朱穎

[摘 要]目前我國(guó)糧食生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模仍然較小，其難點(diǎn)是土地集中困難。文章從土地轉(zhuǎn)出方、土地轉(zhuǎn)入方及土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全等方面分析土地集中困難的原因，提出有效的土地集中經(jīng)營(yíng)方式。在此基礎(chǔ)上，提出穩(wěn)定農(nóng)民非農(nóng)收入；完善農(nóng)村社會(huì)保障體系；健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制；降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)等加強(qiáng)土地集中經(jīng)營(yíng)的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞]土地集中； 有效方式； 土地轉(zhuǎn)出方； 土地轉(zhuǎn)入方

[中圖分類(lèi)號(hào)] F321.1；F304.6［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ [文章編號(hào)] 1673-0461（2012）02-0029-03

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例不高，土地流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積的比例一般在20%以下，有的地方甚至更少。2010年9月～12月，筆者對(duì)四川省資陽(yáng)市雁江區(qū)、安岳縣和遂寧市射洪縣及河南省新蔡縣等地進(jìn)行了調(diào)研，結(jié)果顯示，截止到2010年11月，四川省資陽(yáng)市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積占耕地總面積的17.8%，雁江區(qū)全區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的11.87%；安岳縣截止到2010年11月，通過(guò)轉(zhuǎn)包、租賃、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等土地流轉(zhuǎn)模式流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地33.72萬(wàn)畝，占耕地總面積的23.28%。河南省新蔡縣耕地總面積148萬(wàn)畝，據(jù)調(diào)查，全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積19.2萬(wàn)畝，占承包耕地面積的12.9%。為什么土地流轉(zhuǎn)的比例這么低？土地集中經(jīng)營(yíng)規(guī)模不大呢？

一、土地集中困難的原因分析

（一）從土地轉(zhuǎn)出方分析

農(nóng)村社保體系不健全，農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性很大，不愿意把土地流轉(zhuǎn)出去；農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地，主要原因是沒(méi)有可靠的非農(nóng)收入，務(wù)農(nóng)收入在農(nóng)民家庭收入中還占有重要的地位，農(nóng)民怕流轉(zhuǎn)土地后這部分收入就不穩(wěn)定了或者是這部分收入減少了。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制不完善，由于社會(huì)保障制度不可能在短時(shí)期內(nèi)覆蓋農(nóng)村社區(qū)和農(nóng)民群體，部分農(nóng)民擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)出去后生活沒(méi)有著落，思想上有顧慮，極少數(shù)的農(nóng)民甚至存在“金不調(diào)、銀不換”的思想，具有“土地就是命根子”的觀(guān)念，認(rèn)為“家中有地，心里不慌”。經(jīng)營(yíng)土地，不僅是一種生產(chǎn)方式，而且是一種生活保障方式，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利與擁有的土地有關(guān)，失去土地也就失去了獲得諸多權(quán)利的機(jī)會(huì)。

很多農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策不了解，對(duì)土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)不清楚，弄不清土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系，害怕土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后會(huì)失去了自己的承包地，部分農(nóng)民認(rèn)為土地一旦流轉(zhuǎn)給合作社、企業(yè)、大戶(hù)，土地收益無(wú)法得到保障，因而不敢大膽參與流轉(zhuǎn)。河南省固始縣大覺(jué)寺村，有大約10%的農(nóng)民不愿意進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，主要是怕丟失土地承包權(quán)。

農(nóng)村土地能否進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在很大程度上取決于農(nóng)民能否有穩(wěn)定、可靠的非農(nóng)收入。一般農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移以外出務(wù)工為主，轉(zhuǎn)移的往往只是有一定文化知識(shí)和勞動(dòng)技能的青壯年勞動(dòng)力，其他家庭成員仍居住在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們依靠承包地維持基本生活，如果沒(méi)有良好的、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益保障，農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)性仍然較強(qiáng)。并且由于農(nóng)民的非農(nóng)收入不夠穩(wěn)固，農(nóng)民視承包的土地為其生活保障的最后一道防線(xiàn)，“不敢”流轉(zhuǎn)土地。

有些農(nóng)民要留守家里照顧孩子和老人，不能外出打工，在照顧孩子老人的同時(shí)耕種土地，所以不愿放棄土地。有些農(nóng)民由于自身知識(shí)技能儲(chǔ)備不足，進(jìn)城就業(yè)門(mén)路窄，就業(yè)渠道不多，就業(yè)崗位也不是很穩(wěn)定，能外出打工但是找不到合適的工作，找不到高工資的工作，所以就留守家里從事耕種。他們不愿流轉(zhuǎn)土地的主要原因是認(rèn)為把土地轉(zhuǎn)包出去不如自己種劃算。

有些農(nóng)民想出租土地，但沒(méi)人轉(zhuǎn)入他們的土地，還有一部農(nóng)民由于土地承包費(fèi)過(guò)低，不愿

轉(zhuǎn)出。

（二）從土地轉(zhuǎn)入方分析

土地集中經(jīng)營(yíng)能否在一個(gè)地方推行，很大程度上受當(dāng)?shù)啬芊裼袔讉€(gè)思想開(kāi)放、愿意嘗試新鮮事物的帶頭人。但由于農(nóng)民文化素質(zhì)較低、思想較為保守，這樣的帶頭人往往不好找。同時(shí)農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大多轉(zhuǎn)向城市，而且跨省流向了附近地區(qū)，使規(guī)模經(jīng)營(yíng)最基本的人才也得不到保證。所以土地承包經(jīng)營(yíng)需求方不足。由于承包土地集中經(jīng)營(yíng)要投入大量資金，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同時(shí)受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重影響，風(fēng)險(xiǎn)比較大，一般不敢輕易承包大量土地進(jìn)行規(guī)模種植。

一些地方由于當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件及基礎(chǔ)設(shè)施等制約，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施較差，尤其是丘陵山區(qū)，地塊小且不平整，水、電、路建設(shè)滯后，集中流轉(zhuǎn)難度較大，流轉(zhuǎn)后的耕地絕大多數(shù)都是零星分散，無(wú)法集中連片，形成不了規(guī)模經(jīng)營(yíng)，經(jīng)濟(jì)效益差。

土地流轉(zhuǎn)金融服務(wù)機(jī)制尚不健全，部分業(yè)主在土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面存在資金困難，制約著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。

（三）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

我國(guó)相關(guān)部門(mén)還沒(méi)有出臺(tái)有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)和具體明確的政策，也沒(méi)有制定完善的土地流轉(zhuǎn)制度。這些導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)中主體不明確，地方政府強(qiáng)行干預(yù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。有關(guān)積極引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策文件和鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的具體措施還不夠，各類(lèi)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目也很少向農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)傾斜。

由于缺乏合理的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，缺乏法律依據(jù)，缺乏相應(yīng)的價(jià)格評(píng)估、補(bǔ)償機(jī)制，我國(guó)土地分等定級(jí)與估價(jià)工作剛剛起步，缺乏相應(yīng)的對(duì)轉(zhuǎn)讓土地的合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，被流轉(zhuǎn)出去的土地得不到應(yīng)有的價(jià)格補(bǔ)償，從而極大地影響了農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的積極性；而有能力進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)和想投資于農(nóng)業(yè)的企業(yè)，擔(dān)心因土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全投資后出現(xiàn)麻煩，這對(duì)推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)無(wú)疑增加了更大的困難。

土地流轉(zhuǎn)中制度不完善和操作不規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)有的體制對(duì)土地集中經(jīng)營(yíng)者的約束能力還處于低水平,缺乏對(duì)農(nóng)民權(quán)益的有效保障機(jī)制。農(nóng)民對(duì)土地集中經(jīng)營(yíng)后的補(bǔ)償、監(jiān)督和制約機(jī)制缺乏信任。土地集中經(jīng)營(yíng)之后,采取什么樣的經(jīng)營(yíng)方式是農(nóng)民最為關(guān)心的一個(gè)大問(wèn)題。農(nóng)民將自己手中的土地交付集中經(jīng)營(yíng)以后,他們或從中得到一定的補(bǔ)償,或入股參與經(jīng)營(yíng)。另外,由于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的特殊性，如何保證經(jīng)營(yíng)人員的素質(zhì),也是農(nóng)民關(guān)心的問(wèn)題。

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度低，缺乏中介組織?，F(xiàn)階段雖有專(zhuān)門(mén)從事農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但職能發(fā)揮、中介作用、跟蹤服務(wù)尚不到位，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)因缺乏土地市場(chǎng)信息而不能及時(shí)傳遞給供需雙方，從而導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)成本較高，流轉(zhuǎn)效益較差。目前還沒(méi)有完備的土地流轉(zhuǎn)中介組織，沒(méi)有形成土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作，土地流轉(zhuǎn)信息大多由村社自主進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)沒(méi)有對(duì)完善的流轉(zhuǎn)合同備案和流轉(zhuǎn)意向備案，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的供求信息閉塞，交易管理的難度也比較大。出現(xiàn)農(nóng)戶(hù)要轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)不出、業(yè)主要租租不到的局面。

大多數(shù)地方還沒(méi)有建立農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，一旦發(fā)生糾紛，解決起來(lái)難度很大。

二、有效的土地集中經(jīng)營(yíng)方式及對(duì)策建議

（一）有效的土地集中經(jīng)營(yíng)方式

土地的有效集中經(jīng)營(yíng)方式有哪些？以下介紹幾種有效的土地集中經(jīng)營(yíng)方式。

1. 統(tǒng)種分管，區(qū)域種植

統(tǒng)種分管，區(qū)域種植又叫統(tǒng)種分管，連片種植，是根據(jù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的原理，在保持家庭承包經(jīng)營(yíng)的形式下，根據(jù)大型機(jī)械耕種，作物輪作，管理等需要，對(duì)不相鄰的地塊作必要的調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)同一品種的連片耕作，區(qū)域化種植。此種經(jīng)營(yíng)方式的收益分配形式不變，仍以農(nóng)戶(hù)為單位，獨(dú)立收益核算。

2. 建立種糧合作社，增強(qiáng)種糧合作社的帶動(dòng)功能

組建糧食專(zhuān)業(yè)合作社，統(tǒng)一種子、農(nóng)藥、化肥和其他物資供應(yīng)，以確保種子、化肥和農(nóng)藥質(zhì)量，統(tǒng)一病蟲(chóng)害和雜草的防治，統(tǒng)一施肥、耕作、播種、澆水等田間技術(shù)管理，提高科學(xué)種田水平，提高糧食產(chǎn)品質(zhì)量和產(chǎn)量，降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，增加農(nóng)民收入，提高種糧的積極性。

3. 代耕代種，統(tǒng)一服務(wù)

當(dāng)前，一部分外出的農(nóng)民既想種地，又面臨土地經(jīng)營(yíng)的困難，代耕代種服務(wù)就在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生。村里的代耕代種服務(wù)組織，對(duì)糧食生產(chǎn)的若干環(huán)節(jié)，實(shí)行統(tǒng)一安排，統(tǒng)一操作、統(tǒng)一管理，承包戶(hù)只要每畝地交一定的費(fèi)用即可，種田就不用再操心，只在大忙季節(jié)回家收種幾天，其余時(shí)間都可專(zhuān)心搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

（二）加強(qiáng)土地集中經(jīng)營(yíng)的對(duì)策建議

推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)加強(qiáng)土地集中，必須堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。

1. 拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，穩(wěn)定農(nóng)民非農(nóng)收入

目前，農(nóng)村大量勞動(dòng)力常年在外務(wù)工，但只有少部分收入穩(wěn)固，大部分因收入不穩(wěn)固，不愿放棄土地，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正轉(zhuǎn)移。只有在積極引導(dǎo)農(nóng)民外出務(wù)工，提高務(wù)工收入基礎(chǔ)上，放寬城市戶(hù)籍管理，使部分農(nóng)民真正融入城市。同時(shí)，加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓寬農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、務(wù)工經(jīng)商的渠道，提高及穩(wěn)定農(nóng)民非農(nóng)收入，降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度，從而為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造空間。

2. 完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入力度，探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，促進(jìn)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸，特別要加快解決喪失勞動(dòng)能力人員的社會(huì)保障問(wèn)題，解除農(nóng)民后顧之憂(yōu)，減少農(nóng)民對(duì)土地的直接依賴(lài)，讓他們放心的流轉(zhuǎn)土地，最大限度地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)功能。

3. 健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)、防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)監(jiān)督管理，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。要加強(qiáng)對(duì)土地轉(zhuǎn)入方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力、資金實(shí)力、信譽(yù)等資質(zhì)情況的審查。基本保證轉(zhuǎn)入方具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證工作。建立農(nóng)村土地承包和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)臺(tái)賬，促進(jìn)流轉(zhuǎn)合同簽訂。

要建立土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)委托管理，及時(shí)登記匯總可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價(jià)格等信息資料，定期公開(kāi)對(duì)外發(fā)布可開(kāi)發(fā)土地資源的信息，引導(dǎo)土地供求雙方進(jìn)行土地合理有序流轉(zhuǎn)，搭建土地合理有序流轉(zhuǎn)的平臺(tái)。完善農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機(jī)制。同時(shí)建立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，完善仲裁程序。

4. 采取有力措施，降低土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

一是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的合理形成機(jī)制，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格由承包方與受讓方協(xié)商確定，可以現(xiàn)金或?qū)嵨镉?jì)價(jià)。為防止因農(nóng)產(chǎn)品漲價(jià)而損害農(nóng)民利益，堅(jiān)持以實(shí)物為計(jì)價(jià)、貨幣兌現(xiàn)的方式，根據(jù)市場(chǎng)變化，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)每3年~5年由雙方重新協(xié)商調(diào)整或在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同約定每年按一定比例遞增。二是探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。由接包業(yè)主每年繳納一定的風(fēng)險(xiǎn)保證金，降低業(yè)主經(jīng)營(yíng)不善或毀損耕地而給農(nóng)民造成的風(fēng)險(xiǎn)；在農(nóng)民收取的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益中，每年提取一定金額作為信用保證金，防止業(yè)主投資回收期和整個(gè)接包經(jīng)營(yíng)期中農(nóng)戶(hù)單方面毀約的風(fēng)險(xiǎn)。三是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，制定土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)扶持政策，積極支持建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、農(nóng)作物病蟲(chóng)害保險(xiǎn)組織基金等，最大限度地降低土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

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On the Effective Way of Land Centralized Management

Zhu Ying

（Southwestern University Finance and Economics，Chengdu 611130，China）

Abstract：At present, China's grain production scale is still relatively small. The difficulty is the concentration of land. From the land transferor, the land transferee and imperfect land transferring mechanism, the paper analyzes the difficult reasons for the concentration of land, and proposes the methods of the effective concentration of land management. On this basis, it puts forward enhancing concentration of land management, broadening employment channels for farmers, stabilizing non-agricultural income, improving the rural social security system, improving the land transferred mechanism, and taking effective measures to reduce the risk of transferring land.

Key words：concentration of land；effective way；the land transferor；the land transferee

（責(zé)任編輯：張積慧）