佟林 佟楠

摘要：社會的發(fā)展，人類活動和自然環(huán)境的相互作用日趨明顯，社會矛盾的日益深化，任何社會都不可避免地會遭受各種各樣的災(zāi)難，從而產(chǎn)生公共危機(jī)。正如德國社會學(xué)巨匠貝克提出的人類社會已經(jīng)步入了“風(fēng)險社會”。在“風(fēng)險社會”里，風(fēng)險和危機(jī)無處不在。規(guī)避風(fēng)險、預(yù)防和消除危機(jī)是各國政府理所當(dāng)然的義務(wù)。目前，中國正處在社會轉(zhuǎn)型，建設(shè)社會主義和諧社會的關(guān)鍵時期，這也正是公共危機(jī)事件的多發(fā)時期，加強(qiáng)公共危機(jī)管理，對于中國的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會文化和資源環(huán)境以及人的發(fā)展、社會穩(wěn)定以及國家安全都具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)管理；現(xiàn)狀；思路對策；中國政府

中圖分類號：C93文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）18-0191-02

一、公共危機(jī)的內(nèi)涵

（一）公共危機(jī)的定義

從語言學(xué)的角度講，在漢語里，危機(jī)一詞可以簡單的解釋成為危險和機(jī)遇的結(jié)合，這種解釋同英文《韋伯詞典》中的說法相似，定義為有可能變好或者變壞的轉(zhuǎn)折點或關(guān)鍵時刻；根據(jù)控制論的觀點，危機(jī)指導(dǎo)致社會偏離正常軌道的失控狀態(tài)；從系統(tǒng)論的視角看危機(jī)，則是指社會系統(tǒng)的無序程度上升到一定水平，嚴(yán)重影響了社會秩序的高度無序狀態(tài)：而本文中所研究的危機(jī)，是從公共行政學(xué)角度進(jìn)行理解，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響到社會的正常運(yùn)作，對生命、財產(chǎn)、環(huán)境等造成嚴(yán)重威脅和損害，超出政府和社會常態(tài)的管理能力，從而要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對的這樣一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，也就是我們所說的公共危機(jī)。

（二）公共危機(jī)的特征

危機(jī)在日常的應(yīng)用中，又常有人稱其為突發(fā)事件、緊急事件等，他們往往具有以下的共同特征：不確定性，即危機(jī)事件發(fā)生的時間、形態(tài)和后果往往無規(guī)則，難以準(zhǔn)確預(yù)測，許多災(zāi)害和風(fēng)險，如各種事故、火災(zāi)等，人們還難以準(zhǔn)確預(yù)見其在什么時候，在什么地方，以什么樣的形式發(fā)生；有些災(zāi)害和風(fēng)險，如地震、臺風(fēng)、旱災(zāi)、水災(zāi)、疫情等雖能做出一定的預(yù)報，但對這些危機(jī)發(fā)生的具體形式及其所造成的影響或后果，還難以完全準(zhǔn)確預(yù)見。緊急性，即危機(jī)事件的發(fā)生突如其來或者只有短時預(yù)兆，必須立即采取緊急措施加以處置和控制，否則將會造成更大的危害和損失，如化學(xué)品泄漏、爆炸等事故發(fā)生后可能已造成人員財產(chǎn)損失，如不能立即采取緊急救助，人員財產(chǎn)損失將會不斷擴(kuò)大。威脅性，即事件的發(fā)生威脅到公眾的生命財產(chǎn)、社會秩序和公共安全，指危機(jī)具有公共危害性。在社會生活中，一般性的、針對個體的突發(fā)性事件，如工傷事故、交通事故、疾病突然發(fā)作，打架斗毆等情況每時每刻都可能發(fā)生，但如果沒有對公共安全或公共秩序構(gòu)成威脅，就不屬于公共危機(jī)的范疇。

（三）公共事件引起的危害

從發(fā)展的角度看，公共危機(jī)給整個社會造成了嚴(yán)重的危害。首先，公共危機(jī)給人們的生命和財產(chǎn)帶來巨大的威脅，例如，各種自然災(zāi)害的爆發(fā)，都會給人們帶來非常慘重的損失。中國是一個自然災(zāi)害多發(fā)的國家，僅2005年一年，各類自然災(zāi)害共造成2 475人死亡，緊急轉(zhuǎn)移安置1 570．3萬人，倒塌房屋226．4萬間，因災(zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失2 042．1億元。其次，公共危機(jī)破壞正常的生活秩序，公共危機(jī)能夠?qū)е禄A(chǔ)設(shè)施的破壞、生產(chǎn)和服務(wù)的中斷，危機(jī)的恢復(fù)和重建也會對國家和社會長期的發(fā)展規(guī)劃帶來的擾亂，此外，公共危機(jī)往往使人們出現(xiàn)緊張、不安和感到恐懼，造成非常大的不穩(wěn)定。再次，公共危機(jī)會嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，任何一個投資者都不愿意將資金放在一個動蕩不安的國家，公共危機(jī)會引起失業(yè)、抑制消費(fèi)需求、導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)膨脹或緊縮，造成投資者無利可圖，如若危機(jī)嚴(yán)重到政府的更迭，則更可能會使投資者面臨破產(chǎn)的風(fēng)險，因此，危機(jī)不斷必定會造成經(jīng)濟(jì)的停滯。最后，公共危機(jī)會影響到政府或組織的聲譽(yù)，危機(jī)是一個因其潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件，這種事件及其后果可能對組織及其員工、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽(yù)造成巨大的損害。

二、中國政府公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀

公共危機(jī)管理是一項實踐性很強(qiáng)的工作，它的形成、發(fā)展和不斷深化說到底是有賴于政府公共管理實踐活動的推動，而后者又是和社會自身的發(fā)展和進(jìn)步緊密相連的。改革開放后，中國邁向了建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的歷史征程，各項工作逐漸走上了正軌，公共危機(jī)管理的重要性也隨著生活的日益復(fù)雜多變而凸顯出來。

近年來，由于中國頻繁地處理各種突發(fā)事件，而且可以迅速借鑒世界上許多成功的經(jīng)驗，公共危機(jī)管理的體系和制度建設(shè)正在逐步完善，公共危機(jī)管理的水平和能力也正在迅速提高，但許多方面在這種新的形勢面前應(yīng)當(dāng)說還是極不成熟的。第一，機(jī)預(yù)警體系基本建立，但公眾的危機(jī)意識仍相對不足；第二，機(jī)管理的法律體系已經(jīng)初具規(guī)模，但距實踐要求仍相對滯后；第三，機(jī)信息管理體系已開始建立，但仍有待進(jìn)一步的整合。

三、改善中國政府公共危機(jī)管理的思路對策

（一）提高學(xué)習(xí)能力是增強(qiáng)公眾公共危機(jī)意識的根本途徑

1.增強(qiáng)公眾的學(xué)習(xí)意識。通過積極開展公共危機(jī)管理的科學(xué)研究和培訓(xùn)工作，建立高素質(zhì)的公共危機(jī)管理人員隊伍，為公眾樹立學(xué)習(xí)榜樣。公共危機(jī)狀態(tài)下，政府及其管理人員需要站在公眾前面，帶領(lǐng)公眾共同克服危機(jī)。然而，在危機(jī)頻發(fā)的現(xiàn)代社會，中國公共危機(jī)管理人員素質(zhì)不高，沒有直接可依據(jù)的理論和經(jīng)驗等諸多缺陷逐漸的暴露出來，這無疑使站在政府身后的公眾很難快速找到應(yīng)對危機(jī)的正確方法和方向。因此，不能等到危機(jī)發(fā)生時才“臨時抱佛腳”，看著危機(jī)已經(jīng)造成了損害才開始進(jìn)行培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，而是在平時正常的政府管理中，就將研究和培訓(xùn)工作納入軌道，建立高效的危機(jī)管理隊伍，樹立榜樣作用，將公共危機(jī)意識和危機(jī)管理理念逐步滲透到公眾的生活中。

2.構(gòu)建危機(jī)管理教育機(jī)制。在新時期，要樹立公眾的公共危機(jī)意識、提高公共危機(jī)的處理能力，還必須進(jìn)行教育機(jī)制的改善，對公眾進(jìn)行專門的危機(jī)管理教育。公共危機(jī)事件的爆發(fā)往往緊急、突然、危害性強(qiáng)，同時各種矛盾交織，任何一個領(lǐng)域的危機(jī)都廣泛的涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會諸多方面，還影響中國的國際形象和政府的信譽(yù)，這不僅對危機(jī)處理的各級領(lǐng)導(dǎo)和管理者提出了極高的心理、體力、能力和智力的素質(zhì)要求，也對危機(jī)管理過程中的所有參與人員提出了更高的要求，而這中間最大的群體，就是公眾。構(gòu)建危機(jī)管理教育機(jī)制，不是對教育的整體性改革，而是強(qiáng)調(diào)將危機(jī)管理教育納入先進(jìn)的教育體制之內(nèi)，今后在學(xué)校教育、社會教育中要增加危機(jī)管理教育的內(nèi)容，通過危機(jī)意識教育和案例教學(xué)，了解各種危機(jī)發(fā)生的過程，掌握一定自我保護(hù)的方法，通過學(xué)習(xí)，增強(qiáng)危機(jī)意識和危機(jī)應(yīng)對的能力。

（二）建立全面整合的政府公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)

完善的政府公共危機(jī)信息管理系統(tǒng)，一般具備以下框架：

1.信息指揮系統(tǒng)。信息指揮系統(tǒng)在國際上一般由國務(wù)院層級的危機(jī)管理委員會牽頭，整合中央政府各個危機(jī)管理職能的部委辦的信息系統(tǒng)為公共危機(jī)管理的信息指揮系統(tǒng)，突破“數(shù)據(jù)孤島”的弊病。該系統(tǒng)在國家層級上統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)具有危機(jī)管理職能的部門執(zhí)行任務(wù)和開展日常管理。信息指揮系統(tǒng)掌控信息化的硬件和支持軟件、信息通訊系統(tǒng)、應(yīng)用軟件等。運(yùn)行時，要為地方政府提出國家層面的標(biāo)準(zhǔn)化、自動化的操作流程；自動支持中央和地方政府相連接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，例如：監(jiān)控易發(fā)危機(jī)，管理基礎(chǔ)設(shè)施項目等。這種項目和機(jī)構(gòu)之間的信息交換，將便于協(xié)調(diào)中央和地方危機(jī)管理機(jī)構(gòu)的工作：也將強(qiáng)化跨部門和跨地區(qū)的合作關(guān)系。在層級上，公共危機(jī)管理信息指揮系統(tǒng)處于國家的最高層級，是掌握核心和重要信息資源的綜合性信息中樞。但鑒于公共危機(jī)管理的專業(yè)性很強(qiáng)，在該系統(tǒng)之外還需要設(shè)置專門的專業(yè)化信息系統(tǒng)，并保持資源共享，互聯(lián)互通。

2.信息評估系統(tǒng)。信息評估系統(tǒng)的主要用途在于將多種數(shù)據(jù)來源匯集，通過交互分析，能夠支持危機(jī)的事態(tài)評估。例如：地理信息系統(tǒng)的地圖分析中心在臺風(fēng)著陸之前就執(zhí)行了危害評估，評定了損害級別，輔助決策所需應(yīng)對的范圍；臺風(fēng)著陸后，中心通過整合遙感數(shù)據(jù)進(jìn)行毀壞情況評估，協(xié)助回應(yīng)的部署；中心再將具體的災(zāi)害協(xié)助應(yīng)用數(shù)據(jù)與遙感數(shù)據(jù)重合起來，進(jìn)行更全面和復(fù)雜的災(zāi)害影響評估，同時還可提供用戶可視化的動態(tài)地圖和數(shù)據(jù)。

（三）工作重心從災(zāi)害修復(fù)轉(zhuǎn)為災(zāi)前防范

如前所述，傳統(tǒng)政府危機(jī)管理的工作理念是直接救災(zāi)，是一種被動的、響應(yīng)性的行為，所以，它的工作重心是災(zāi)害和危機(jī)發(fā)生以后怎么辦。然而，正如美國管理學(xué)家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所言：政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”，最有效的危機(jī)管理是避免危機(jī)與災(zāi)害的發(fā)生。因此，現(xiàn)代政府危機(jī)管理的工作重心更傾向于災(zāi)前防范。

四、結(jié)語

應(yīng)對公共危機(jī)，謀求社會的穩(wěn)定和發(fā)展是一切處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府進(jìn)行公共管理的重要目標(biāo)，也是這一時期政府所面臨的最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，通過本文希望能尋求出有效的途徑來提高中國政府控制危機(jī)、消除危機(jī)的能力，并能從公共危機(jī)中找到發(fā)展與改革的契機(jī)。溫家寶總理曾在談到2003年中國抗擊非典取得勝利時講：“一個民族在災(zāi)難中失去的必將在民族的進(jìn)步中獲得補(bǔ)償，一個聰明的民族是一個善于學(xué)習(xí)的民族，特別是在困難中學(xué)習(xí)?！彼?，我們應(yīng)該看到，雖然公共危機(jī)有其破壞性的一面，但是，不可否認(rèn)，公共危機(jī)也能促進(jìn)社會結(jié)構(gòu)與功能的調(diào)整，促使政府明確公共政策的發(fā)展方向，強(qiáng)化政策的實施力量，起到一定的建設(shè)性的作用。

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[責(zé)任編輯 吳迪]