21世紀是一個老齡化的社會，老年人的社會經濟價值將得到進一步的體現。老年教育可以使老年人力資本得到提升和維護，這是已有老年經濟學研究和實踐上所忽視或未予強調的，顯然不利于老齡化社會里各種老齡問題的解決。老年人接受正規(guī)學校教育是上世紀70年代以來出現的一種新的教育形式，現已在許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家呈現出規(guī)?；?、組織化和大眾化的發(fā)展態(tài)勢。中國將“老有所教”、“老有所學”確定為解決老齡問題的主要舉措之一，中國的老年教育也有了長足的發(fā)展。民政部資料顯示，2010年全國有586.9萬的老年人就讀于各地的近5萬所老年學校，占全國60歲及以上老年人口的3.3%。和其他許多公共服務一樣，中國老年教育也存在較嚴重的供給不足問題，在許多城市老年大學出現“一座難求”的現象，許多老年人因為上學報名的人太多，而無法進入老年大學學習。隨著中國人口老齡化的加速到來，老年教育等公共服務的供給短缺將日益嚴重。如何解決中國老年教育等公共服務的有效供給，進而有利于解決中國老齡問題，業(yè)已成為社會各界非常關心的問題。

一、老年人力資本價值的再認識

傳統(tǒng)經濟學理論認為，老年人退出勞動力市場（退休）以后就不再工作，不再創(chuàng)造經濟價值。但實際上，老年人力資本的價值被這種傳統(tǒng)觀念低估了。老年人是社會不可或缺的重要力量，它的存在具有諸多重要價值。當老年人力資本的實際價值得到重新認識時，人們也許會發(fā)現，人口老齡化帶來的種種危機其實并不可怕，老年人實現自身的發(fā)展有利于諸多問題的解決。

（一）節(jié)約養(yǎng)老成本

傳統(tǒng)觀念認為老年人已經退出勞動力市場，不會創(chuàng)造新價值，是個只有支出不會有收入的年齡，但實際的情況是，節(jié)約和效率也是在創(chuàng)造財富。諾貝爾經濟學獎獲得者貝克爾即認為，人力資本可以極大地提高家庭生產的效率，高教育者，更富有、更健康。同樣地，更高人力資本可以幫助老年人更有效率地完成各種基本生活和社會活動，節(jié)約健康支出、醫(yī)療成本、照料成本和社會成本。間接地，這些節(jié)約的資源可以用于其他更有價值的活動，也可以為更多的老年人及其他人口提供更好更多的公共服務。老齡化的快速發(fā)展使得老年人口占用醫(yī)療保健、社會服務、社會福利、社會保障的份額在不斷擴大，政府財政的有限使用勢必影響其他年齡群體需求的滿足。因此，老年人作為一個整體的民智水平非常重要，尊重科學，遠離迷信，科學用醫(yī)，科學用藥，對整個社會都會產生深遠的影響。當整體的效率是由短板決定時，如果老年人的消費以及公共服務缺乏效率，則整個社會也不可能獲得很高的效率。

（二）老年就業(yè)

隨著醫(yī)療技術水平的提高，營養(yǎng)保健的加強，現代人的預期壽命得到了很大的提高，健康余壽期也延長了很多。2009年世界銀行測算的中國人口預期壽命已達到73歲。如果退休年齡保持不變，則人生有近15年的時間將處于賦閑狀態(tài)。與此同時，新技術的使用、產業(yè)結構的調整，體力密集型的低端制造業(yè)在減少，而對體力要求不高的知識密集型的高附加值產業(yè)在增加。也就是說，不利于老年人就業(yè)的因素在減少，有利于老年人就業(yè)因素在增加，此消彼長，其結果不言而喻。實際上，由于經濟存在的雙軌制，中國老年人退休以后繼續(xù)工作已是不爭的事實，很多老干部、老科技工作者、老教師、老經營管理者退休以后被聘用在外企、民企工作，其關鍵在于這些老同志都有很高的人力資本和社會資本，不但可以積累自身的養(yǎng)老財富，還為企業(yè)和社會帶來巨大的價值。隨著人口老齡化的不斷深化，對于較高人力資本的老年勞動力將有更大的需求，因此加大整個人口的人力資本投資，實行和不斷完善終身教育制度，加大對于老年教育的投資，具有非常突出的實際價值。

（三）社會參與

“獨立、參與、照顧、自我實現、尊嚴”是解決老齡問題的基本原則，老年人社會參與是其中的一項重要內容。老年人按照自己的需要、愿望和能力積極參與各種社會活動，保持活力，才能贏得社會的尊重。社會參與是老年人的內在需求。隨著生活水平的提高，對于生活有保障、有知識的老年人來說，單純的享樂已不能得到滿足，而他們的意志、能力以及對社會更大的貢獻得到實現才能更加幸福。老年人社會參與的方式很多，除了正規(guī)的有報酬的工作之外，還可以是許多無報酬的工作、義工、民間社團、老年大學、文體活動、志愿者、宗教團體等。在老年社會參與的供給方面，社區(qū)老年人組織以及以社區(qū)為基礎的組織扮演著非常重要角色，社區(qū)是老年人最方便、最重要的社會參與場所。在老齡化社會里，老年人社會參與的價值是無法估量的。比如依托社區(qū)的老年照料，由于老齡化社會里勞動力非常缺乏，依托社區(qū)用較年輕的老年人照料更年長的老年人，通過社區(qū)存儲勞動式的互相照料來解決老年照料人才的短缺問題。此外，老年人的社會參與可以為社區(qū)的教育、安保、衛(wèi)生、救濟、養(yǎng)老、公共服務及公共設施管理等提供各種有價值的服務。

（四）精神價值

老年人作為一個整體，是不容忽視的重要社會力量，他們在社會發(fā)展的各個方面發(fā)揮的作用并不亞于年輕人。在家庭之中，他們是一家之主，對家庭決策發(fā)揮重要作用；在商界，不乏充滿經驗和智慧的老者，如巴菲特、李嘉誠等，他們的一舉一動都會給全球市場帶來很大的震動；在政界，許多國家的領導人都是德高望重的長者，對政府的公共決策、經濟的發(fā)展以及人民生活的提高發(fā)揮著積極的影響。老年人整體的精神狀態(tài)對社會經濟發(fā)展和社會和諧都起到至關重要的作用，任何時候對他們的忽視都會造成不可估量的損失。

二、老年教育的準公共產品性質

薩繆爾森1954年將公共產品定義為：“每個人對這種產品的消費并不能減少他人對于該產品的消費”。公共產品是和私人產品相對立的，私人產品只提供給為其付款的個人或廠商享用，在消費上具有競爭性，在受益上把未付款的個人排除在受益范圍之外。一般認為，公共產品是具有共同消費性、非排他性和非競爭性的產品和服務。共同消費是指向整個社會或者集體成員共同提供的，具有共同受益或聯合消費的特點。非競爭性的含義是因新增消費者而引起的該產品的邊際成本為零。非排他性是指在技術上無法將那些不愿意為消費行為付款的人排除在某種公共物品的受益范圍之外。公共產品提供者要想不讓某人消費該產品，或者在技術上做不到，或者排他的成本過于昂貴，不值得去做。每一種公共產品也不是同質的，同時滿足非競爭性和非排他性特性的公共產品被稱為純公共產品，而消費上具有非競爭性，受益上具有排他性以及消費上具有競爭性，受益上不具有排他性的公共產品，被稱為準公共產品。基于以下理由，本文認為老年教育是準公共產品。

（一）公益性

教育的公共性將教育定義為一種體現國家意志的公益事業(yè)，是實現國家道德和價值觀念的工具，當然，老年教育也不例外。一般的理解是老年教育是僅提供給老年人的服務，這種理解是相當狹隘的，因為每個人都會老，作為一種長期存在，老年教育實際上是提供給所有社會成員的公共服務，老年教育的公共性毋庸置疑。但在傳統(tǒng)社會，受制于較低的社會經濟發(fā)展水平，教育將老年人排斥在外而主要服務于年輕人，并漸漸地成為一種很固有的和狹隘的觀念，認為老年人是不需要接受教育的。

由于老年人一般已經退出經濟活動，相對于中青年勞動力來講，許多老年人處于弱勢地位，所以中國人會認為：“老吾老及人之老，幼吾幼及人之幼”，這說明老年人是需要家庭和社會提供更多關心和照料的人群。對于政府而言，除了是老年服務和老年照料的直接生產者和提供者外，還對提供老年服務的企業(yè)和民間機構實施補貼、資助和減免稅的鼓勵政策。許多企業(yè)、個人、社會團體也會主動向提供老年服務的機構進行捐款、捐物，提供義務勞動等慈善活動，這都說明了老年教育和老年服務的公益性。

（二）排他性和非競爭性

老年教育是義務教育之外的一種成人教育，由于社會經濟發(fā)展水平的限制，國家不可能向每個老年人無償提供。在中國，現有的高等教育資源還很有限，還不能完全滿足所有年輕人的受教育需求，所以高等教育還不能向老年人免費開放；由于個人偏好、資源條件、地域空間的限制，現有的老年大學（學校）只能招收一部分老年人；老年人在入校時，還要根據不同的專業(yè)支付一定的學費，雖然學費很低，但相對于老年人的低收入而言，還是起到一定的排他性作用；由于老年教育的資源有限，對于入學老年人的身份還有一定的要求。由于老年教育在消費上具有明顯公益性的同時，還具有排他性和非競爭性，所以，老年教育是一種準公共產品。

三、老年教育資源配置的難題

公共產品與私人產品的資源配置方式很不相同。一般認為，私人產品由私人企業(yè)通過市場提供，公共產品則由政府部門以非市場方式提供。但實際上這兩種資源配置方式對于準公共產品而言都可能失效。一般而言，一種制度的次優(yōu)并不等于其替代制度可以實現資源配置的最優(yōu)，準公共產品的有效供給存在多方面的難題。

（一）公共產品生產和提供的區(qū)別

公共產品的生產和供給是有區(qū)別的，生產考慮的是由誰來生產產品的問題，而供給則考慮由誰來付款，以供人們消費的問題。私人企業(yè)之所以不愿意提供老年教育服務是在于它無利可圖，但政府可以通過向私人企業(yè)購買或者委托生產的方式為社會提供老年教育等公共服務。所以，公共產品的生產和供給是可以相分離的，見表1。

表1中，（1）表示政府生產和政府提供。政府投資興建老年大學（學校），免費向老年人提供教育服務；（2）是私人生產、政府提供。即學校是由私人企業(yè)興辦的，但老年人不需要交納學費，由政府從財政收入中向私人企業(yè)支付；（3）是政府生產、私人提供。政府投資興辦老年教育機構，但學校會向老年人收取抵消成本的學費；（4）是私人生產、私人提供。學校由私人興辦，和其他私人企業(yè)一樣將自己所生產的教育服務出售給消費者。由于公共產品的生產和供給組合可以變化，增加了公共產品供給的可能性。

（二）市場失敗

以市場化的方式提供老年教育無疑是非常好的，在均衡的條件下，再增加一個單位供給的企業(yè)獲得零利潤。但實際的現象是真正提供老年教育服務的營利性企業(yè)是沒有的，道理很簡單，因為無利可圖。這一現象符合理論的預測，說明市場是無法提供具有公共產品性質的老年教育服務的，此時市場失敗。

（三）政府失效

由于市場供給的失敗，老年教育等準公共產品一般會由政府通過公共財政支出的方式來進行提供，但由于準公共產品存在的排他性和非競爭性，政府的供給也難以達到有效。比如在中國的老年大學，在很多城市出現“一座難求”的現象，許多老年人因為身份上的限制而無法進入老年大學學習；老年大學開設的專業(yè)有限、課程有限，教學設備、教學場地不足，無法滿足老年人的多樣化需求，致使許多老年教育活動無法展開；擁有豐富教育資源的高等院校還主要服務于年輕人，其擁有的圖書館、教室以及專業(yè)和課程無法向社會開放；現有的老年教育還僅僅停留在休閑娛樂階段，老年人智力開發(fā)和職業(yè)技能的開發(fā)幾乎無法進行。

政府在老年教育等公共服務方面的供給失效，其原因是多方面的。一個可能的原因是政府財政的收和支不在同一個官僚級別。因為有幾個上級官僚的層層審批和撥款程序，基層很難獲得所需資源，即使得到，其數量也很少。政府在較大行政區(qū)劃內實行財政收入上的“化零為整”和財政支出上的“化整為零”非常不利于納稅人的監(jiān)督，較高級別官僚的公共支出決策也很難滿足基層居民的服務需求。因此，政府公共管理管理體制方面的原因造成了資源的浪費、供給不足和效率損失問題，見圖1。

由于存在市場失敗和政府失效問題，單純的市場或者單純的政府供給并不能很好地解決老年教育的有效供給問題，可能的解決出路有兩個，一是采取市場和政府的某種組合方式，二是引進市場和政府之外的第三種力量來參與提供。因此需要探究適合中國國情的老年教育資源組織模式。

四、對發(fā)展中國老年教育的幾點建議

首先，著手解決高等院校的教育資源對社會大眾開放的問題。在知識經濟社會，知識及其價值的創(chuàng)造已經超越了年齡和身體條件的限制。變革、創(chuàng)新、革新、更新都需要學習，這是現代社會進步的基本要求，而不應設置過多的限制。大學具有最為豐富的優(yōu)質教育資源，是最受老年人歡迎的學習場所。但在中國，由公共支出建立的公立大專院?；静粚ι鐣蟊婇_放。隨著信息技術的使用，高等院校所擁有的數字圖書館、虛擬教育資源等可以率先通過互聯網絡、廣播電視網絡實現對社會大眾的免費開放。

其次，建立一套符合中國國情的慈善機構管理制度，積聚社會慈善資源，為發(fā)展老年教育等公共服務提供必要資助。中國公共服務供給不足的一個重要原因是慈善機構、慈善事業(yè)不夠發(fā)達，日益增長的公共服務需求僅依靠政府供給的單一供給模式維持。慈善機構以及企業(yè)和個人的善款、善舉不僅為老年教育的發(fā)展提供幫助，還促進了整個社會真、善、美道德價值觀念的形成。政府應放開對于設立慈善機構的管制，建立完善的慈善機構管理制度，并定期公布慈善機構的財務賬目。

第三，改變單一的政府集中供給、集中管理模式，允許更多的主體，如非營利企業(yè)、社會團體、宗教團體等機構投資興辦老年教育等公共服務項目。對所有公共服務均采取政府集權管理的模式，一方面給政府帶來了很大的財政負擔，另一方面不利于效率的提高，往往是會議開了很多，文件發(fā)了一大堆，事情還是沒做幾件。按照國際上通行的做法，政府應更多地對弱勢群體集中供應公共服務，而中國恰恰相反，越是好的老年大學越是設在較高的行政權力層次，普通老年人很難真正享受到。

第四，應按照地方政府承擔公共服務的種類和數量，賦予基層政府以更大的財政權力。處于官僚等級高層獲得過多財政權力造成的后果是，更了解老百姓需求的基層只能得到很少的資源，基層缺乏進行公共財政投入的能力，進而造成基層公共服務的供給不足。因此，從增加公共服務的數量、提高公共服務質量的角度來考慮，應賦予基層以更多的財政權力，而賦予高層更多的監(jiān)督責任和監(jiān)督權力。

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（黃燕東，浙江大學公共管理學院博士生、浙江經濟職業(yè)技術學院副教授。研究方向：勞動經濟學。姚先國，浙江大學公共管理學院院長、教授。研究方向：制度經濟學、勞動經濟學）