內(nèi)容提要 西咸一體化是落實關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃、建設(shè)西安國際化大都市的核心。目前，西咸新區(qū)城鎮(zhèn)化水平很低，加快推進西咸一體化還面臨一些迫切需要解決的問題，本文在對西咸新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀剖析的基礎(chǔ)上，提出以經(jīng)濟為基礎(chǔ)來助推城市基因的成長、以產(chǎn)業(yè)為支撐點來聚集生產(chǎn)要素、以改革為動力來創(chuàng)新、推行新的體制機制、以民生為重點來強化、提升公共服務(wù)的品質(zhì)、以城鎮(zhèn)為核心來促進區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。建設(shè)現(xiàn)代田園都市、創(chuàng)新城市發(fā)展形態(tài)。積極穩(wěn)妥推進西咸新區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞 西咸新區(qū) 城鎮(zhèn)化 問題 對策

〔中圖分類號〕F29921 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2012)04-000-03

2011年，我國的城鎮(zhèn)化水平已達到49%，進入到了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時期。然而，西咸新區(qū)的城鎮(zhèn)化水平還處在較低水平。如果這一地區(qū)的城鎮(zhèn)化維持現(xiàn)狀或者低速發(fā)展，這將妨礙推進關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)、西安國際化大都市等建設(shè)戰(zhàn)略。因而，西咸新區(qū)的城鎮(zhèn)化值得研究和關(guān)注。

一、西咸新區(qū)城鎮(zhèn)化概況

西咸新區(qū)位于西安、咸陽兩市建成區(qū)之間，規(guī)劃控制區(qū)總面積882平方公里，建設(shè)用地272平方公里。行政區(qū)劃涉及西安、咸陽兩市的7個縣（區(qū)）、23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）。西咸新區(qū)內(nèi)有鄉(xiāng)村人口688萬人，農(nóng)民人均收入情況明顯地呈現(xiàn)出三個不同的層次，而三個層次中又是參差不齊的。年人均收入在1000-2000元的屬于低收入階層，占38%左右；中等階層年人均收入在2000-3000元，占了47%；年人均收入在3000元以上的屬于高收入階層了，只占了15%。區(qū)內(nèi)23個建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦），大多數(shù)鎮(zhèn)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)型、商貿(mào)型城鎮(zhèn)，產(chǎn)業(yè)化水平很低；從人口分布來看， 2萬左右人口的鎮(zhèn)有5個；3萬左右人口的鎮(zhèn)有12個；4萬左右人口的鎮(zhèn)有3個；5萬人口鎮(zhèn)1個；7萬人口鎮(zhèn)1個；9萬人口鎮(zhèn)1個。大多數(shù)鎮(zhèn)的人口（非農(nóng)人口）在1萬以下。

2011年，西咸新區(qū)城鎮(zhèn)化水平僅為23%，低于全國平均水平約24個百分點。城鎮(zhèn)化水平很低。同時也滯后于自身經(jīng)濟發(fā)展水平。不但嚴重阻礙了西咸地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，而且也制約了西安國際化大都市的全局發(fā)展。

二、西咸新區(qū)城鎮(zhèn)化的問題

西咸新區(qū)地處關(guān)中平原，具有優(yōu)越的區(qū)位和交通條件，農(nóng)產(chǎn)品豐富，利于發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，電力供應(yīng)充足，而且人文環(huán)境優(yōu)越。加之建設(shè)西安國際化大都市的良好發(fā)展機遇，新區(qū)的發(fā)展有很好的前景；另一方面，新區(qū)承擔著國際化大都市產(chǎn)業(yè)和資金轉(zhuǎn)移的任務(wù)，承載著“完善城市功能、提升城市產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化城市空間形態(tài)”的重任，但是西咸新區(qū)城鎮(zhèn)化水平低，1城鎮(zhèn)化水平低，建制鎮(zhèn)職能單一

西咸新區(qū)共有23個建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦），從城鎮(zhèn)職能來看，共有16個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)屬于農(nóng)業(yè)型城鎮(zhèn)；占696%；工業(yè)型城鎮(zhèn)2個，占87%；僅有一個鎮(zhèn)屬于農(nóng)業(yè)商貿(mào)性；3個鎮(zhèn)屬于工業(yè)商貿(mào)性；1個鎮(zhèn)屬于工、農(nóng)業(yè)商貿(mào)性?？梢?，大多數(shù)城鎮(zhèn)職能單一，屬于城鎮(zhèn)發(fā)展職能的初級階段。從空間結(jié)構(gòu)來看，城鎮(zhèn)分布呈點狀，屬于點的集聚型發(fā)展，處于點域發(fā)展階段，距離發(fā)展成為點、線、面結(jié)合的空間結(jié)構(gòu)還有很大差距。

2農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，生產(chǎn)鏈短

西咸新區(qū)位于西安于咸陽兩市建成區(qū)之間，區(qū)內(nèi)生產(chǎn)以農(nóng)業(yè)為主，也有從90年代發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但大都規(guī)模很小，城鎮(zhèn)化水平很低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多以村、戶為生產(chǎn)單位，產(chǎn)業(yè)化水平低，一般以自產(chǎn)、自銷為主，生產(chǎn)鏈條短。

3建制鎮(zhèn)基本公共服務(wù)設(shè)施落后

從西咸新區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)狀況來看，住房大多屬于自建房，數(shù)量多，檔次低。人均居住面積低，公共建筑和生產(chǎn)性建筑少；市政設(shè)施滯后，大多城鎮(zhèn)以路當街，以路為市，制約了城鎮(zhèn)規(guī)模擴張和人口、產(chǎn)業(yè)集聚。由于市政設(shè)施滯后導(dǎo)致鎮(zhèn)的環(huán)境衛(wèi)生、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌較差，出現(xiàn)“鎮(zhèn)鎮(zhèn)象農(nóng)村”的聚落形態(tài)，與村居民點沒有比較優(yōu)勢，對其周圍農(nóng)村居民普遍缺乏吸引力。有些鎮(zhèn)區(qū)位優(yōu)勢比較明顯，但基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位。也極大的影響了小城鎮(zhèn)形象和功能。

4鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，環(huán)境污染嚴重

上世紀90年代以來，西咸新區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，例如，斗門造紙企業(yè)，三橋以造紙業(yè)為主體的化工、機電、鉚焊、面粉、服裝、建材、機械加工、汽車貿(mào)易，永樂鎮(zhèn)的面粉加工，大王鎮(zhèn)的食用醋、保健醋企業(yè)等，隨著工業(yè)的興起，環(huán)境污染日益嚴重，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大都分散于不同的村莊，生產(chǎn)排放物一般都沒有經(jīng)過處理直接排放，對環(huán)境污染嚴重。

5城鎮(zhèn)管理水平較低，管理和技術(shù)人才缺乏

西咸地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)人口仍然是大多數(shù)，因此，教育文化水平低，加之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的條件還不能很好地吸引外來人才，使本地區(qū)規(guī)劃、管理、建設(shè)的人才以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術(shù)人才極其缺乏。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“二次創(chuàng)業(yè)”有很大的束縛。很難適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展的需要，也影響了城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展。

三、積極穩(wěn)妥推進西咸新區(qū)城鎮(zhèn)化進程的建議

1以經(jīng)濟為基礎(chǔ)來助推城市基因的成長

城鎮(zhèn)化的內(nèi)在動力，不是依靠政府的行政動員和財政支撐，而來自于本地區(qū)生產(chǎn)力的自然增長。自18世紀中葉工業(yè)革命興起以來，城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展階段，雖然發(fā)達國家已進入城鎮(zhèn)化的成熟期，但廣大發(fā)展中國家仍處于城鎮(zhèn)化的初、中期階段，人們都意識到傳統(tǒng)發(fā)展道路帶來一系列的城市病，必須走新型城鎮(zhèn)化道路，黨的十七大報告指出：“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極。”以本地區(qū)經(jīng)濟社會包括工業(yè)化一定程度的繁榮發(fā)展為基礎(chǔ)，帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，培育城市基因的成長。注意避免“平鋪攤子、亂搭架子、到處甩票子，最后一片空殼子”的錯誤做法，以經(jīng)濟為基礎(chǔ)來助推城市基因的成長，使人、財、物集中投入到具備城鎮(zhèn)發(fā)展條件的區(qū)域。

2以產(chǎn)業(yè)為支撐點來聚集生產(chǎn)要素

產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的繁榮發(fā)展是城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本支撐。西咸新區(qū)承擔主城功能新區(qū)的歷史機遇，積極建設(shè)統(tǒng)籌科技資源的新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一體化示范區(qū)。建成引領(lǐng)內(nèi)陸型經(jīng)濟開發(fā)開放戰(zhàn)略高地建設(shè)的國家級新區(qū)。成為國際化大都市的主城功能區(qū)和生態(tài)田園新城。與西安老城區(qū)的產(chǎn)業(yè)帶形成“對接”之勢。一是抓好載體建設(shè)，進一步加快新興產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，把西咸新區(qū)發(fā)展置于整個西安國際化大都市布局來考慮，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。抓好統(tǒng)籌科技資源示范區(qū)、國家級信息產(chǎn)業(yè)園區(qū)、國家級秦漢歷史文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、國家級戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)基地。以園區(qū)為載體對外招商引資，積極承擔西安主城功能新區(qū)的載體。發(fā)展技術(shù)密集型、資金密集型產(chǎn)業(yè)，以提高城市競爭力。二是要注意發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，兼顧城鎮(zhèn)勞動就業(yè)和社會穩(wěn)定。加大技術(shù)改造，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級換代與壯大，規(guī)劃、建設(shè)科技含量高、附加值高、市場占有率高的項目，抓住西安國際化大都市發(fā)展的歷史機遇，以產(chǎn)業(yè)為支撐點來聚集生產(chǎn)要素，整合資源。圍繞先進制造、新材料產(chǎn)業(yè)、新能源產(chǎn)業(yè)、新一代信息技術(shù)、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，注重提高產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)程度，加快制造業(yè)及國家級信息園區(qū)建設(shè)，把西咸新區(qū)打造成西安國際化大都市主城功能新區(qū)。同時，兼顧城鎮(zhèn)勞動就業(yè)和社會穩(wěn)定，穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化進程。通過培育產(chǎn)業(yè)集群和企業(yè)集群，延長產(chǎn)業(yè)鏈。三是注意城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是二、三產(chǎn)業(yè)之間以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部各行業(yè)之間保持協(xié)調(diào)性。適應(yīng)市場需求變化、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展模式，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和增長方式轉(zhuǎn)變，重視加快技術(shù)進步、體制和機制創(chuàng)新。努力做到以產(chǎn)業(yè)為支撐，大力促進生產(chǎn)要素的聚集。

3以改革為動力來創(chuàng)新、推行新的體制機制

城鎮(zhèn)化過程中，在保護農(nóng)民的合法權(quán)益的同時，要切實推進體制、機制的創(chuàng)新，一是徹底打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，走新型城鎮(zhèn)化道路，積極克服依靠透支人口紅利、環(huán)境紅利與土地紅利的發(fā)展模式，在積極穩(wěn)妥推進新區(qū)經(jīng)濟社會城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，為區(qū)內(nèi)農(nóng)民進城就業(yè)和定居的創(chuàng)造條件。二是戶籍管理、勞動就業(yè)、社會保障、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等各個方面全方位地改革創(chuàng)新。推進戶籍制度改革，探索以居民作為戶口登記、定居的條件。解決進城就業(yè)農(nóng)民工資、子女入學(xué)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保險等問題、進一步改善勞動條件。以解決新城鎮(zhèn)人口的后顧之憂。積極探索進城農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)、子女教育、勞動保障及其他服務(wù)和管理的體制創(chuàng)新。探索土地銀行的機制運作，使土地變成農(nóng)民的一項資本。三是變“發(fā)展型政府”為“服務(wù)型政府”，把政府的主要精力和工作重心逐步轉(zhuǎn)移到社會建設(shè)與社會管理上來。發(fā)展、鞏固城鎮(zhèn)化成果。

4以民生為重點來強化、提升公共服務(wù)的品質(zhì)

公共服務(wù)包括公共設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟、政治、社會等公共事業(yè)。這是不斷提高人的生活品質(zhì)，實現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展和體現(xiàn)現(xiàn)代城市內(nèi)涵式發(fā)展的重要標志。 一是公共設(shè)施建設(shè)。如水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象服務(wù)等。二是公共事業(yè)建設(shè)。如發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，加強行政管理、環(huán)境保護，提供社會保障與公共安全等。城市公共設(shè)施的完備和公共事業(yè)的發(fā)展，既顯示城市競爭實力和綜合價值，也體現(xiàn)市民的生活水平和生活品質(zhì)。城市只有不斷地提高自身公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，才能夠?qū)崿F(xiàn)“以人為本”的原則，從而促進城市更好地發(fā)展。

5以城鎮(zhèn)為核心來促進區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

西咸新區(qū)以建設(shè)現(xiàn)代田園都市、創(chuàng)新城市發(fā)展形態(tài)為城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)空間要素，在已有城鎮(zhèn)規(guī)模等級化、城鎮(zhèn)布局合理化的基礎(chǔ)上形成，組團、中心鎮(zhèn)、一般建制鎮(zhèn)。使重點鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)相間、城市與農(nóng)村相間、疏與密相間、動與靜相間的城鎮(zhèn)布局。構(gòu)成“組團、重點鎮(zhèn)、田園小鎮(zhèn)”的城鄉(xiāng)空間布局。

結(jié)合城鎮(zhèn)未來發(fā)展?jié)摿Φ纫蛩?，以組團作為城鎮(zhèn)的職能結(jié)構(gòu)分類指導(dǎo)，新區(qū)從職能分為五組團：根據(jù)組團地理和歷史文化條件，分別以臨空產(chǎn)業(yè)，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，生態(tài)、文化和商業(yè)旅游，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和低碳產(chǎn)業(yè)為主發(fā)展，各組團根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)特點，選擇重點產(chǎn)業(yè)，例如，空港重點發(fā)展空港物流、飛機維修等產(chǎn)業(yè)；灃東新城重點發(fā)展高新技術(shù)研發(fā)和體育、會展商務(wù)等產(chǎn)業(yè)；秦漢新城重點發(fā)展秦漢歷史文化旅游、都市農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)；灃西新城重點發(fā)展信息技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)；涇河新城重點發(fā)展節(jié)能環(huán)保、高端制造業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)。

以城鎮(zhèn)為其經(jīng)濟發(fā)展的動力核心，帶動地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展。一是轄區(qū)內(nèi)鎮(zhèn)作為社會的中心，生產(chǎn)力諸要素的聚集度相對較高，利于生產(chǎn)要素、勞動力的聚集。二是因地緣、親緣、血緣的聯(lián)系而比較容易構(gòu)建穩(wěn)定和諧的社會關(guān)系；三是經(jīng)濟成本相對較低，比較容易實施“生態(tài)優(yōu)先、低碳發(fā)展，資源節(jié)約、環(huán)境友好”的政策措施；四是隨著重點鎮(zhèn)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，鎮(zhèn)的規(guī)模經(jīng)營和邊際效益正在呈現(xiàn)廣闊的開拓空間。如果在未來的10年間即到2020年，按照西咸新區(qū)發(fā)展規(guī)劃，西咸新區(qū)總?cè)丝趯⑦_到180萬，按照現(xiàn)有農(nóng)業(yè)人口計算，城鎮(zhèn)化率將達到62%。城鎮(zhèn)化率大大提高，必將形成巨大的消費需求。中心城市的巨大市場將吸納大量的農(nóng)村剩余勞動力，帶動相關(guān)行業(yè)的發(fā)展，進而促進城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。隨著城鎮(zhèn)化的進一步推進，各類城郊旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光業(yè)的興起，必將帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化進程。

因此，經(jīng)濟為基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)為支撐、改革為動力、民生為重點、城鎮(zhèn)為核心，精心培育城市基因成長、生產(chǎn)要素的聚集，體制機制的創(chuàng)新，從而不斷提升公共服務(wù)的品質(zhì)、帶動西咸新區(qū)區(qū)域城鄉(xiāng)一體化快速健康發(fā)展。

作者單位：陜西省社會科學(xué)院