劉文莉

【摘 要】 文章借鑒國際公共支出績效管理改革理論，通過對我國地方政府公共支出績效管理現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)性、效率性等方面的分析，以及地方政府公共支出的績效管理方向等，對公共支出績效管理的模式構(gòu)建、評價指標(biāo)等情況進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】 公共支出績效； 理論； 現(xiàn)狀； 管理方向

我國公共支出績效管理正在進(jìn)行靜悄悄的改革。這種績效管理所引致的財政問責(zé)制，是構(gòu)建責(zé)任政府的堅實基礎(chǔ)。正因為不僅要問花了多少錢，而且要解釋效果怎么樣。必然要求預(yù)算與績效一體化，來全面提高政府管理公共事務(wù)、配置財政資源、提供公共服務(wù)的綜合能力。地方政府公共支出績效管理改革，可促使地方政府的競爭由“爭取更多的稅收優(yōu)惠權(quán)利”轉(zhuǎn)移到“提升更大的支出績效”、提供更好的服務(wù)目標(biāo)上來。

一、公共支出績效管理理論

（一）各國地方政府公共支出績效管理比較與借鑒

1.美國1993年頒布的《政府績效與結(jié)果法》，是世界各國政府績效改革具有里程碑意義的代表性立法。明確公共績效管理的目標(biāo)：要求聯(lián)邦政府為行動結(jié)果承擔(dān)責(zé)任，提高公眾對政府能力的信心；發(fā)動績效改革，引導(dǎo)政府行為確定項目目標(biāo)，衡量這些目標(biāo)所取得的績效，并向公眾公布這些項目績效改革進(jìn)程；通過對結(jié)果、服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度的關(guān)注，提高政府的效率。

2.英國是最早開展公共支出績效管理改革的國家，其管理模式在于績效目標(biāo)的確定以及績效審計的推動。規(guī)定：“主計審計長可以對凡使用公共財產(chǎn)履行其職務(wù)的任何部門、領(lǐng)導(dǎo)或個人工作的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行檢查?！辈粌H要進(jìn)行財務(wù)審計，還要進(jìn)行績效審計。在公共支出績效管理領(lǐng)域，英國審計署以其特有的“每1英鎊的審計成本節(jié)約8英鎊的公共支出”的績效目標(biāo)而舉世聞名。英國審計署非常注重審計結(jié)果公示。并將所有審計報告全部在審計網(wǎng)站上刊登，任何人都可以隨時查閱。

（二）公共支出績效管理中的3E理論運用

3E理論提出了經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效益性（Efficency）和有效性（Effectiveness）三者有機(jī)結(jié)合的公共支出績效管理模式，并參與整體評價的理論觀點。要求在經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)考慮“成本”與“資源”，在效率類指標(biāo)考量“資產(chǎn)”與“產(chǎn)出”，在效果類指標(biāo)考慮“產(chǎn)出”與“結(jié)果”。在3E績效管理體系中，各評價指標(biāo)之間個性鮮明、相互補(bǔ)充、緊密關(guān)聯(lián)。主要內(nèi)容包括：一是經(jīng)濟(jì)性評價及其指標(biāo)。在既定的時間內(nèi)究竟花費了多少錢？是否按照法定的程序花錢？是否存在資源浪費現(xiàn)象？例如：某效率考評小組對森林保護(hù)專項資金的使用狀況評審后發(fā)現(xiàn)，?？钪袑嶋H用于樹木修復(fù)的每100元支出中有相應(yīng)的行政支出90元。顯然，這是投入不經(jīng)濟(jì)的典型案例。二是效率性評價及其指標(biāo)?；卮痦椖炕虿块T在既定的時間內(nèi)，財政投入究竟有什么樣的產(chǎn)出水平？例如：某警察局績效考核指標(biāo)體系中就包括一系列的效率指標(biāo)。如反映速度的效率指標(biāo)，有“在規(guī)定的時間內(nèi)應(yīng)答緊急電話占總數(shù)的比率、在規(guī)定時間內(nèi)作出反應(yīng)的事件占總數(shù)比率”。衡量破案率的效率指標(biāo)，有“所有刑事案件破案率、暴力刑事案件破案率、警員人均破案率”。三是效果性評價及其指標(biāo)。效果關(guān)心的是公共支出預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度及實際影響。例如：交通安全宣傳教育支出的最終社會效果應(yīng)是交通事故率的降低，但在直接社會效果未顯現(xiàn)前，可用公眾對交通安全知識的了解程度、司機(jī)系安全帶的比率等間接測定宣傳效果。

二、地方政府公共支出績效管理的現(xiàn)狀

在2007年3月的十屆全國人大五次會議上，溫家寶總理就明確指出：“要嚴(yán)格控制行政機(jī)關(guān)新建、擴(kuò)建辦公樓嚴(yán)禁建設(shè)豪華樓堂館所，切實規(guī)范公務(wù)接待行為，堵塞管理漏洞，努力降低行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府……”。近年來，各級地方政府行政支出成本增長迅速，鋪張浪費現(xiàn)象也較為嚴(yán)重（如豪華型辦公樓的不斷涌現(xiàn)）。

（一）地方行政支出經(jīng)濟(jì)性探討

理論上，將行政支出成本主要劃分為人力資源成本、公務(wù)運作成本和行政基礎(chǔ)設(shè)施成本。

1.人力資源成本是目前地方政府行政成本開支最大的項目，主要包括公務(wù)員工資、津貼以及保障福利等。行政支出經(jīng)費即當(dāng)年行政支出絕對額指標(biāo)和當(dāng)年行政支出占財政支出比率指標(biāo)。2008年重慶市行政支出265.5億元占財政支出的比重為20.75%，全國排名第10位；占GDP比重3.13%，全國排名第11位。

2.公務(wù)運作成本指公務(wù)人員在開展各項公務(wù)活動中的費用支出，主要包括辦公費用、交通費用、招待費用等。

3.行政基礎(chǔ)設(shè)施成本主要指為行政管理活動提供場所、設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及維護(hù)費用。如1990年重慶市為2.12億元， 2008年為89.67億元，增長了42.3倍。

（二）地方行政支出的效率性探討

行政效率是地方政府行政機(jī)關(guān)在取得一定數(shù)量和質(zhì)量的行政產(chǎn)出情況下，所耗費的人力、財力、物力以及時間等要素資源的比重。2008年重慶市的行政支出占當(dāng)年的財政支出的比重已高達(dá)20.75%。由此引發(fā)了這樣一個問題：如此龐大的行政支出規(guī)模是否具有效率？如何全面、科學(xué)地評價行政支出效率的優(yōu)劣？

1.公用經(jīng)費占行政支出總額比重。公用經(jīng)費越充足，公共行政的財力支出和保障程度就越高，相應(yīng)的行政效率就會趨于提升。公用經(jīng)費占行政經(jīng)費總額比率是評價行政效率財力保障的重要指標(biāo)。2008年重慶市行政支出比重占40%以下，而人員經(jīng)費支出約占總量的60%。

2.行政人員規(guī)模指標(biāo)。一定規(guī)劃的行政人員是實現(xiàn)既定效率的重要人力保障。完成相同的公共行政業(yè)務(wù)量，行政人員數(shù)量越少，行政效率就越高；反之，則說明行政效率越低。

3.行政人員與普通民眾比率（即官民比率）指標(biāo)。從服務(wù)或受益的對象角度來看，官民比率越高，享受單位公務(wù)人員或行政人員服務(wù)的民眾數(shù)量越少，相應(yīng)的行政效率就越低；相反，則行政效率就越高。2008年重慶市行政人員21.8萬人，官民比率0.75%，全國排名30位。

4.行政人員工資水平指標(biāo)。在完成相同行政任務(wù)情況下，較低的工資性支出說明了較高的行政效率。

5.行政技術(shù)先進(jìn)性指標(biāo)。在相同行政支出的條件下，采用先進(jìn)技術(shù)的行政部門工作效率，往往比落后技術(shù)的行政部門工作效率要高。

6.行政人員質(zhì)量指標(biāo)。行政人員的質(zhì)量可從腐敗程度、失職和瀆職人數(shù)、受教育水平等指標(biāo)來加以說明。行政人員質(zhì)量越高，說明行政人員作為整體的勞動生產(chǎn)率就越高，行政效率就越高。

7.行政機(jī)構(gòu)數(shù)量指標(biāo)。行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量水平也是衡量和評價行政效率的重要間接指標(biāo)。在其他因素保持不變的條件下，行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置越少，公共行政過程的設(shè)置越少，行政信息失真的可能性也越小，行政效率就越高。

（三）地方行政支出的有效性探討

有效性表示產(chǎn)出最終對實現(xiàn)組織目標(biāo)的影響程度。包括產(chǎn)出的質(zhì)量、期望得到的社會效果、公眾的滿意度等。有效性評價一般涉及產(chǎn)出與效果之間的關(guān)系。行政支出有效性評價的指標(biāo)主要包括政治指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會指標(biāo)。

三、地方政府公共支出的績效管理方向

前美國總統(tǒng)克林頓說：“我們再不能對政府給予很多而收獲很少，解決問題的方法不在于增加項目或增加資金，而是改變政府的運作方式，從自上而下的官僚政府轉(zhuǎn)為自上而下的企業(yè)型政府……我們將向美國人民證明他們繳納的稅款是被最有效使用的?！?/p>

（一）優(yōu)化地方政府公共支出績效管理環(huán)境

環(huán)境是我國地方政府開展公共支出績效管理改革的現(xiàn)實“土壤”，其狀態(tài)優(yōu)劣和質(zhì)量好壞將直接影響公共支出績效管理改革的深度、廣度、進(jìn)度和效度，是所有影響因素的綜合。

1.政治法律環(huán)境因素。包括：（1）行政效率水平。公共支出績效評價與管理能夠促使政府提高行政效率，反過來，行政效率的高低直接影響著管理的效率。（2）領(lǐng)導(dǎo)重視與支持程度。領(lǐng)導(dǎo)重視并且愿意投入時間和精力去促使績效管理的實施，是績效管理實施有效性的重要保障。領(lǐng)導(dǎo)是否愿意投入人、財、物來支持績效管理的開展。（3）公共支出績效評價機(jī)構(gòu)的設(shè)置。有專門負(fù)責(zé)績效考評的組織機(jī)構(gòu)可以保障績效評價的專業(yè)化、規(guī)范化和可持續(xù)化。（4）公共支出績效評價的法律保障程度。公共支出績效管理有充分的法律依據(jù)加以規(guī)范，保證管理機(jī)構(gòu)享有調(diào)查、評價有關(guān)政府活動的權(quán)力。

2.經(jīng)濟(jì)財政環(huán)境因素。包括：（1）公共支出結(jié)構(gòu)狀況。管理公共財政資源在各個支出項目上的分配是否合理和有效。糾正公共支出的“錯位”現(xiàn)象，將公共資金花在不該花的地方，而在本應(yīng)支出的領(lǐng)域花錢太少。（2）部門預(yù)算制度狀況。對管理具有重要的制度保障作用。在部門未實施預(yù)算的情況下，績效管理效果必然是低下的。（3）國庫集中支付狀況。國庫集中支付規(guī)范了公共財政資金的支出行為，保障了財政資金能按規(guī)定用途使用；增強(qiáng)了公共支出的公開透明度。（4）政府采購制度狀況。政府采購又稱“陽光采購”，意義在于提高了公共資金的使用效率，節(jié)約了財政資金。

3.社會文化環(huán)境因素。環(huán)境因素指標(biāo)有：（1）政府組織內(nèi)部的文化因素?？冃幕强冃Ч芾碇?，決定了績效評價在多大程度上會被采納。主要通過政府有關(guān)工作人員對公共支出績效管理的認(rèn)知程度來評價。（2）公眾參與程度。公眾參與績效管理的深度與廣度，是評價績效管理價值的重要指標(biāo)。（3）專家資源的參與程度。專家對績效實踐的指導(dǎo)，能有效探索適合的公共支出績效管理方式。（4）中介機(jī)構(gòu)的支持程度。為提高績效評價結(jié)果可信度，公共支出績效評價的很多工作是中介機(jī)構(gòu)來完成的。（5）公共傳媒宣傳的推動作用。公共傳媒以其信息傳播快、覆蓋范圍廣的特點，從內(nèi)容滿意度和信息時效滿意度兩個方面，來推動績效管理。

4.技術(shù)支持環(huán)境因素。當(dāng)前，公共支出績效管理遇到的技術(shù)性問題，主要有績效評價指標(biāo)的構(gòu)建問題和績效信息的收集、公開及共享機(jī)制問題。包括：（1）績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建程度?？冃гu價指標(biāo)設(shè)計是否科學(xué)，直接影響績效管理的推廣。（2）績效信息系統(tǒng)建設(shè)的支持程度。在績效管理過程中，公眾和政府都需要掌握大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；對這些績效信息的公開處理能力，直接影響績效管理的實施成效。

（二）地方政府公共支出績效管理框架設(shè)計

公共支出績效管理框架體系的設(shè)想主要包括：宏觀層面應(yīng)建立和健全績效管理規(guī)則的法制化；組織層面應(yīng)建立責(zé)權(quán)明晰、相互制衡的績效管理責(zé)任機(jī)制；評價對象方面，應(yīng)區(qū)別對待四種不同層次的評價客體；理論基礎(chǔ)方面，應(yīng)立足3E的綜合績效管理模式；操作流程方面，應(yīng)建立環(huán)環(huán)相扣的績效管理機(jī)制；工作規(guī)范方面，注重掌握和平衡績效考評原則。

總之，各地方的公共支出績效管理制度改革必然會經(jīng)歷啟動、發(fā)展或完善、成熟等三個階段，并需要分別確定短期任務(wù)（建立專門化的績效管理機(jī)構(gòu)）、中期任務(wù)（在地方人大設(shè)立績效監(jiān)管委員會）和長期任務(wù)（實施成熟的績效預(yù)算管理制度）。地方公共支出績效管理改革是一個不可逆轉(zhuǎn)的潮流，道路必然是一個充滿困難和阻力的循序漸進(jìn)的緩慢過程。

【參考文獻(xiàn)】

［1］ 張雷寶.地方政府公共支出績效管理研究［M］.浙江大學(xué)出版社，2010.

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［3］ 上海財經(jīng)大學(xué)課題組.公共支出評價［M］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.