摘 要：非正常上訪與基層維穩(wěn)的內(nèi)在勾連關(guān)系表現(xiàn)為：非正常上訪意味著基層維穩(wěn)過(guò)程中民眾與基層政府間無(wú)法進(jìn)行有效的對(duì)話(huà)和溝通，以及基層維穩(wěn)運(yùn)行過(guò)程中民眾對(duì)基層政治主體、治理規(guī)范和程序的不認(rèn)同。當(dāng)前非正常上訪被廣泛地視為一種嚴(yán)峻的社會(huì)危機(jī)而予以“問(wèn)題化”，并呈現(xiàn)出非正常上訪的主體向體制內(nèi)延伸及非正常上訪的方式暴戾化的動(dòng)向。要有效破解非正常上訪問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：一是提高司法公信力，防止法律糾紛溢出司法渠道；二是完善信訪問(wèn)責(zé)制度，防止民眾將非正常上訪作為解決問(wèn)題的博弈手段；三是完善人大代表的民意溝通功能，防止民眾將所有的訴求向基層政府傾瀉。

關(guān)鍵詞：非正常上訪；基層維穩(wěn)；多元治理

中圖分類(lèi)號(hào)：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2012）02-0107-05

非正常上訪作為信訪運(yùn)行中的一種特殊現(xiàn)象，是近年來(lái)信訪工作中比較突出的問(wèn)題，已經(jīng)深刻影響到了基層的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。對(duì)于非正常上訪，盡管在各類(lèi)辭典中并沒(méi)有這個(gè)名詞，《信訪條例》中也沒(méi)有這個(gè)名詞，目前也尚未見(jiàn)到非常規(guī)范權(quán)威的解釋。但是在信訪實(shí)際工作中這一概念己經(jīng)成為一個(gè)約定俗成的用語(yǔ)，以至于2009年11月3日，深圳市中級(jí)人民法院、市檢察院、市公安局、市司法局根據(jù)中共深圳市委35次常委會(huì)議有關(guān)精神，聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》（深公[指]字2009542號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）?！锻ㄖ妨谐隽?4種非正常上訪行為，對(duì)非正常上訪行為將承擔(dān)何種法律后果也做了具體規(guī)定[1]?？梢?jiàn)，在強(qiáng)化基層維穩(wěn)的政治話(huà)語(yǔ)下，對(duì)非正常上訪問(wèn)題進(jìn)行有效“治理”，已經(jīng)成為基層政府一項(xiàng)重要的政治任務(wù)。而如何將非正常上訪中所涉及的問(wèn)題解決在基層，以實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定，對(duì)基層政府是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。然而，當(dāng)前非正常上訪的數(shù)量在政府不斷強(qiáng)化“治理”下不僅沒(méi)有出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的改觀，相反，還出現(xiàn)非正常上訪行為暴戾化與上訪主體向體制內(nèi)延伸的危險(xiǎn)動(dòng)向?；鶎诱诰S穩(wěn)過(guò)程中應(yīng)對(duì)非正常上訪的壓力不斷加大，甚或談非正常上訪色變，不得不花費(fèi)更大的人、財(cái)、物進(jìn)行圍追堵截，“花錢(qián)息訪”、“暴戾化截訪”這些權(quán)宜性甚至違背基本法律、法規(guī)及政策的應(yīng)對(duì)舉措也就悄然而生。因此，在基層維穩(wěn)視閾下，如何破解非正常上訪這一難題，成為當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新中亟需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、非正常上訪與基層維穩(wěn)的內(nèi)在勾連

理性化的利益訴求是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的基本前提，也是實(shí)現(xiàn)主體間良性互動(dòng)的重要行為支撐。從訴求表達(dá)是否制度化，以及制度化的程度如何，筆者認(rèn)為可以把上訪行為方式分為正常上訪和非正常上訪。正常上訪這種訴求方式，就是上訪者能夠自覺(jué)地把訴求表達(dá)視為公民的權(quán)利與義務(wù)，并且在法律、政策制度規(guī)定的范圍內(nèi)按照程序進(jìn)行表達(dá)。非正常上訪這種訴求方式，就是以違反既定的法律、政策和以宣泄情緒為基礎(chǔ)進(jìn)行的非制度化的訴求表達(dá)。當(dāng)前民眾就征地、拆遷、社會(huì)保障、公民意外死亡事件等進(jìn)行的訴求表達(dá)過(guò)程中，與基層政府缺乏良性互動(dòng)與溝通，導(dǎo)致民眾不同程度地以非正常上訪的方式表達(dá)訴求。維護(hù)穩(wěn)定是基層的第一要?jiǎng)?wù)，也是第一責(zé)任。由此，在維穩(wěn)的政治語(yǔ)境下，非正常上訪就是對(duì)基層維穩(wěn)要義的一種顛覆，同時(shí)也是對(duì)基層維穩(wěn)行動(dòng)的悖逆。

（一）非正常上訪行為意味著基層維穩(wěn)過(guò)程中民眾與基層政府間無(wú)法進(jìn)行有效的溝通

在基層征地、拆遷、社會(huì)保障與司法公正等問(wèn)題上，基層政府與民眾間能否進(jìn)行有效溝通是防止民眾非正常上訪的重要前提，也是實(shí)現(xiàn)基層真正穩(wěn)定的重要保障。因?yàn)樘幱诓┺臓顟B(tài)下的主體能平等地進(jìn)行有效溝通，是雙方磨合觀點(diǎn)、尋求問(wèn)題理性解決之道的過(guò)程，只有進(jìn)行有效的溝通，利益相關(guān)主體都能自由表達(dá)自己意見(jiàn)，充分闡述自己的主張，彼此才能相互理解，找準(zhǔn)問(wèn)題的癥結(jié)所在，最終通過(guò)制度化的博弈達(dá)成妥協(xié)。而非正常上訪的行動(dòng)邏輯，就是在無(wú)法與基層政府進(jìn)行有效溝通的情況下，作出逾越基層政府這一法定的民眾訴求表達(dá)對(duì)象而向更高層級(jí)申訴的非制度化舉動(dòng)，或采取情緒化的上訪出格舉動(dòng)以獲得社會(huì)關(guān)注的方式來(lái)尋求問(wèn)題的解決。因?yàn)樵诋?dāng)前靜態(tài)的基層維穩(wěn)過(guò)程中，任何民眾的訴求表達(dá)舉動(dòng)，都牽動(dòng)著基層政府最敏感的維穩(wěn)這根神經(jīng)，從而使表達(dá)訴求的民眾往往被基層政府物化為維穩(wěn)的客體，被客體化的民眾也就無(wú)法與基層政府進(jìn)行有效的溝通，雙方也就無(wú)法在理想溝通情境下就利益訴求所涉及的問(wèn)題達(dá)成相對(duì)的共識(shí)，各方訴求和愿景也就難以得到充分的闡述，各方的利益也難以得到最大限度的顧及，在無(wú)法緩釋雙方?jīng)_突的情況下，非正常上訪的行為舉動(dòng)對(duì)基層社會(huì)穩(wěn)定造成的震蕩就難以有效避免。同時(shí)，在基層維穩(wěn)過(guò)程中，民眾的非正常上訪也表明在利益博弈過(guò)程中公眾參與機(jī)制的嚴(yán)重缺失。缺乏公眾參與機(jī)制的基層維穩(wěn)，表達(dá)訴求的民眾與基層政府間無(wú)法進(jìn)行理性的溝通，主體間無(wú)法進(jìn)行良好的商談與辯論，從而使基層政府的決策或決定難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可接受性。民眾非正常上訪中的許多緣由，都是因?yàn)榛鶎诱疀Q策行為喪失了足夠的社會(huì)認(rèn)同，因?yàn)闆Q策的社會(huì)可接受性不取決于決策本來(lái)被賦予何意，而取決于決策作出時(shí)的社會(huì)公眾“共同的看法”。因此，如果民眾與基層政府經(jīng)過(guò)充分溝通能夠?qū)?wèn)題或政府決策獲得共識(shí)，這個(gè)共識(shí)將有助于民眾在訴求表達(dá)中通過(guò)制度化的方式予以表達(dá)，也是基層維穩(wěn)能否有效運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)。

（二）非正常上訪行為意味著基層維穩(wěn)過(guò)程中民眾對(duì)基層政治主體、治理規(guī)范和程序的不認(rèn)同

維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，是夯實(shí)黨和政府執(zhí)政基礎(chǔ)的必然選擇，也是對(duì)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)整體形勢(shì)與發(fā)展?fàn)顩r的積極應(yīng)對(duì)?；鶎泳S穩(wěn)意味著基層政府在社會(huì)治理過(guò)程中，必須實(shí)現(xiàn)基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域之間及領(lǐng)域內(nèi)民眾對(duì)基層政治的有效認(rèn)同。一個(gè)政治社會(huì)能否在政治主體、規(guī)范及程序上獲得公眾的廣泛認(rèn)同，決定著這個(gè)政治體系的合法性與穩(wěn)定[2]。民眾對(duì)基層政治的有效認(rèn)同是基層社會(huì)能否穩(wěn)定的“平衡器”和“協(xié)調(diào)器”，民眾對(duì)基層政治主體、治理規(guī)范和程序的有效認(rèn)同既是基層社會(huì)穩(wěn)定的核心，也是基層社會(huì)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)；既是基層社會(huì)穩(wěn)定的重要政治目標(biāo)，也是社會(huì)民眾各種訴求的價(jià)值和行為選擇。從非正常上訪的行動(dòng)邏輯來(lái)看，就非常明顯的表明上訪民眾不認(rèn)同基層政治主體，因?yàn)樵谡鞯?、拆遷、社會(huì)保障、司法公正等問(wèn)題上，基層政治主體已經(jīng)喪失其最基本的公信力，非正常上訪就是要逾越基層這一制度安排的訴求表達(dá)對(duì)象，而向更高層級(jí)的政治主體尋求問(wèn)題的解決；同時(shí)，非正常上訪也是對(duì)基層政府治理規(guī)范和程序的不認(rèn)同，因?yàn)檫@些既定的治理規(guī)范和程序已經(jīng)無(wú)法有效保證民眾合法利益的實(shí)現(xiàn)，相反，還可能成為剝奪民眾合法利益的手段。這表明，基層維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)民眾對(duì)基層政治主體、治理規(guī)范和程序的有效認(rèn)同，是政治運(yùn)行系統(tǒng)和社會(huì)民眾之間的政治共識(shí)和聚焦?；鶎泳S穩(wěn)必然是在民眾認(rèn)同基層政治的情況下的一種有效社會(huì)治理，是以社會(huì)民眾普遍、高度的政治和治理手段認(rèn)同為基礎(chǔ)和保障的。非正常上訪則是民眾對(duì)基層政治主體、治理規(guī)范及程序不認(rèn)同的基礎(chǔ)上對(duì)基層維穩(wěn)的一種挑戰(zhàn)，從而導(dǎo)致基層維穩(wěn)機(jī)制以非理性的方式運(yùn)行，“花錢(qián)息訪”與“暴戾化截訪”成為當(dāng)前基層維穩(wěn)中交替使用的常見(jiàn)方式。

二、當(dāng)前非正常上訪呈現(xiàn)的基本動(dòng)向

在急劇轉(zhuǎn)型的中國(guó)基層，隨著基層政府不斷介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可以說(shuō)中國(guó)基層社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)利益博弈的時(shí)代。特別在基層征地、拆遷領(lǐng)域，已經(jīng)成為導(dǎo)致民眾非正常上訪的重災(zāi)區(qū)，其中的征地拆遷過(guò)程中由于基層政府與民眾間的利益關(guān)系和利益格局處于非均衡狀態(tài)，雙方通過(guò)非理性的博弈進(jìn)行利益調(diào)整，導(dǎo)致的結(jié)果只能是加劇民眾以更激烈的方式表達(dá)訴求，在應(yīng)對(duì)民眾以激烈方式進(jìn)行的各種非正常上訪過(guò)程中，基層政府的維穩(wěn)運(yùn)行方式也陷入非理性化境地。因此，當(dāng)前民眾的非正常上訪呈現(xiàn)出以下兩個(gè)基本動(dòng)向：

（一）非正常上訪的主體呈現(xiàn)向體制內(nèi)延伸的動(dòng)向

近年來(lái)，隨著我國(guó)不同階層、不同群體間利益格局的不斷調(diào)整，個(gè)體在與強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)進(jìn)行博弈中逐漸呈現(xiàn)出弱勢(shì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，這些個(gè)體不僅體現(xiàn)在普通民眾的身上，而且在掌握一定政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的體制內(nèi)人員，也面臨合法利益被不斷侵害及訴求表達(dá)渠道嚴(yán)重阻塞的尷尬局面，從而出現(xiàn)非正常上訪的主體從體制外向體制內(nèi)延伸的動(dòng)向。以基層征地拆遷為例，由于土地財(cái)政等因素的存在，基層政府與民眾圍繞補(bǔ)償、安置等核心利益的爭(zhēng)奪可謂達(dá)到水火不容的局面。就征地拆遷與基層政府進(jìn)行利益博弈的民眾中，諸多體制內(nèi)的人員也逐漸進(jìn)入非正常上訪的行列。其中引起廣泛關(guān)注的當(dāng)數(shù)吉林省舒蘭市的政協(xié)委員、三八紅旗手、49歲的進(jìn)京上訪者許桂芹，她家在舒蘭北城街上的兩間門(mén)面房于1月4日晚被強(qiáng)拆，令她分外氣憤的是當(dāng)?shù)卣回?fù)責(zé)人公開(kāi)宣稱(chēng)“我不懂拆遷法，不按拆遷法辦”，更讓人難以接受的是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按10年前的市價(jià)，再打折45％，沒(méi)有任何商量余地。2010年12月29日許桂芹第一次進(jìn)京上訪，2011年1月4日鋪面房被強(qiáng)拆，1月24日許桂芹第二次進(jìn)京上訪，被溫總理接見(jiàn)而廣為人知。體制內(nèi)人員非正常上訪行為，與一般普通民眾的非正常上訪行為其實(shí)并無(wú)實(shí)質(zhì)性差異，說(shuō)明即使身處體制內(nèi)的人員在強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)面前，也無(wú)法抵御公權(quán)力的侵犯?；鶎泳S穩(wěn)的目的在于夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)，如果連體制內(nèi)人員的合法利益都無(wú)法被基層政府有效顧及，那么，在利益訴求表達(dá)渠道不通暢的情況下，將會(huì)出現(xiàn)越來(lái)越多的體制內(nèi)人員的非正常上訪現(xiàn)象。這樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)，將嚴(yán)重削弱基層維穩(wěn)的社會(huì)基礎(chǔ)及維穩(wěn)的執(zhí)行力。

（二）非正常上訪的方式呈現(xiàn)暴戾化的動(dòng)向

非正常上訪盡管是一種非制度化的訴求表達(dá)方式，但在尋求問(wèn)題的解決過(guò)程中也呈現(xiàn)出兩種基本發(fā)展態(tài)勢(shì)：一種是理性化的表達(dá)，即上訪民眾雖然以非正常上訪的方式尋求問(wèn)題的解決，但在表達(dá)訴求過(guò)程中是以理性化的方式進(jìn)行的。比如，在群體上訪過(guò)程中，盡管超過(guò)了5個(gè)代表的法定數(shù)額，但在表達(dá)訴求中能做到不堵塞交通、不影響黨政機(jī)關(guān)的辦公秩序和不實(shí)施打、砸、燒等破壞社會(huì)秩序的行為。當(dāng)然，在超越法定代表的群體性上訪中，也會(huì)出現(xiàn)打橫幅、穿狀衣等出格舉動(dòng)，但對(duì)社會(huì)秩序基本不會(huì)構(gòu)成災(zāi)難性的影響，最終都能在可控的范圍內(nèi)行動(dòng)。另一種是“暴戾化”的表達(dá)，即非正常上訪的民眾借助“暴戾化”這種非理性的表達(dá)方式，通過(guò)“造勢(shì)”給基層政府施加壓力，以期尋求問(wèn)題的解決。在中央對(duì)基層政府信訪問(wèn)責(zé)力度不斷強(qiáng)化的情況下，民眾采取暴戾化的上訪方式已經(jīng)成為尋求問(wèn)題解決的一種策略或手段。 暴戾化的非正常上訪方式主要表現(xiàn)為民眾通過(guò)堵塞交通、圍堵黨政機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所和實(shí)施打、砸、燒等行為。當(dāng)前，非正常上訪正逐漸呈現(xiàn)出暴戾化的傾向，以2011年9月發(fā)生的廣東“烏坎事件”最為典型。在“烏坎事件”中，非正常上訪的民眾不僅設(shè)置路障，嚴(yán)重阻塞交通，而且對(duì)當(dāng)?shù)嘏沙鏊霓k公場(chǎng)所及警務(wù)用車(chē)進(jìn)行打、砸，這些暴戾化的訴求表達(dá)舉動(dòng)，目的在于尋求問(wèn)題（查清烏坎村改革開(kāi)放以來(lái)土地買(mǎi)賣(mài)情況；查清村委換屆選舉情況；公開(kāi)村務(wù)、財(cái)務(wù)）的解決。“烏坎事件”爆發(fā)的原因在于烏坎村村委會(huì)將一塊集體土地賣(mài)給開(kāi)發(fā)商，其背景是幾年來(lái)在當(dāng)?shù)鼐用癫恢榈那闆r下村委會(huì)陸續(xù)將3200畝土地販賣(mài)，賣(mài)地款項(xiàng)達(dá)七億多元人民幣，而村民所得補(bǔ)助款每人只有500元，當(dāng)?shù)鼐用駥掖紊显L無(wú)果，激發(fā)當(dāng)?shù)孛癖娪?011年9月21日群體上訪，在與基層政府無(wú)法進(jìn)行有效溝通的情況下最終引發(fā)暴戾化的上訪舉動(dòng)。歷史已經(jīng)反復(fù)證明，暴戾化的訴求表達(dá)方式如果不加以有效規(guī)制，將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成嚴(yán)重危害。近年來(lái)，民眾在非正常上訪中頻繁通過(guò)暴戾化的方式尋求問(wèn)題解決的動(dòng)向，已經(jīng)嚴(yán)重影響了基層正常的社會(huì)秩序。因此，在基層維穩(wěn)過(guò)程中，公眾對(duì)非正常上訪中通過(guò)暴戾化方式尋求問(wèn)題解決的方式一旦形成路徑依賴(lài)，將產(chǎn)生非?？膳碌氖痉缎?yīng)，基層維穩(wěn)將面臨更大的挑戰(zhàn)。

三、破解非正常上訪難題實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)理性化運(yùn)行的的路徑選擇

中共中央總書(shū)記胡錦濤在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立90周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，向社會(huì)傳遞了一種多元共治的理念，也可視為針對(duì)基層社會(huì)管理創(chuàng)新所作的頂層化設(shè)計(jì)，對(duì)于如何破解非正常上訪難題實(shí)現(xiàn)基層維穩(wěn)機(jī)制理性化運(yùn)行，具有重要的指導(dǎo)意義。在當(dāng)前，如果不采取有效措施來(lái)破解非正常上訪這一難題，僅僅依靠基層政府單純的“策略性應(yīng)對(duì)”的方式來(lái)處置非正常上訪問(wèn)題，長(zhǎng)此以往，只會(huì)加劇基層社會(huì)矛盾和問(wèn)題的累積、疊加和發(fā)酵，最終將造成基層社會(huì)的失序[3]。因此，要有效破解非正常上訪難題，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手：

（一）通過(guò)提升司法公信力，防止法律糾紛溢出司法渠道

司法的主要功能就是通過(guò)定紛止?fàn)?，將法律糾紛納入司法渠道，防止其經(jīng)過(guò)“問(wèn)題化”后演變?yōu)樯鐣?huì)公共事件甚至政治事件。當(dāng)前中國(guó)與西方法治國(guó)家在糾紛解決機(jī)制上最顯著的區(qū)別在于：西方法治國(guó)家能夠?qū)⑺械姆杉m紛乃至政治紛爭(zhēng)納入司法渠道，從而保證這些糾紛以制度化的方式予以解決；而當(dāng)下中國(guó)，大量法律糾紛溢出司法渠道，經(jīng)過(guò)“問(wèn)題化”后轉(zhuǎn)化為社會(huì)公共事件，引起高層重視后得到迅速解決，這幾乎成為近年來(lái)中國(guó)法律糾紛解決的基本模式。即使已經(jīng)進(jìn)入司法渠道的法律糾紛，不管司法是否作出生效裁判，當(dāng)事人還是自覺(jué)或不自覺(jué)地試圖通過(guò)非正常上訪的方式尋求“救濟(jì)”。因此，只有通過(guò)提升司法公信力，才能防止大量的法律糾紛溢出司法渠道而進(jìn)入非正常上訪渠道。司法公信力是社會(huì)公眾通過(guò)可以信賴(lài)的司法程序，對(duì)司法人員的裁判產(chǎn)生普遍信服和尊重，只有具有公信力的司法才能使公眾放心地將涉及切身利益的糾紛交給法院處理。否則，只能通過(guò)司法渠道之外的方式解決。正如新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所鄭永年教授所指出的那樣：在所有社會(huì)信任關(guān)系中，最恐懼的莫過(guò)于社會(huì)公眾對(duì)司法失去了最起碼的信任。司法是任何一個(gè)社會(huì)能否有效運(yùn)行的最后保障，但當(dāng)司法不被社會(huì)信任的時(shí)候，各種各樣的暴力就會(huì)泛濫起來(lái)[4]。因此，為了減少非正常上訪現(xiàn)象，提高司法公信力已經(jīng)成為中國(guó)當(dāng)前最緊迫的政治任務(wù)。

（二）完善信訪問(wèn)責(zé)制度，防止民眾將非正常上訪作為解決問(wèn)題的博弈手段

信訪問(wèn)責(zé)的目的本來(lái)在于督促基層政府有效解決信訪民眾所反映的問(wèn)題，最終通過(guò)將問(wèn)題解決在基層的制度構(gòu)想來(lái)實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)穩(wěn)定。但在信訪問(wèn)責(zé)制度的具體運(yùn)行中，則演變?yōu)橥ㄟ^(guò)信訪排名的方式追究基層政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。這迫使基層政府不是將主要精力用于解決上訪民眾所反映的問(wèn)題上，而是將主要精力花在如何減少非正常上訪數(shù)量，以至于出現(xiàn)“暴力截訪”這種非理性的維穩(wěn)方式，與之相對(duì)應(yīng)的是，上訪民眾也采取暴戾化的方式與基層政府進(jìn)行非理性化博弈。要完善信訪問(wèn)責(zé)制度，防止民眾將非正常上訪作為解決問(wèn)題的非理性化博弈手段，就必須改變以上訪數(shù)量為信訪問(wèn)責(zé)的主要指標(biāo)的考核辦法，建立以上訪問(wèn)題解決數(shù)量作為信訪獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的主要考核指標(biāo)的制度。在信訪問(wèn)責(zé)機(jī)制中，單純考量上訪數(shù)量，特別是非正常上訪的數(shù)量，是導(dǎo)致基層政府采取非理性方式處置非正常上訪問(wèn)題的根源，也是誘發(fā)民眾采取暴戾化非正常上訪行為發(fā)生的根源。因此，中央應(yīng)當(dāng)不再通過(guò)對(duì)非正常進(jìn)京上訪數(shù)量的統(tǒng)計(jì)來(lái)考核和問(wèn)責(zé)地方政府，而是通過(guò)對(duì)上級(jí)信訪機(jī)構(gòu)交辦的重點(diǎn)非正常上訪案件的抽查督辦、核查、回訪，來(lái)考核地方黨委與政府解決非正常上訪所反映的問(wèn)題的能力、水平和程度。這樣可以使地方黨委與政府從非理性應(yīng)對(duì)非正常上訪群眾中解脫出來(lái)，把處置非正常上訪工作的著力點(diǎn)放在解決民眾反映的問(wèn)題上。

（三）完善人大代表的民意溝通功能，防止民眾將所有的訴求向基層政府傾瀉

當(dāng)前，隨著改革進(jìn)程的不斷推進(jìn)，不同主體間交叉而多元的利益沖突再所難免。因此，民眾有訴求，訴求要表達(dá)，這是一個(gè)社會(huì)的常態(tài)，甚至可以說(shuō)，它是民眾權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒的一個(gè)標(biāo)志。理性化的基層維穩(wěn)運(yùn)行機(jī)制，就是要聆聽(tīng)那些來(lái)自普通民眾的訴求，并與之展開(kāi)對(duì)話(huà)和溝通。如何有效溝通基層政府和民眾之間的對(duì)話(huà)渠道，這不僅使民眾能及時(shí)有序地向基層政府釋放“健康的訴求信號(hào)”，而且它可以成為民間聲音溫和化、理性化的一個(gè)機(jī)制。基于這樣的治理理念，就需要完善人大代表的民意溝通功能，防止民眾將所有的訴求向基層政府傾瀉，而導(dǎo)致大量的非正常上訪現(xiàn)象的發(fā)生。新加坡以“民事診所”的方式較好地實(shí)現(xiàn)了政府與民眾有效溝通的經(jīng)驗(yàn)，值得中國(guó)在破解非正常上訪難題中加以借鑒。新加坡“民事診所”是新加坡國(guó)會(huì)議員定期傾聽(tīng)民眾訴求的例行工作。國(guó)會(huì)議員接待民眾（選民）都是利用業(yè)余時(shí)間，每星期一次，一般晚上8點(diǎn)開(kāi)始，往往深夜才能結(jié)束。其程序?yàn)椋哼x民求見(jiàn)登記；求見(jiàn)者向工作人員（由志愿者擔(dān)任）詳談所要反映的問(wèn)題；打印談話(huà)內(nèi)容；議員按順序接待來(lái)訪者。議員和來(lái)訪者見(jiàn)面，進(jìn)一步核實(shí)情況，能夠當(dāng)場(chǎng)解決的問(wèn)題就當(dāng)場(chǎng)予以解決，不能當(dāng)場(chǎng)解決的問(wèn)題，在打印好書(shū)信內(nèi)容的專(zhuān)用信紙上簽上議員自己的名字（該信件被稱(chēng)為議員的“請(qǐng)?jiān)感拧保?，并將其傳真給政府有關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)，而政府部門(mén)或機(jī)構(gòu)則必須在一個(gè)星期內(nèi)直接回復(fù)當(dāng)事人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年有5萬(wàn)名選民在每周接待活動(dòng)中向議員求助[5]。 “民事診所”的最大優(yōu)勢(shì)在于其充分發(fā)揮了人大代表的民意溝通功能，通過(guò)這樣的制度安排，不僅疏通了民眾與政府的關(guān)系，民眾的怨氣也有了一個(gè)“宣泄口”，而糾紛的解決則多了一個(gè)有效“切入點(diǎn)”。

四、結(jié)語(yǔ)

非正常上訪所涉及的是一些比較尖銳的利益沖突，通過(guò)司法、人大等制度化平臺(tái)的搭建，可以實(shí)現(xiàn)基層政府與上訪民眾間的良性互動(dòng)，可以加強(qiáng)彼此的理解，為最終破解非正常上訪難題減少阻力。同時(shí)，通過(guò)信訪問(wèn)責(zé)制度的優(yōu)化，可以消除上訪民眾與基層政府之間的誤解與隔閡，對(duì)緩和與控制彼此之間的利益沖突，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定不無(wú)裨益。如果在處置非正常上訪過(guò)程中基層政府與民眾缺乏對(duì)話(huà)平臺(tái)，就容易使矛盾和沖突不斷累積和疊加，一旦超過(guò)可控的限度，基層社會(huì)的秩序就有可能走向失控的危險(xiǎn)狀態(tài)。目前針對(duì)非正常上訪問(wèn)題的主體間的平臺(tái)還沒(méi)有完全搭建起來(lái)，這就是為什么非正常上訪走向暴戾化以及上訪主體向體制內(nèi)延伸的原因。此外，信訪作為一種公眾政治參與的制度安排，并沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，表現(xiàn)為對(duì)公眾政治參與制度的細(xì)節(jié)及具體運(yùn)行過(guò)程并沒(méi)有清晰的規(guī)定，使公民無(wú)法通過(guò)信訪渠道進(jìn)行有效的參與，從而降低了公民政治參與的效能感，迫使公民采用非正常上訪這種非制度化、非理性化的參與方式，如進(jìn)京上訪、群體聚積、沖擊黨政部門(mén)等方式表達(dá)訴求，這些公民參與方式如果不能得到及時(shí)的疏導(dǎo)和規(guī)范，必然會(huì)威脅到基層社會(huì)的穩(wěn)定[6]。因此，公民政治參與渠道的堵塞成為轉(zhuǎn)型期非正常上訪現(xiàn)象出現(xiàn)的主要因素，基層維穩(wěn)機(jī)制的有效運(yùn)行需要積極拓寬公民政治參與渠道，并使之法制化和制度化。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者M(jìn)．麥克拉夫林（M．Mclanghin）在《互相調(diào)適的政策實(shí)施》一書(shū)中提出了互動(dòng)理論模型，認(rèn)為“政策執(zhí)行的成效與否取決于執(zhí)行者與受影響者之間互適的程度?！盵7]從這一理論角度看，我們可將非正常上訪問(wèn)題納入基層維穩(wěn)運(yùn)行的系統(tǒng)中，加大對(duì)非正常上訪問(wèn)題解決的督察、督辦的職能力度，加大對(duì)非正常上訪問(wèn)題的量化分析與歸納整理，以破解非正常上訪難題來(lái)推動(dòng)我國(guó)基層維穩(wěn)機(jī)制的理性化運(yùn)行。在具體的程序設(shè)置上，必須考慮“有一個(gè)決定什么結(jié)果是正義的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，和一種保證達(dá)到這一結(jié)果的程序” [8]，在處置非正常上訪問(wèn)題時(shí)必須理性溝通、高效落實(shí)、渠道暢通、結(jié)果正義，力戒通過(guò)圍追堵截的應(yīng)對(duì)方式，保證民眾訴求在理性表達(dá)的情況下也能得到有效及時(shí)的回應(yīng)，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

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責(zé)任編輯 陸 瑩

Approaches of Resolving Irregular Appeal in the Perspective of Stability at the Grassroots Level

CHEN Fagui

(Party School of Guangxi Zhuang Autonomous Region Committee of C.P.C.Nanning Guangxi 530021)

Abstract: The inner connection between irregular appeal and stability at the grassroots level is that people communicate with government at the grassroots level deficiently and there is no recognition to political subject, governance and procedures. Currently, irregular appeal is regarded as a severe social conflict and its subject appears to be enlarged, and the way it shows tend to be violent. The resolutions to this problem are as follows: first, promote judicial credibility to solve problems, second, perfect letters and visits system and accountability system to prevent people from doing irregular appeal, third, perfect communication function of NPC deputy to prevent people from appealing to the government at the grassroots level.

Key Words: irregular appeal, stability at the grassroots level, pluralistic governance