壟斷邊界發(fā)生變化，一方面，曾經(jīng)是自然壟斷的環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)演變?yōu)榉亲匀粔艛鄻I(yè)務(wù)，從而失去自然壟斷的經(jīng)濟(jì)特征，另一方面，新的非自然壟斷環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)也可能成為自然壟斷業(yè)務(wù)。這就要求政府規(guī)制方式、方法和思路進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，即使是傳統(tǒng)領(lǐng)域認(rèn)為是政府天職的那些領(lǐng)域，實(shí)際上也可以通過多種方式嘗試提高城市公共產(chǎn)品的供給效率。隨著我國市場(chǎng)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，城市公用事業(yè)的根本趨勢(shì)就是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，打破政府壟斷經(jīng)營格局，充分利用市場(chǎng)力量與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立起有助于城市公用事業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制度和機(jī)制，同時(shí)也對(duì)政府隨意性較大的規(guī)制方式加以規(guī)范。政府實(shí)施規(guī)制的同時(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)力量是解決政府微觀規(guī)制過程中信息問題的有益思路。Demsetz Demsetz，H.， Why Regulate Utilities? Journal of Law and Economics， no.11， 1968， p.57.用“市場(chǎng)進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)”代替了“市場(chǎng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)”，并提出了特許權(quán)招標(biāo)的有益思路。西方國家的實(shí)踐表明，這是一種行之有效的間接規(guī)制方法，可以廣泛為我所用。

作者單位：對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：心 遠(yuǎn)