[提 要] 義務(wù)教育均衡發(fā)展關(guān)系著義務(wù)教育的公平性，也是實現(xiàn)社會公正的一項重要內(nèi)容。均衡發(fā)展的目標具有階段性，由初步均衡到基本均衡，主要依靠行政力量和公共財政來保障。破解長期以來制約均衡發(fā)展的障礙，當前需要進一步規(guī)范政府的義務(wù)教育辦學行為，抓住辦學條件均衡的基礎(chǔ)點、師資均衡的關(guān)鍵點、生源均衡的突破點三個環(huán)節(jié)，同時鼓勵發(fā)展民辦教育，滿足多樣化的教育選擇需求。構(gòu)建新型的教育評價體系，減輕經(jīng)濟發(fā)展和其他環(huán)境因素對對義務(wù)教育的不利影響。充分發(fā)揮義務(wù)教育問責在促進教育資源均衡發(fā)展和教育公平方面的重要作用，構(gòu)建一套操作性強的問責機制，明確責任主體、責任內(nèi)容，強制主體和責任形式，使問責落到實處。

[關(guān)鍵詞] 義務(wù)教育；均衡；辦學行為；問責

[作者簡介]謝育敏（1964—），女，贛南師范學院政法學院教授，主要研究方向為法學教育與研究。（江西贛州 341000）

本文為江西省社會科學規(guī)劃項目《社會分層與義務(wù)教育階段學生受教育權(quán)的平等性研究》（課題編號09FX217）的系列研究成果之一。

我國從1986年正式實行包括小學和初中的九年制義務(wù)教育制度，2006年國家免除西部地區(qū)全部學雜費，2008年下半年開始，全國實現(xiàn)學雜費的全免。義務(wù)教育的免費政策，為全國適齡兒童、少年敞開了義務(wù)教育的大門。但要讓所有的適齡兒童、少年，不論城鄉(xiāng)、不論地域，不論貧富，都能享受到公平的、符合質(zhì)量要求的義務(wù)教育，現(xiàn)階段尚存在難以忽視的問題。由于教育資源的不均衡，許多在形式上完成了義務(wù)教育的學生，實際享受的教育資源有較大的差別，義務(wù)教育的公平性受到一定程度的挑戰(zhàn)。不可否論，義務(wù)教育發(fā)展中長期存在城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和校際差距。步入新世紀，隨著廣大民眾對教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源需求的不斷增長，城鄉(xiāng)教育發(fā)展不平衡和優(yōu)質(zhì)教育資源短缺問題越來越凸現(xiàn)。在此背景下，義務(wù)教育均衡發(fā)展被提到了重要的戰(zhàn)略位置。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃剛要（2010—2020）》（以下簡稱《規(guī)劃綱要》）把促進教育公平作為基本教育政策，明確提出，“均衡發(fā)展是義務(wù)教育的戰(zhàn)略性任務(wù)”。教育部下發(fā)的《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出了力爭在2012年實現(xiàn)義務(wù)教育區(qū)域內(nèi)初步均衡、2020年實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本均衡的目標。均衡目標具有階段性特征，因為均衡永遠是相對的。但是《意見》對“均衡化”并無切實的量化標準。義務(wù)教育均衡發(fā)展關(guān)系著義務(wù)教育的公平性，也是實現(xiàn)社會公正的一項重要內(nèi)容。如何實現(xiàn)2020年區(qū)域內(nèi)基本均衡的目標，筆者認為，義務(wù)教育的均衡發(fā)展，主要需要依靠行政力量和公共財政來保障。

一、規(guī)范政府義務(wù)教育的辦學行為

義務(wù)教育政府辦，過去對義務(wù)教育的辦學行為主要是從政策上進行規(guī)范，缺乏可操作性。新《義務(wù)教育法》對義務(wù)教育辦學行為作出了規(guī)范，如何使法律的規(guī)定切實得到貫徹落實，針對長期以來制約義務(wù)教育均衡發(fā)展的問題，從三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手規(guī)范政府的辦學行為，推進義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

（一）建立區(qū)域內(nèi)的教師交流制度，實現(xiàn)師資的均衡

推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，師資均衡是關(guān)鍵。如果師資不能得到很好配置，義務(wù)教育均衡化就是一句空話。義務(wù)教育教師績效工資政策的落實，使教師由單位人變?yōu)樯鐣顺蔀榭赡?，使城鄉(xiāng)教師定期支教和掛職鍛煉成為可能。政府和教育行政部門應(yīng)制定和完善教師、校長定期交流制度，以法規(guī)形式確定教師流動的義務(wù)、流動的程序、流動的定期性、流動者的待遇等。具體措施上，可以開展縣域的學科教研活動，加強學科專業(yè)指導(dǎo)；可以開展送教下鄉(xiāng)活動，組織優(yōu)秀教師把優(yōu)質(zhì)課和研討課送到農(nóng)村；可以開展城鄉(xiāng)對口支教活動，優(yōu)質(zhì)學校選派名師到薄弱學校進行一定期限的支教，薄弱學校選派青年教師到優(yōu)質(zhì)學校頂崗鍛煉。這樣有利于提高城鄉(xiāng)教師的教育教學整體水平。

（二）將優(yōu)質(zhì)高中錄取名額分配到轄區(qū)內(nèi)初中學校

推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，生源均衡是突破。各級教育行政部門要依據(jù)人口分布、地理狀況、地段內(nèi)學校規(guī)模和生源情況，根據(jù)免試就近入學原則，合理劃定片區(qū)學校。初中招生實行劃片招生、電腦排位或小學與中學對口直升。國家級示范性普通高中和公辦省一級普通高中等優(yōu)質(zhì)高中，每年要安排一定比例的公費招生名額，按初中學校在校生數(shù)和實施素質(zhì)教育的情況，直接分配到各初中學校，并逐年提高直接分配的比例，有各地級以上教育行政部門制定具體的分配辦法并負責實施。此舉能在一定程度上緩解“擇校熱”引發(fā)的矛盾。

（三）統(tǒng)籌配置教育資源改造城鄉(xiāng)薄弱學校

推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，辦學條件均衡是基礎(chǔ)。教育信息閉塞影響農(nóng)村教師觀念的更新；辦學場所簡陋影響學科教學質(zhì)量的提升；教學儀器設(shè)備的缺乏制約藝體和實驗教學的開設(shè)?？梢娹k學條件差距是造成城鄉(xiāng)之間教育質(zhì)量差距的一個重要因素。根據(jù)《規(guī)劃綱要》的要求，國家應(yīng)制定全國義務(wù)教育學校辦學條件基本標準，對學校校園校舍、圖書儀器裝備、體育美育衛(wèi)生設(shè)施以及信息化建設(shè)等辦學條件提出明確要求。這樣各省可根據(jù)國家標準制定本地區(qū)辦學標準，提出全面改善義務(wù)教育學校辦學條件的規(guī)劃和實施步驟。加快薄弱學校的建設(shè)，加大改造力度，可以通過農(nóng)村遠程教育工程、寄宿制學校建設(shè)、學校標準化等項目的實施，縮小薄弱學校與優(yōu)質(zhì)學校的差距。

（四）在保證適齡兒童少年就近進入公辦學校的前提下，通過發(fā)展民辦教育提供教育選擇機會

義務(wù)教育應(yīng)當以政府為主辦，并不等于國家包攬一切。我國的基本國情是發(fā)展中國家辦大教育，國家現(xiàn)實的財力所能提供的條件在絕大多數(shù)地區(qū)滿足不了實際需要。義務(wù)教育階段同樣需要多元化的辦學體制，方有利于提高整體辦學水平和滿足人們對義務(wù)教育的選擇需求。在我國現(xiàn)階段，公立學校占據(jù)了絕對優(yōu)勢和壟斷地位，應(yīng)適量發(fā)展一批有特色、高質(zhì)量、能滿足人民群眾選擇需求的義務(wù)教育民辦學校，增加學校供給。賦予學生教育選擇權(quán)并保障其能自由行使，可以借鑒國外的做法，如政府可將教育撥款以教育支票或教育券的形式，實行教育機構(gòu)按人頭撥款制度，一次性直接撥付給學生用以完成全程義務(wù)教育，學校則以其所吸引到的教育支票或教育券來獲得教育撥款，激勵學校提升教育品質(zhì)。公辦、民辦義務(wù)教育學校并存，在教育領(lǐng)域樹立和貫徹公平競爭的理念，有力于提升義務(wù)教育的整體水平。

二、構(gòu)建新型教育評價體系

現(xiàn)有的義務(wù)教育評價項目，主要方向是審視、觀察教育的發(fā)展動態(tài)，側(cè)重對各地區(qū)教育的結(jié)果分類、排隊以及做一些初步的原因分析，為政府決策提供依據(jù)，沒有深入到學科教育內(nèi)部問題。所以，評價對義務(wù)教育發(fā)揮的作用有限，僅僅作為教育質(zhì)量的檢測工具，很難解決教育教學的實際問題。建立新型教育評價體系是在現(xiàn)有評價項目的基礎(chǔ)上將評價延伸到學科教育中。診斷學科教學質(zhì)量，分析學生在各學科學習中的優(yōu)勢和不足，為學校教學管理、教師教學和學生學習提供分析報告，從而解決教育教學的實際問題。教師教學體現(xiàn)了教師對學科教學目標的認識和對教學過程的把握能力，直接影響到教學的效果。新型教育評價體系將評價深入到學科教育中，可以使課堂教學目的性更強，同時縮小教師教學水平的差距，使教學整體水平上臺階。目前構(gòu)建新型教育評價體系要做好以下工作：

（一）建立學業(yè)評價標準

學業(yè)評價標準是根據(jù)學科教育目標和教育規(guī)律建立的規(guī)格、操作和檢驗標準，通俗地說是一個量具。它有別于只明確學科教育的總體目標和教學內(nèi)容的課程標準。學業(yè)評價標準是學科教育研究和測量技術(shù)在評價理念指導(dǎo)下結(jié)合的的產(chǎn)物，將學科內(nèi)容分類、分層，建立教學分項標準和分項評價標準，明確課堂教學目標并能檢驗教學的實施效果。同時還起到了培訓教師提高教師教學能力的作用。

（二）建立新型的評價系統(tǒng)

構(gòu)建新型的教育評價體系，將現(xiàn)代科學技術(shù)充分應(yīng)用到教育領(lǐng)域。利用評價技術(shù)、學業(yè)評價標準和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立新型的評價系統(tǒng)，實際上就是一個網(wǎng)絡(luò)交流平臺。對政府而言，可以全面及時為各級教育行政部門提供教育發(fā)展數(shù)據(jù)和評價結(jié)果，加強政府決策的針對性和高效率；對教師而言，可以及時發(fā)現(xiàn)教師教學中的問題，為教學改革提供方案，實現(xiàn)教學過程的流程化管理；對學生而言，可以為學生學習提供支持系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)學習中的問題，檢驗對知識的掌握能力，提高學習效率。一個開放的、高水平的網(wǎng)絡(luò)評價服務(wù)系統(tǒng)可以使義務(wù)教育發(fā)展跨越地域障礙，最大程度地減輕經(jīng)濟發(fā)展和其他環(huán)境因素對義務(wù)教育的不利影響，實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的目標。

三、強化義務(wù)教育的問責

義務(wù)教育問責在促進教育資源均衡發(fā)展和教育公平方面發(fā)揮著重要作用。義務(wù)教育存在的種種問題表明：只有強制性的問責機制才能確保義務(wù)教育制度付諸實施。在義務(wù)教育管理中，政府部門針對義務(wù)教育所出現(xiàn)的一些矛盾與問題，往往是以下發(fā)文件提出相應(yīng)要求的形式表明“我”已經(jīng)提出了規(guī)約，新義務(wù)教育法第63條中有10項規(guī)定的是法律責任，而且規(guī)范了22種違反《義務(wù)教育法》的違法行為及應(yīng)該承擔的法律責任。但這種形式上的制度規(guī)約并沒有清晰的責任主體和明確的責任內(nèi)容，實踐中可操作性不強。應(yīng)建立一套操作性強的問責機制。必須明確以下幾個問題：

（一）責任主體

違反義務(wù)教育法，誰來承擔責任？義務(wù)教育是典型的公共產(chǎn)品，在公共財政框架內(nèi)為民眾提供普遍的公共教育服務(wù)，是現(xiàn)代政府的基本職責，也是世界各國普遍采用的做法。新的《義務(wù)教育法》第七條規(guī)定：“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施，縣級人民政府為主管理的體制?！边@一體制強調(diào)省級政府的統(tǒng)籌作用、縣級政府的管理作用。

義務(wù)教育政府負首要責任。其一，省級人民政府的統(tǒng)籌責任。省級政府是地方最高行政機關(guān)，對包括義務(wù)教育在內(nèi)的各項公共事業(yè)負有首要責任。責任的具體內(nèi)容應(yīng)為：一要統(tǒng)籌落實轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，確定省以下各級政府的經(jīng)費分擔責任，落實中央安排轉(zhuǎn)移支付和地方政府應(yīng)承擔的資金，承擔與其職責和財力相應(yīng)的義務(wù)教育經(jīng)費數(shù)額，制定轄區(qū)內(nèi)經(jīng)費保障機制改革的各項政策措施；二要統(tǒng)籌省域內(nèi)義務(wù)教育的組織協(xié)調(diào)工作，統(tǒng)籌配置教育資源，促進省內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展；其二，縣級人民政府的管理責任。管理以縣為主表現(xiàn)在兩方面：一是管好經(jīng)費。縣級政府除了按照省級政府確定的比例承擔經(jīng)費外，要管好用好資金，將義務(wù)教育的各項經(jīng)費全部納入預(yù)算，建立科學規(guī)范、高效快捷的資金撥付制度，加強監(jiān)督檢查，提高資金使用效率；二是具體負責義務(wù)教育實施工作，包括做好義務(wù)教育學校的規(guī)劃、設(shè)置、布局調(diào)整、管理，指導(dǎo)學校教育教學，保障學校安全，培養(yǎng)師資，均衡配置資源。

對于義務(wù)教育實行免費，并不說明政府由此就承擔了義務(wù)教育的全部責任。家長對適齡兒童、少年的教育責任也是不能推卸的。讓適齡兒童、少年接受義務(wù)教育不僅是政府的義務(wù)，也是家長的義務(wù)。義務(wù)教育法明確規(guī)定，適齡子女的父母或者其他法定監(jiān)護人應(yīng)當依法保證其按時入學接受并完成義務(wù)教育，這是家庭所承擔的保障適齡兒童、少年接受義務(wù)教育的責任。而在我國，尤其是農(nóng)村許多家長并沒有把孩子接受義務(wù)教育當成是自己應(yīng)盡義務(wù)，而是把孩子上學看成是自己的私事，更不知道不送適齡子女完成義務(wù)教育是違法行為。

（二）強制主體和責任方式

法律具有強制性，貫徹實施義務(wù)教育法，靠誰來強制？如何強制？

對于父母或者其他監(jiān)護人未按法律規(guī)定把適齡子女送入學校接受義務(wù)教育的，強制主體是當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府的教育行政部門，由他們對違法的父母或者其他監(jiān)護人給予批評教育，責令限期改正，對不改正的，可視具體情況處以罰款，并采取其他措施讓孩子就學?？梢越梃b其他國家和地區(qū)的立法例，如香港的《教育條例》明確規(guī)定：家長無充分理由而不送子女人學，須入獄3個月并罰款5000元。英國刑法增加“家長拒絕配合履行基礎(chǔ)教育義務(wù)”的條款，美國較大的學區(qū)一般會設(shè)有專門的“勸學員”、“訪問教師”或“社會工作者”等專門機構(gòu)人員教育失職家長。

如果政府失職，有三類主體可以督促其履行職責：一是人民政府教育督導(dǎo)機構(gòu)對義務(wù)教育工作執(zhí)行法律法規(guī)情況、教育教學質(zhì)量以及義務(wù)教育均衡發(fā)展狀況等進行督導(dǎo)；二是任何社會組織或個人有權(quán)對違反義務(wù)教育法的行為向有關(guān)國家機關(guān)提出檢舉或控告；三是同級人大或人大常委會向教育部門提出質(zhì)詢案，行使人大監(jiān)督權(quán)。按照“屬地管理”和“誰主管、誰負責”的原則，對轄區(qū)內(nèi)存在的違規(guī)辦學及重大安全事故的單位和個人，按管理權(quán)限進行問責。把各省義務(wù)教育均衡發(fā)展的工作成效作為評估各地教育工作水平的重要指標，作為上級政府督導(dǎo)下級政府教育工作的重要內(nèi)容，作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要方面。并將這項工作成績與對各級政府、黨委的工作績效評估掛鉤。對推進教育均衡發(fā)展方面工作不力的地方政府、教育部門或相關(guān)人員，要追究領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)單位的責任。責任方式包括：取消當年評優(yōu)評先資格，責令改正，誡勉談話；責令作出書面檢查，通報批評，通過市級主要新聞媒體向社會公開道歉，停職檢查，勸其引咎辭職，依法予以行政處分直至依法依紀處理。此外有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定的，按其規(guī)定執(zhí)行。這些處理方式可以單處或者并處。

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責任編輯：邵猷芬