內(nèi)容提要 本文詳細考察了包括民營資本和外資在內(nèi)的私人資本如何影響地方政府權限范圍內(nèi)的政策（包括減稅、私有化、削減社會公共支出、圈地和土地價格優(yōu)惠）僭越社會的公共利益，并探討外國資本與民族資本所處的資本積累的不同階段決定的各自驅(qū)動政治僭越公共利益的動機。

關鍵詞 減稅 私有化 削減社會公共支出 圈地和土地價格優(yōu)惠

〔中圖分類號〕F062 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X(2012)04-0063-09

一、問題的提出

關于私人資本對政治的影響力或話語權的研究，文獻很少。但并不等于這個問題不重要。恰恰相反，正如傳播學者指出的，“隨著市場力量的壯大，政府力量逐步從一些公共領域退縮，市場的覆蓋面越來越大，涉及部分公共言論領域。市場的力量主要是資本的力量，以及海外資金的力量。隨著大陸資本力量的壯大和成熟，公共言論在官方退出的部分所短暫呈現(xiàn)的知識分子自由表達局面，很快終結，資本全面接受官方退出的言論地盤。……資本建立起一定的內(nèi)部秩序，對外態(tài)度和聲音在共同利益點上趨同，并對公共言論明確提出了‘為之代言’或‘不得損害資本階層整體利益’的要求?！?稚子：《傳媒、網(wǎng)絡與NGO：大陸公共話語權三分天下》，《傳播學視閾》2009年8月22日。因而，私人資本對政治的影響力問題的不討論或少討論，恰恰是資本話語權壯大的明證。零星涉獵這一領域的文獻主要有：

李明星（2003）指出，一般情況下，外國的部長級官員很少能見得到中國各級的常委，或者總書記和總理，但是跨國公司總裁卻往往能夠見到。這說明整個全球經(jīng)濟改革在不斷深化的前提下，跨國公司的經(jīng)濟實力是非常強的，已經(jīng)演化成為一種政治力量。以前，在某種意義上，民主國家通過自己的政治理念形成政策。但現(xiàn)在，很多國家為了更好地吸引外資，就制定了適合跨國公司生存利益的環(huán)境?？鐕就诳陀^上影響著一個國家經(jīng)濟政策、一個國家發(fā)展開放的政策導向。從這個意義上講，跨國公司已經(jīng)超越了許多國家，更加深層次地推動著和參與著中國的改革開放。 李明星：《跨國資本的影響力》，《新財經(jīng)》2003年11月。

江涌（2010）研究了跨國壟斷資本對中國政策的影響，他指出，外資在中國從無到有，從小到大，從弱到強，如今已演變?yōu)閴艛噘Y本，正積極謀求對中國經(jīng)濟、社會乃至政治產(chǎn)生影響，并實現(xiàn)控制與壟斷，以獲取暴利。為鞏固和擴大在華利益，這些壟斷資本依靠自身雄厚的經(jīng)濟實力與母國強大的政治后盾，通過強力公關、利益輸送、安排出國觀光、子女國外就讀與工作職位安排、協(xié)助轉(zhuǎn)移資產(chǎn)與洗錢等條件，或以參加國際學術研討、邀請做訪問學者、收錄論文進SCI（科學引文索引）、授予名譽學位職稱等非常手段操縱腐敗官員，侵蝕中國經(jīng)濟主權，影響立法、損害法律威嚴，影響重大決策、損害政府威信，謀取壟斷優(yōu)勢、擾亂市場秩序。壟斷資本在華的每一次擴張，都能找到政府“不當決策”的影子，導致在資金、技術、管理、營銷等方面形成對跨國壟斷資本的全方位依賴。 江涌：《無孔不入的跨國壟斷資本》，《環(huán)球視野》第316期。

張捷（2011）揭示了VISA銀聯(lián)之爭、“口水”電信、壟斷油價、鐵礦石利益鏈條、鐵路公路基礎設施建設被妖魔化、學術評價體系“易手”等現(xiàn)象背后的資本利益的滲透。 張捷：《資本話語權“潛規(guī)則”》，《瞭望新聞周刊》2011年3月7日。

黃衛(wèi)平（2011）在接受采訪時指出，影響較大的特殊利益集團，主要是以地區(qū)、部門為依托，以行業(yè)利益為紐帶，常常借助公共權力、行政性壟斷手段等，來獲取特殊利益的經(jīng)濟性利益集團。其危害包括，（1）與政治權力結合起來的強勢利益集團，有可能損害整個地區(qū)的公共利益和廣大公眾的利益，影響社會的正義和社會政治的穩(wěn)定。（2）某些企業(yè)利益集團，可能因其具有雄厚的經(jīng)濟實力，無須施壓或游說，即可讓地方政府俯首聽命，使地方政府決策的公正性和合理性受到影響。（3）某些政府官員則可能利用其權力資源，主動結盟企業(yè)利益，進行“權力尋租”、“錢權交易”或其他違法活動。④⑤⑥⑦⑧⑨ 王健君、尚前名、鄧華寧：《揭示資本話語權潛規(guī)則：建設有效利益制衡體系》，《瞭望》2011年3月6日。

梅新育（2011）在接受采訪時提到一個案例，2003年房地產(chǎn)業(yè)推動促成“18號文”，調(diào)控信貸的央行“121號文”無疾而終，主持制定調(diào)控文件的央行貨幣政策司司長戴根有平調(diào)去職。之后，萬通集團董事局主席馮侖撰文“市場的顯性力量這回頑強地借助媒體的公開管道和媒體外的私下渠道與政府的行業(yè)政策制訂機構進行博弈，終于使‘121通知’變成一朵羞答答的玫瑰… …市場的力量決定一切。所以說‘121通知’客觀上劃了一個時代，那就是市場思考不說話、不作為的時代過去了?！雹?/p>

私人資本對地方政策的影響力研究

張宇燕（2011）在接受采訪時指出，在尋求自身利益最大化的過程中，置環(huán)境破壞和勞工福利保障于不顧，追求市場壟斷地位、努力成為寡頭企業(yè)以攫取非生產(chǎn)性租金，甚至不擇手段假借政府之手實現(xiàn)以上目標，都是常見的企業(yè)行為。⑤

楊帆（2011）在接受采訪時提出，21世紀中國進入利益集團博弈時代。轉(zhuǎn)型國家由于政治和法律秩序存在缺失或不足，由官員主導的轉(zhuǎn)型過程，最容易產(chǎn)生特權性質(zhì)的企業(yè)利益集團，且這種利益集團由于缺乏有效的制衡力量而單方面影響社會經(jīng)濟政治過程。他把最活躍的資本利益集團歸納為三類：壟斷資本集團、跨國資本集團和民營資本集團。⑥

朱光磊（2011）在接受采訪時指出，私營企業(yè)主入黨、企業(yè)家當選人大代表和政協(xié)委員等日益增多并逐漸被人們接受?！?…在企業(yè)家中表現(xiàn)為既是“經(jīng)濟人”又是“政治人”的現(xiàn)象。一些企業(yè)家通過正常政治參與當選為人大代表和政協(xié)委員；還有一些商人則干脆直接“入政”；一些地方政府為“招商引資”，完成上級任務，或明或暗招納大型企業(yè)、公司的領導人在政府內(nèi)兼職；在村民自治過程中，基層選舉出來的“老板村長”、“老板書記”逐漸增多。2010年胡潤房地產(chǎn)富豪榜中，2位擔任全國政協(xié)常務委員，6位擔任全國工商聯(lián)副主席，12位擔任全國人大代表或全國政協(xié)委員。擁有“兩棲人”身份的企業(yè)家和商人，在社會競爭中更加強勢，擁有更多的資源和“權力”。⑦

林喆（2011）在接受采訪時指出，房地產(chǎn)利益集團和中央政府一直博弈不斷，嚴重影響到中央政府的權威。中央政府近年來對開發(fā)經(jīng)濟適用房和中低價商品房的明確要求始終受到開發(fā)商的頑強抵抗，因為不能產(chǎn)生暴利且會拉低房價、造成中高檔商品房滯銷。⑧

呂文舉（2011）在接受采訪時指出，膨脹的“利益集團”，具有強大的自我保護能力，而且善于消解國家宏觀調(diào)控，“扭曲”國家政策“為我所用”。⑨

概覽之，這些研究敏銳地意識到私人資本利益對中國整個國家政策體系的干擾和影響日益強勢，但緊接著的一個問題是，私人資本究竟干涉和影響到政策體系的哪些方面，每一方面滲入到何種程度？目前的研究缺乏系統(tǒng)的考察。在向私人資本利益讓步和屈服的過程中，地方政府充當了急先鋒的角色，喪失了保障勞工利益和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的資源保護的政治合法性基礎，轉(zhuǎn)而依賴GDP增長作為其唯一的政治合法性依據(jù)。在許多場合，中央政府考慮全局而出臺的調(diào)控政策，之所以被扭曲或抵制，原因即是其觸犯了地方政府和私人資本的利益結盟?；诖?，筆者認為有必要區(qū)分研究私人資本干擾中央政府的政策制定和地方政府的政策制定。這篇論文擬詳細考察地方政府權限范圍內(nèi)的政策，包括減稅、私有化、削減社會公共支出、圈地和土地價格優(yōu)惠，如何與私人資本利益結盟。進而指出，外資和民資雖然各自處在不同的資本積累階段，但謀求與政治權力的結盟是資本生存的需要，也是允許私人資本存在和擴張的必然結果。

二、地方公共利益向資本私利益讓渡的具體表現(xiàn)

1稅收利益的讓渡

在國有工業(yè)虧損面和虧損額雙高的輿論背景下， 如據(jù)國家經(jīng)貿(mào)委統(tǒng)計，1990年至1993年國有企業(yè)虧損面分別為31%、29.7%、25.5%，1995年國有企業(yè)虧損面達33.5%，1998年虧損面達到2/3以上，為歷史上第一個虧損高峰。1995-1999年國有企業(yè)虧損額分別為640、791、878、851億元。根據(jù)《經(jīng)濟參考報》2006年3月25日的報道，2005年我國國有企業(yè)虧損額達到1026億元，為歷史上第二個虧損高峰。理論界往往把民營資本和外國資本投資工業(yè)作為地方政府稅收的重要來源。然而，數(shù)據(jù)分析的結果與主觀判斷是不一致的。統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅以前的2000~2007年，民營資本和外國資本提供的稅基（以理論企業(yè)所得稅和應交增值稅測算）遠低于國有資本（見圖1和圖2）。

圖1 2000-2007年國有資本與外國資本投資工業(yè)企業(yè)提供理論企業(yè)所得稅額（億元） 因《中國統(tǒng)計年鑒》沒有提供2000-2005年國內(nèi)私營企業(yè)的利潤數(shù)據(jù)，故圖例只比較了國有和外資的理論企業(yè)所得稅（利潤乘以稅法規(guī)定的企業(yè)所得稅率，目的是為了測算各類所有制能夠提供的稅基）。2008年1月1日之前，內(nèi)資企業(yè)一般適用33%的企業(yè)所得稅率；對設在經(jīng)濟特區(qū)的外商投資企業(yè)，在經(jīng)濟特區(qū)設立機構、場所從事生產(chǎn)、經(jīng)營的外國企業(yè)和設在經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，減按15%稅率征收企業(yè)所得稅。設在沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)所在城市的老市區(qū)的生產(chǎn)性外商投資企業(yè)，減按24%的稅率征收企業(yè)所得稅。

統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅以后的2008~2010年，民營資本和外國資本提供的理論企業(yè)所得稅和應交增值稅才約等于或略高于國有資本（見圖3和圖4）。

實踐中，財政能夠從民營資本和外國資本投資的工業(yè)企業(yè)收繳的稅額還要遠遠低于理論計算的數(shù)據(jù)。中央政府過去向外國投資提供了相當可觀的稅收優(yōu)惠。 生產(chǎn)性外商投資企業(yè)從開始獲利年度起，第一年和第二年免征企業(yè)所得稅，第三年至第五年減半征收企業(yè)所得稅，即通常所說的“免二減三”政策；投資于中西部地區(qū)的鼓勵類外商投資企業(yè)，10年內(nèi)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅；投資于民族自治地方的外商投資企業(yè)可以減征或免征地方所得稅；基礎設施類外商投資企業(yè)所得稅兩年免征、三年減半征收。2002年國稅總局又規(guī)定《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》中的鼓勵類項目的外商投資企業(yè)，凡符合追加投資形成的新增注冊資本額達到或超過6000萬美元的或追加投資形成的新增注冊資本額達到或超過1500萬美元，且達到或超過企業(yè)原注冊資本50％的，其投資者在原合同以外追加投資項目所取得的所得，可單獨計算并享受企業(yè)所得稅定期減免。鼓勵類和外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的項目，免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。自2008年1月1日起，原享受低稅率優(yōu)惠政策的外資企業(yè)，在新稅法施行后5年內(nèi)逐步過渡到法定稅率。其中：享受企業(yè)所得稅15％稅率的企業(yè)，2008年按18％稅率執(zhí)行，2009年按20％稅率執(zhí)行，2010年按22％稅率執(zhí)行，2011年按24％稅率執(zhí)行，2012年按25％稅率執(zhí)行；原執(zhí)行24％稅率的企業(yè)，2008年按25％稅率執(zhí)行。原享受企業(yè)所得稅“三免兩減半”、“五免五減半”等定期減免稅優(yōu)惠的外資企業(yè)，新稅法施行后繼續(xù)按原稅收法律、行政法規(guī)及相關文件規(guī)定的優(yōu)惠辦法及年限享受至期滿為止，但因未獲利而享受稅收優(yōu)惠的，其優(yōu)惠期限從2008年度起計算。地方政府在中央優(yōu)惠政策的基礎上進一步削減地方稅。各省均有針對外資的地方所得稅減免政策，甚至各市、縣、開發(fā)區(qū)也有自己的優(yōu)惠政策。優(yōu)惠的范圍大致包括，外商投資企業(yè)在一定年限內(nèi)免征企業(yè)所得稅，一定年限內(nèi)減征企業(yè)所得稅。期滿后，對某一類型或達到一定出口產(chǎn)品產(chǎn)值的企業(yè)繼續(xù)減征或追加一定年限免征企業(yè)所得稅，其將利潤匯出境外時，免征匯出額所得稅。免征追加期滿后繼續(xù)減征。最終期滿后，永久性減征企業(yè)所得稅，免征地方所得稅。利潤用于生產(chǎn)再投資并達到一定經(jīng)營期限以上的，全部退還其再投資部分已繳納的企業(yè)所得稅稅款。2008年以后，在逐步取消針對外資的稅收優(yōu)惠的背景下，地方政府加大了運用“稅收返還”、退還“地方留成”部分、“財政補貼”、進口設備稅減免的優(yōu)惠力度。這種地方政府的稅收優(yōu)惠，并不是直接降低稅率，而是在稅收完成后由政府財政或地稅部門“返還”，在地方財政一般預算收入中進行，并不違背國家政策，導致的結果是外商投資企業(yè)的實際稅負仍可能比內(nèi)資企業(yè)低1/3到1/2左右。近年來，“降低外資待遇不如善待內(nèi)資”、“發(fā)揮財政政策對產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的作用”的輿論造勢，使得給予外國資本的稅收優(yōu)惠政策也惠及到民營資本。

2私有化

20世紀90年代后半期至21世紀初，各級地方政府在中央政府“抓大放小”、“有進有退”、“調(diào)整國有經(jīng)濟布局”、“收縮國有經(jīng)濟戰(zhàn)線”、“國有企業(yè)退出競爭性行業(yè)”的改革思路下，采取包括非法手段在內(nèi)的各種方式推動民營資本和外國資本承接或置換中小國有企業(yè)、競爭性行業(yè)的大型國有企業(yè)退出國有資本。地方政府默許企業(yè)管理層自賣自買，勾結評估機構壓低價格，國有無形資產(chǎn)（商標權、商譽、工業(yè)技術權利、特許權、土地等資源使用權）不作價或低價評估；采取“一對一”、不公開競價的協(xié)議轉(zhuǎn)讓，成交價格比壓低了的評估價更低；零資產(chǎn)拍賣；以國有產(chǎn)權或?qū)嵨镔Y產(chǎn)作為融資的擔保，將收購風險和經(jīng)營風險全部轉(zhuǎn)嫁給國有金融機構和目標企業(yè)。地方政府甚至以搞運動的方式、制定時間表、利用行政命令要求國有資本限期退出。規(guī)模較小的企業(yè)超常規(guī)地兼并重組或控股規(guī)模實力遠大于自身的企業(yè)，控股股東實力不強，不能進行相關產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵擴大式重組改制，導致被重組企業(yè)的核心競爭力得不到提升，企業(yè)不能創(chuàng)造利潤和現(xiàn)金流。為收回投資以補償其賄賂地方政府官員的“灰色成本”，控股股東大舉侵占、非法轉(zhuǎn)移利益，掏空企業(yè)。

地方政府在地方國有資產(chǎn)委托代理鏈中兼具中央政府的代理人和企業(yè)內(nèi)部人的委托人的雙重身份——實際握有轄內(nèi)國有企業(yè)的人事任命權、經(jīng)營決策權、收益權、處置權的同時，卻沒有資產(chǎn)能力也沒有法律義務承擔所有者的資產(chǎn)風險責任。因為不擁有出資人所有權和剩余索取權，其委托人身份更確切地應界定為“派生委托人”。當投資決策失誤造成國有資產(chǎn)損失、經(jīng)營不善造成國有企業(yè)虧損或資不抵債時，地方政府關心的是如何通過改制卸掉包袱，銀行債務、職工安置等改制成本則由國有資產(chǎn)的終極所有者中央政府承擔。享有資產(chǎn)處置的權利，而不承擔支付成本的責任，決定了派生委托人在國有資產(chǎn)產(chǎn)權交易中塞進若干自己的私貨，如改制企業(yè)留在本地的要求，減少企業(yè)震蕩、較少裁員或未來較多就業(yè)提供、維持社會穩(wěn)定的要求，穩(wěn)定生產(chǎn)、保證地方財稅收入的要求，甚至官員灰色收入等。由于以政府向重點基礎產(chǎn)業(yè)領域的再投資為導向的經(jīng)濟結構優(yōu)化從而政績顯示需要以國有資產(chǎn)收益彌補，地方官員具有強烈的任期內(nèi)支配更多套現(xiàn)資金的訴求。加之地方政府對國有資產(chǎn)的處置權始終沒有得到法律的正式確認，國有企業(yè)改制始終在合法與非法的邊緣徘徊。諸種因素共同起作用，地方政府必要的時候不惜與企業(yè)內(nèi)部人相勾結，造成經(jīng)營權（控制權）對所有權的侵害。

3削減社會公共支出

圖5的數(shù)據(jù)顯示，1978-2006年經(jīng)濟建設費在財政總支出中的比重雖然呈下降趨勢，但始終最高；行費和社會文教費在財政總支出中的比重呈上升趨勢，20世紀80年代至90年代初期行政管理費在財政總支出中的比重明顯低于社會文教費的占比，但到2006年已基本接近社會文教費的占比，行政管理費的增長幅度大于社會文教費。其中，除1978、1980年地方支出在全國總的財政支出中占比僅為526%和457%以外，其余各年份，地方支出在全國總的財政支出中占比均為60%~70%。

地方支出結構中，用于維持政府行政的吃飯型財政支出，以及用于基礎設施建設和政府投資的建設型財政支出比重過高，而用于為社會提供公共服務的公共型財政支出比重過低。圖6的數(shù)據(jù)顯示，2006年建設型財政支出（包括基本建設支出96%，支農(nóng)支出65%，城市維護建設支出56%，挖潛改造和科技三項費用43%，工業(yè)、交通、流通部門事業(yè)費15%）占總支出的275%，公共型財政支出（包括文教、科學、衛(wèi)生事業(yè)費220%，社會保障補助支出62%，撫恤和社會福利救濟費30%，教育費附加支出13%）占總支出的325%，吃飯財政支出（包括行政管理費95%，公檢法司支出68%，行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費40%）占總支出的203%。根據(jù)表1的數(shù)據(jù)，2006年地方預算外資金的分項目支出，屬于吃飯型財政支出的行政事業(yè)費占比710%，屬于建設型財政支出的基本建設支出占73%。由此可見，地方財政預算內(nèi)和預算外資金合起來，最大的支出項目在行政事業(yè)經(jīng)費。將建設型財政支出的絕對值和公共型財政支出的絕對值加以比較，建設型財政支出超過公共型財政支出108%左右。

2007年以后，國家統(tǒng)計口徑發(fā)生了改變，通過地方財政支出類別的名稱不再可以方便地看出其為建設型財政或吃飯型財政。但假如大致歸類的話，還是可以刻畫出地方財政支出的粗輪廓。2010年包括教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、住房保障支出、糧油物資儲備管理等事務在內(nèi)的公共型財政支出占地方財政支出總額的452%。2010年包括城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出、農(nóng)林水事務、交通運輸和車輛購置稅支出、資源勘探電力信息等事務、商業(yè)服務業(yè)、地震災后恢復重建支出、金融監(jiān)管支出、其他支出在內(nèi)的建設型財政和吃飯型財政支出占地方財政支出總額的3697%?！秶医y(tǒng)計年鑒2011》沒有提供2010年的地方預算外資金支出項目。2009年預算外資金支出中，屬于公共型財政支出的教育、社會保障和就業(yè)總共占比為4074%，屬于建設型和吃飯型財政支出的交通運輸、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、其他事務總共占比為506%，其中926%是地方的支出。由此，假如把財政預算內(nèi)資金和預算外資金支出合起來看的話，公共型財政支出的占比在近年逐步提高，但建設型和吃飯型財政支出仍是地方財政支出的重頭。

追求“政績最大化”的地方政府有激勵把更多的財政資金支出在能夠直接推動GDP數(shù)字增長、有助于吸引私人投資的配套基礎設施等。對此的解釋是，不同類型的財政支出對推動地區(qū)經(jīng)濟增長的作用是不同的，提供教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、最低生活保障、住房等公共服務，投入環(huán)境保護、資源節(jié)約、循環(huán)利用等的公共支出，前者能夠促進勞動力素質(zhì)提高，后者伴隨著地區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級，兩者在長期對經(jīng)濟增長有推動效應，但短期內(nèi)對經(jīng)濟增長的促進效應并不明顯。由于地方政府官員任期制，這種制度設計沒有提供地方官員著眼于長期經(jīng)濟增長的激勵。此外，即使在長期，因為勞動力具有很強的流動性，本地區(qū)對教育、醫(yī)療等的投入未必在本地區(qū)取得收益。能夠在短期內(nèi)、為本地區(qū)帶來經(jīng)濟增長效應的支出是吸引私人投資的基礎設施建設，地方政府依然有著強烈的建設型財政支出的動機。

壓縮地方建設型財政支出，提高公共型財政支出，關鍵還在于控制私人資本對地方政策的影響力。一是要改變地方政府以經(jīng)濟增長為政治合法性依據(jù)的錯誤觀念，樹立以經(jīng)濟增長的成果為更多民眾分享為政治合法性依據(jù)的觀念；二是在此基礎上，放棄惡性的招商引資競爭，從而放棄以有限的財政資金為私人資本提供配套基礎設施、貸款擔保等的過度“優(yōu)惠政策”；也只有在轉(zhuǎn)變政治合法性依據(jù)的基礎上，有限的財政資金才能更多地投向社會公共支出上來。

4圈地和土地價格優(yōu)惠

土地違法是地方政府為吸引私人投資展開惡性競爭的結果。因為遵循資本的邏輯，土地要素和資本要素可以作等價替代，即投資方出資金（引資地是否有資金凈流入還是個有待商榷的問題 發(fā)達國家在不發(fā)達世界的投資，并不是來自資本輸出，而是來自在不發(fā)達國家已經(jīng)獲得的利潤的再投資，來自對當?shù)刭Y本市場的越來越多的控制，來自對不發(fā)達國家本身所生產(chǎn)的剩余價值的越來越多的吸收。），地方政府出土地。具體手段包括縱容企業(yè)違法占地、非法低價出讓國有土地、違法批地等。

土地閑置。導致土地閑置的原因，（1）地方政府縱容經(jīng)營性企業(yè)（房地產(chǎn)企業(yè)為主）為謀取土地增值收益囤積土地，因為囤積土地漲價比開發(fā)項目獲利更大。根據(jù)國土資源部2010年公告披露，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)泛海建設，2009年凈利潤只有4 .03億，卻因為屯積4宗閑置6年的土地，憑空生出228億元的利潤。③④⑤⑥⑦ 《國家土地督察公告第4號》，中央政府門戶網(wǎng)站2011年4月19日。（2）工業(yè)園區(qū)占地。浙江省統(tǒng)計局2002年數(shù)據(jù)顯示，全省所有工業(yè)園區(qū)平均規(guī)劃面積4.8平方公里，其中有261個不足1平方公里。全省建成園區(qū)的平均面積為1平方公里，其中有478個不足0.5平方公里。全省平均每個園區(qū)的入園企業(yè)為77.3家，其中有116個園區(qū)的入園企業(yè)數(shù)不足10家。全省平均每個縣（市、區(qū)）擁有園區(qū)8.5個，最多的縣（市、區(qū)）園區(qū)達到22個，幾乎每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建有園區(qū)。

低價出讓國有土地，具體方式包括：（1）減免和欠征土地出讓收入。如山東省日照市2009年欠征土地出讓收入524億元，山西省太原市4個房地產(chǎn)項目欠繳土地出讓收入83億元。③（2）土地抵押貸款存在較大債務和金融風險，個別地區(qū)的融資規(guī)模已經(jīng)超過當?shù)刎斄υS可。如福建省泉州市向市路橋建設開發(fā)有限公司虛假供地118251畝用于提供企業(yè)債券的融資擔保。④（3）土地價格的惡性競爭。如蘇州將土地價格由原來的每畝20萬元降到了每畝15萬元，昆山也由原來的每畝15萬元降到了每畝10萬元，而無錫甚至降到了每畝2~3萬元，這遠遠低于一般土地成本每畝15萬元的標準和水平。⑤甚至出現(xiàn)零地價。甘肅省榆中縣人民政府違反工業(yè)用地最低價標準向有關企業(yè)無償供應土地3455畝。⑥

違法批地。按照規(guī)定，大宗土地征用需符合國家土地利用規(guī)劃和環(huán)境保護的要求并上報國家審批。地方政府默許縱容甚至背后操縱違法違規(guī)用地。如四川省簡陽市人民政府2008年至2009年間以政府常務會議紀要形式違法批地1081.35畝；貴州省盤縣人民政府2010年1月違法批準貴州省首黔資源開發(fā)有限公司建設盤縣煤鋼電一體化循環(huán)經(jīng)濟項目建設用地3343.5畝；河北省石家莊市高邑縣等3個縣土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案涉及占用基本農(nóng)田2174畝；浙江省建德市發(fā)改局2009年以來未經(jīng)土地預審先后核準、批準39個建設項目；黑龍江省哈爾濱市2008年以來城市規(guī)劃部門違規(guī)調(diào)整容積率比較大的項目22個；安徽省和縣城市規(guī)劃委違規(guī)批準碧桂園如山湖城項目建設低密度大戶型住宅、高爾夫球場，違法占地1008畝。⑦

三、私人資本干涉地方政策的原因研究及全文結論

政治力量、社會力量、資本力量（有時被稱為市場力量）三者的制衡是現(xiàn)代國家善治的基礎。然而，資本在利潤的驅(qū)動下，始終有著超越社會力量制約、壟斷或獨占政治權力的強烈傾向，使政府成為“企業(yè)有、企業(yè)治、企業(yè)享的政府”?！皬娜挚?，國家的力量并未減少，只是被重新分配，更多地與公司的利益和要求聯(lián)系在一起，從而放棄了公共利益?！?［加］喬爾?巴肯：《公司：對利潤與權力的病態(tài)追求》，朱近野譯，上海人民出版社，2007年，第20頁。在根本邏輯上，資本驅(qū)動政治僭越社會公共利益的動機是利潤最大化。但剖析現(xiàn)階段私人資本對中國社會公共利益的僭越，還需要區(qū)分外國資本和民族私人資本所處的不同的積累階段。

就跨國資本而言，在母國它面臨嚴格的勞工保護、環(huán)境保護的制度約束，使得剝削率不斷降低或至少無法提高。它來到中國，和來到加勒比、墨西哥灣、越南、菲律賓… …一樣，是在全球范圍內(nèi)搜尋更廉價的勞動力和更廉價的自然資源，降低勞動力再生產(chǎn)的生存工資和物質(zhì)再生產(chǎn)的成本，提高剝削率，以拯救國內(nèi)一般利潤率不斷下降從而過剩的資本。所以，它輸出給東道國的全球化意識形態(tài)（新自由主義），竭力鼓吹自由化、私有化、削減公共支出，要求東道國政府對資本無限縮小“國家干預”的權限，而從來不會提及勞工保護，也不會提及對環(huán)境污染的懲罰和治理。

就民族私人資本而言，它處于從無到有的原始積累階段。環(huán)顧近現(xiàn)代工業(yè)史，資本的原始積累從來不是單個資本的自我積累過程，必然是伴隨著殘酷剝奪、野蠻搶掠、非法占有的財富轉(zhuǎn)移的過程。假使依靠單個資本的自我積累，要在短暫的幾個十年的時間內(nèi)，完成規(guī)模從改革起步時的幾乎為零積累到2010年的11686783億元 《中國統(tǒng)計年鑒2011》，中國統(tǒng)計出版社，2011年。的私人資本積累，那是不可能完成的任務。這一對少數(shù)人極端有利、對多數(shù)人顯失公平的過程，如果離開了政治權力的強制推動，根本不可能進行下去。

由此，為跨國資本組織不發(fā)達國家的經(jīng)濟資源（勞動力和自然資源）從事全球生產(chǎn)而開道的以放松管制、私有化、削減公共開支為支柱的新自由主義意識形態(tài)，立刻被東道國的資本利益集團奉為圭臬。在“經(jīng)濟自由”和“融入全球體系”的文化建構之下，國家財富（國有資本和公共財政）為私人資本輸血的制度取得了合理性。借助地方政府之手，為私人資本減稅、私有化、削減社會支出、圈地和土地價格優(yōu)惠，也被新自由主義的思想意識建構為合法的、“有效率”的制度。民族私人資本悄悄地、迅速地完成了化公為私的原始積累，盡管付出了把國家手里的財富（國有資本和公共財政）給跨國資本共享而不得獨占的代價，但這一代價是最小的。假如離開了新自由主義意識形態(tài)，轉(zhuǎn)移財富的原始積累過程恐將遭遇強烈的社會力量的抵制，而不得完成或以更曲折為代價完成。

跨國資本和民族私人資本，盡管處于不同的積累階段，懷著各自特定的動機，然而，為了資本的使命（積累和增殖），在謀求與政治權力結盟，游說其將公共利益讓渡給私利益這一點上，達成了聯(lián)盟。因而，只要基本經(jīng)濟制度允許國內(nèi)外私人資本存在和擴張，私人資本與政治權力的聯(lián)盟就絕非偶然。而地方政府，作為中央政府放權的對象，它掌握著大量的經(jīng)濟和政治資源，相對于中央政府卻又更容易游說，再加上以GDP為指揮棒的升遷考核體系和地方政府官員的私人利益，資本優(yōu)先選擇與地方政治力量結盟，也就是情理之中的事情。此時，只有社會公眾的力量才能形成抗衡和制約的力量。因而，對于中央政府而言，與其用行政命令直接控制地方政府，不如把下放給地方政府的權力更進一步地下放給社會公民，以社會民眾制約地方政府，防范后者在資本力量的支持下，權力過度膨脹、失去控制。

作者單位：中國人民大學馬克思主義學院

責任編輯：心 遠