摘 要：農(nóng)村土地流轉是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型的必由之路。西吉縣以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標，以基地建設為抓手，主要從落實政策、依法管理、規(guī)模發(fā)展、強化服務等方面引導推進土地流轉工作，促進了農(nóng)村土地集約化、規(guī)?；?jīng)營，實現(xiàn)了土地效益的最大化，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，有效地增加了農(nóng)民收入，推動了農(nóng)村村級組織職能的大轉變 。

關鍵詞：土地流轉；地方政府；作用

近年來，隨著山區(qū)農(nóng)地梯田化率的提高，為農(nóng)業(yè)機械化，現(xiàn)代化耕作打下了堅實的基礎，也為土地流轉創(chuàng)造了有利的條件。西吉縣在農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉過程中，通過強化政府的指導和服務職能，既能充分體現(xiàn)中央關于土地流轉、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的精神和尊重農(nóng)民意愿的要求，又能從實際出發(fā)，因地制宜的推進土地流轉工作的開展，盡管可能在一些方面還需要進一步的探索和不斷地完善，但它為促進貧困山區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、結構調(diào)整、農(nóng)民增收開辟了一條新的路子。

一、主要做法

1、以優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)帶動土地流轉

圍繞主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育土地流轉主體，是西吉縣土地流轉最顯著的特點。西吉縣土地流轉的目標就是建設全縣最大的馬鈴薯脫毒薯種薯繁育基地。比如，西吉縣把馬蓮鄉(xiāng)萬畝馬鈴薯三級脫毒薯種薯繁育基地建設作為全縣種薯繁育基地建設的主戰(zhàn)場，按照“政府主導、產(chǎn)業(yè)支撐、企業(yè)唱戲、中介促進”原則，大力推行土地有償流轉，發(fā)展基地規(guī)?；N植，建成了集脫毒種薯繁育、科技示范推廣、全程機械化作業(yè)三位一體的馬鈴薯脫毒種薯繁育基地?；厣婕榜R蓮鄉(xiāng)5個行政村19個村民小組，通過基地建設，有力帶動了全鄉(xiāng)1056戶自愿參加土地有償流轉，流轉面積達5827畝，占村耕地面積的33.4%，占全鄉(xiāng)耕地總面積的6.1%。

2、以農(nóng)民專業(yè)組織助推土地流轉

為加快土地流轉，保護農(nóng)民利益，實現(xiàn)規(guī)模集中經(jīng)營，西吉縣按照“民辦、民管、民受益”的辦社原則和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉等法律法規(guī)，在縣農(nóng)經(jīng)站和工商局的指導下，以西吉縣馬蓮鄉(xiāng)巴都溝村等5個村級班子成員為主注冊成立了西吉鑫豆土地信用合作社，并設立了理事會和監(jiān)事會，建立健全規(guī)章制度，選舉產(chǎn)生了理事、董事長和監(jiān)事、監(jiān)事長。以土地信用合作社為主體與農(nóng)戶簽訂土地流轉協(xié)議，對農(nóng)戶的土地以每畝500元的價格吸收存入合作社，把土地經(jīng)營使用權集中到土地信用合作社，再由合作社以500元的標準零利率租貸給寧夏生物佳立科技有限公司統(tǒng)一經(jīng)營。

3、以龍頭企業(yè)參與帶動土地流轉

以龍頭企業(yè)參與為主體，實現(xiàn)規(guī)模化種植是西吉縣土地流轉的一種主要形式。為加快基地建設，縣委、政府采取“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”和“租賃經(jīng)營、群眾參與、公司運作、訂單生產(chǎn)、合同管理、統(tǒng)種統(tǒng)收”的市場化運行模式，鼓勵和支持寧夏生物佳立科技有限公司參與基地建設，由佳立公司對流轉的土地按照西吉縣的統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一種植、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收購，自主經(jīng)營、自負營虧。通過“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的運行模式，一方面保證了企業(yè)的原材料供應和產(chǎn)品的質(zhì)量。另一方面，客觀上帶動了土地的大規(guī)模合理流轉，實現(xiàn)了企業(yè)和農(nóng)戶雙贏。

4、以政府強力引導推動土地流轉。

西吉縣土地流轉的成功，得益于政府強有力的推動。為確?；亟ㄔO和農(nóng)戶利益不受損失，縣委、政府采取“政府搭臺、企業(yè)唱戲、項目支撐、部門幫扶”的建設機制，成立基地建設領導小組，實行“縣政府負責統(tǒng)攬規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責落實地塊、農(nóng)牧部門負責種子提供、農(nóng)機部門負責機械化作業(yè)、科技部門負責科技推廣、農(nóng)技部門負責技術指導、水利部門負責水利設施建設、交通部門負責農(nóng)田道路建設、電力部門負責電力配套建設、佳立公司負責種植、相關部門通力配合”的工作機制。在政府強有力的推動下，不僅保證了基地建設，還打消了農(nóng)民群眾對土地流轉的顧慮，實現(xiàn)了“要你流轉”向“我要流轉”的轉變。

二、取得的成效

1、實現(xiàn)了土地流轉由無序向有序的轉變

西吉縣在沒有成立合作社和建立基地之前，一些農(nóng)戶家庭主要勞力外出務工經(jīng)商，承包地無暇照顧，有的請人代耕，有的私下轉包，往往會引發(fā)不少矛盾和糾紛。土地信用合作社成立后，按市場經(jīng)濟規(guī)律運作，并以合法規(guī)范的協(xié)約來維護雙方的權利，規(guī)范了流轉程序，避免了農(nóng)民與經(jīng)營者直接發(fā)生矛盾沖突，既為流轉農(nóng)民提供了強有力的維權保障，又為經(jīng)營者創(chuàng)造一個良好的發(fā)展平臺，實現(xiàn)了共贏。

2、實現(xiàn)了農(nóng)民收入由單一向多元的轉變

通過實施土地流轉，農(nóng)戶不僅每畝每年獲得穩(wěn)定的500元租金收入，還能使大多數(shù)農(nóng)村青壯年勞動力從土地的禁錮中解放出來，安心外出務工、經(jīng)商或就地轉移從事二、三產(chǎn)業(yè)，同時在家留守的婦女、老人還可以在流轉的土地上“打工”拿到工資。徹底改變了過去農(nóng)民種地餓不死，富不了的尷尬局面。

3、實現(xiàn)了生產(chǎn)經(jīng)營由分散向集約的轉變

以前是農(nóng)民誰想種啥就種啥，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃、品種和標準，現(xiàn)在農(nóng)民將土地存入土地信用合作社，通過合作社集中租貸給龍頭公司規(guī)模經(jīng)營，由公司統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一種植、統(tǒng)一收購，實現(xiàn)了機械化全程作業(yè)，有效克服了過去農(nóng)戶分散種植、品種單一、田間管理水平差的弊端，降低了生產(chǎn)成本，減輕了勞動強度，提高了經(jīng)濟效益，實現(xiàn)了土地規(guī)模經(jīng)營給農(nóng)民帶來的好處。

4、實現(xiàn)了基層組織由生產(chǎn)型向服務型的轉變

通過土地流轉，使村級組織由以前只顧抓生產(chǎn)、落實地塊、種什么、怎么種的困境中解脫了出來，把更多的時間和精力投入到發(fā)展村里的基礎設施建設和公益事業(yè)等為村民服務上來，實現(xiàn)了村級組織職能的大轉變。

三、思考與建議

農(nóng)村土地流轉觸動的深層社會問題從各方面折射出政府行為的缺位，破解這些深層社會問題，必須從改進政府行為入手。也就是說，關注并及時解決農(nóng)村土地流轉中的問題是各級政府尤其是基層政府的職責，這對于保護農(nóng)民權益、推進農(nóng)村土地使用權有序流轉、深化農(nóng)村改革都是非常必要的。為此筆者提出以下建議：

1、健全土地交易服務機構

首先，政府要著力培育和發(fā)展土地使用權流轉的中介服務組織，實行土地流轉委托管理。由中介組織提供土地市場的信息、咨詢、預測、估價、評級等服務，使服務專業(yè)化、社會化。其次，要制定土地市場的交易規(guī)則，明確土地的交易程序，規(guī)范交易行為，打擊非法交易。再次，要建立土地交易的監(jiān)督機構，加強土地交易的申報、登記、核準、過戶手續(xù)等方面的管理以及矛盾糾紛的調(diào)處。

2、完善土地流轉機制

首先，要建立合理的價格形成機制。土地流轉價格的形成，應主要通過市場來決定，由供求雙方平等協(xié)商，共同確定，逐步建立合理的價格形成機制。要加強土地價格的評估工作，在充分考慮價格形成因素的基礎上，對農(nóng)村土地進行分等定級，科學評估，確定轉讓土地的基準價格和流轉價格。其次，要建立健全土地向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的引導機制，嚴格控制農(nóng)村土地“農(nóng)轉非”，有效防止土地碎化，穩(wěn)定農(nóng)地數(shù)量，提高土地質(zhì)量，實現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用。因此，建議在各級土地管理部門設立土地流轉管理機構，對土地的用途、項目、面積、價格等進行規(guī)范化管理，使農(nóng)村土地流轉更趨優(yōu)化、更加有效、更為合理。

3、規(guī)范合同管理制度

首先，由國家統(tǒng)一制定土地流轉合同文本，規(guī)范合同格式，明確流轉的形式、數(shù)量、年限、條件以及合同雙方當事人的權利、義務和違約連帶責任等，提高合同的規(guī)范性，杜絕以往的“口頭合同”、私下轉包等不規(guī)范行為。其次，地方政府的農(nóng)業(yè)承包合同管理機關要指導流轉雙方簽訂好合同，審查合同的真實性、合法性和有效性，并監(jiān)督合同的實施，提高履約率，防止虛假合同、仗權合同、侵權合同給流轉雙方及土地所有者造成損失。

4、制定出臺土地流轉法規(guī)

修改現(xiàn)行法律中存在的不適應農(nóng)村土地流轉發(fā)展要求的條款，把農(nóng)村土地使用權流轉及其相關內(nèi)容納入其中，制定出臺專門的法律、法規(guī)。比如可盡快制定《農(nóng)村土地使用權流轉法》、《農(nóng)村土地使用權流轉登記條例》以及《農(nóng)村土地使用權流轉合同管理條例》等。與之同步，還應進一步強化各級農(nóng)村土地承包主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法主體責任，加大監(jiān)管力度，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，切實維護法律的權威性和嚴肅性。

5、完善農(nóng)村社會保障體系

土地對廣大農(nóng)民特別對貧困地區(qū)的農(nóng)民來說，仍然是衣食之源，生存之本。當前在我國農(nóng)村社會保障機制尚未形成，非農(nóng)就業(yè)崗位和收入尚不穩(wěn)定的情況下，絕大多數(shù)農(nóng)民仍把土地視為“活命田”、“保險田”，認為有了土地就有退路，即使外出打工賺不到錢還可以回來種田，心里踏實。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性直接收益下降時，寧可粗放經(jīng)營甚至撂荒，也不愿輕易轉讓和放棄土地?？梢?，進行土地流轉機制創(chuàng)新，必須深化推進農(nóng)村社會保障制度改革，逐步建立起從最低生活保障到農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘的農(nóng)村社會保障體系。這樣才能從根本上解除他們的后顧之憂，增強農(nóng)民離土的安全感和適應市場風險的能力。

6、建立土地流轉交易信息網(wǎng)絡

目前，不少地區(qū)因農(nóng)地供需雙方信息不暢而使流轉受阻。因此，應盡快建立農(nóng)村土地流轉交易信息網(wǎng)絡。一方面政府行政主管部門或市場中介機構要通過各種渠道調(diào)查、搜集農(nóng)地流轉的供給和需求、市場價格等信息資料，加以統(tǒng)計、分析和預測，對外公開發(fā)布，使廣大農(nóng)戶能及時、準確地獲取可靠信息，為便捷農(nóng)地使用權流轉創(chuàng)造條件。另一方面政府在加強宏觀調(diào)控的同時，要逐步退出市場，減少對土地流轉市場的微觀干預，轉向由市場機制實現(xiàn)基礎性配置，做好土地流轉的監(jiān)管、協(xié)調(diào)及服務工作，為土地流轉創(chuàng)造良好的環(huán)境，保障土地流轉利益分配的公平公正。

（作者通訊地址：中共固原市委黨校，寧夏 固原756000）