[提 要] 根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本理論對(duì)重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)進(jìn)行研究，從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素和相應(yīng)的管理狀態(tài)兩方面著手分析可控的重大政策風(fēng)險(xiǎn)，并建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，以期提高決策的科學(xué)性。

[關(guān)鍵詞] 重大政策；社會(huì)穩(wěn)定；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

[作者簡(jiǎn)介]沈克慧（1972—），女，管理學(xué)博士，江西省社科院助理研究員，研究方向?yàn)楣緫?zhàn)略、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。（江西南昌 330077）

本文系江西省社會(huì)科學(xué)院2012年重點(diǎn)課題“構(gòu)建重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度研究”（主持人：高玫，編號(hào)：1222）的階段性成果。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是政府在政策制定和社會(huì)管理過(guò)程中的一項(xiàng)重要機(jī)制，其意義在于對(duì)政策出臺(tái)后可能出現(xiàn)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行先期評(píng)估，并將評(píng)估結(jié)果作為政府進(jìn)行決策和實(shí)施政策的主要依據(jù)。通過(guò)將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為政策實(shí)施的前置程序，做到重大政策出臺(tái)前有風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施后有責(zé)任追究，以實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)求穩(wěn)到主動(dòng)維穩(wěn)的轉(zhuǎn)變。作為當(dāng)前一個(gè)新的加強(qiáng)社會(huì)管理的載體，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制還存在若干法律問(wèn)題，這些都需要我們進(jìn)一步研究和完善。本文借助于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本理論試圖對(duì)重大政策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)進(jìn)行理論研究，期望能為政策決策者從一個(gè)全新的視角提供理論支持。

一、重大政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)研究目的、意義和基本程序

（一）重大政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)研究目的

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，各地開(kāi)發(fā)力度不斷加強(qiáng)，中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)被擠壓在一個(gè)相對(duì)有限的時(shí)空背景下進(jìn)行。現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)徹底改變了現(xiàn)在、過(guò)去和未來(lái)的關(guān)系，不再是過(guò)去決定現(xiàn)在，而是未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)決定我們今天的選擇[1]。政府必須不斷出臺(tái)新的政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，同時(shí)也加大了社會(huì)穩(wěn)定的不確定性。因此重大政策出臺(tái)，應(yīng)對(duì)其所帶來(lái)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行適當(dāng)評(píng)估。同時(shí)，重大政策在制定過(guò)程中人為因素很多，具有難以估計(jì)的復(fù)雜性，因此在對(duì)重大政策研究過(guò)程中進(jìn)行分類(lèi)應(yīng)當(dāng)區(qū)分可控和不可控風(fēng)險(xiǎn)，本文研究所探討的是可控的重大政策風(fēng)險(xiǎn)。

（二）重大政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)研究意義

重大政策要加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的研究，這就需要通過(guò)建立一整套科學(xué)有序的評(píng)估方法，從源頭上規(guī)避、預(yù)防、降低以及控制和應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的不穩(wěn)定因素，提高應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防范能力。從而及時(shí)預(yù)警因考慮不周全而侵害部分公民或集團(tuán)的合法權(quán)益，獲得群眾對(duì)重大政策的理解與支持，降低改革中的阻力，確保改革穩(wěn)定發(fā)展。

本文試圖運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，通過(guò)建立重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)，將定量分析與定性分析相結(jié)合，使得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法更加直觀、更易于操作。重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估通過(guò)事先對(duì)重大事項(xiàng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行分析預(yù)測(cè)、研判以及評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患問(wèn)題，及早采取針對(duì)性措施予以防范化解，為確保重大政策順利實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)和安全保障，保證社會(huì)運(yùn)行在穩(wěn)定有序的軌道上，進(jìn)而防止嚴(yán)重危及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的局面出現(xiàn)。

（三）重大政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)研究基本程序

重大政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)研究程序是基于管理學(xué)中的風(fēng)險(xiǎn)管理理論，包括以下幾個(gè)過(guò)程：

1.風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是將對(duì)重大政策所面臨的以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行分類(lèi)、判斷以及歸類(lèi)鑒定風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的過(guò)程。

2、制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方案

由評(píng)估責(zé)任主體（重大決策擬定部門(mén)、政策起草部門(mén)、項(xiàng)目申報(bào)部門(mén)、改革牽頭部門(mén)以及工作實(shí)施部門(mén)）負(fù)責(zé)制定評(píng)估方案，包括具體組織形式、時(shí)間安排、工作方法以及具體措施。

3、廣泛征求意見(jiàn)

評(píng)估主體按照評(píng)估方案，就擬定重大政策進(jìn)行公告、公示或者發(fā)放征求意見(jiàn)表、召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等多種形式來(lái)征求各方意見(jiàn)。并將意見(jiàn)進(jìn)行歸納、整理作為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的第一手資料。

4、風(fēng)險(xiǎn)估測(cè)

在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)主管理部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、相關(guān)專(zhuān)家等組成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，對(duì)所收集的風(fēng)險(xiǎn)資料加以分析。同時(shí)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)成因、潛在威脅以及如何化解矛盾等問(wèn)題，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避。經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審查報(bào)批程序和周密的判斷以及科學(xué)研究論證，運(yùn)用概率論和數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法，估計(jì)和預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和損失的大小，這是風(fēng)險(xiǎn)的定量過(guò)程。

5、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

用黨的政策和國(guó)家法律、法規(guī)去衡量風(fēng)險(xiǎn)的程度，以便確定風(fēng)險(xiǎn)是否需要處理和處理的程度。衡量是否適應(yīng)大多數(shù)群眾的利益需求，是否得到大多數(shù)群眾的理解和支持；是否可能引發(fā)較大的不穩(wěn)定事件，以及是否制定相應(yīng)的應(yīng)急處置預(yù)案。

二、重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)研究

風(fēng)險(xiǎn)研究最早運(yùn)用于項(xiàng)目工程管理。受20世紀(jì)世界范圍內(nèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)安全進(jìn)行評(píng)估預(yù)警思潮的啟發(fā)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制逐步形成。西方各主要發(fā)達(dá)國(guó)家推出了一系列預(yù)警系統(tǒng)偵測(cè)經(jīng)濟(jì)安全，比如美國(guó)的“美國(guó)商情指數(shù)”（哈佛指數(shù)）、法國(guó)的“景氣政策信號(hào)制度”、日本的“日本景氣警告指數(shù)”等。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的研究源于1988年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所成立的社會(huì)指標(biāo)預(yù)警課題組，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出包括經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、生活質(zhì)量指標(biāo)、社會(huì)問(wèn)題指標(biāo)、主觀指標(biāo)四大類(lèi)，40多個(gè)主客觀具體指標(biāo)組成的指標(biāo)體系。宋林飛（1989）對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分為包括收入穩(wěn)定性、貧富分化、失業(yè)、通貨膨脹、腐敗、社會(huì)治安、突發(fā)事件等7大類(lèi)40多個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的“社會(huì)監(jiān)測(cè)與報(bào)警指標(biāo)體系”[2]。朱慶芳（1992）提出由40多個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的“社會(huì)綜合報(bào)警指標(biāo)體系”。仇立平（2002）負(fù)責(zé)的上海課題組提出由17個(gè)方面7 0多個(gè)具體指標(biāo)構(gòu)成的“社會(huì)穩(wěn)定指標(biāo)體系”。閻耀軍（2004）提出6大類(lèi)55個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的預(yù)警系統(tǒng)。陳遠(yuǎn)章（2008）設(shè)計(jì)了一套涵蓋社會(huì)公平、社會(huì)秩序、社會(huì)安全和社會(huì)輿情四個(gè)方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。

綜合國(guó)內(nèi)外社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的研究得出幾點(diǎn)結(jié)論。其一，目前在重大政策中有涉及社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的研究，但其研究側(cè)重于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境方面影響的研究，對(duì)重大政策引發(fā)民眾沖突的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素研究方面不夠深入和系統(tǒng)（童星，2010），重大政策擬定部門(mén)開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括“政策執(zhí)行偏差”、“合法利益受侵害”、“較大規(guī)模的失業(yè)”、“社區(qū)解體”、“弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)問(wèn)題的態(tài)度”四個(gè)方面[3]。其二，重大政策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生往往是由于缺乏相應(yīng)的管理（楊琳等，2010），包括“地方政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平”、“應(yīng)急制度不完善[4]”導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后惡性循環(huán)，引發(fā)出更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；“技術(shù)支撐體系”沒(méi)有或者較少建立，導(dǎo)致缺乏理論指導(dǎo)和媒體監(jiān)督，致使相關(guān)管理人員不夠重視潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。其三，指標(biāo)體系的建立具有廣泛和全面的特點(diǎn)。但條目過(guò)多，卻導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)測(cè)困難。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系適用性差，缺乏普遍性，操作實(shí)施困難，不具備常規(guī)性和抽樣性的特點(diǎn)，不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。歸納已有的研究，筆者認(rèn)為可以從社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素和相應(yīng)的管理狀態(tài)來(lái)建立重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系（見(jiàn)圖1）。

（一）建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素測(cè)量指標(biāo)

為使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估更加直觀、更易于操作，應(yīng)先通過(guò)建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系。這些指標(biāo)體系“是建立在理論基礎(chǔ)上甄選出來(lái)的敏感指標(biāo)組成的一種測(cè)量社會(huì)危機(jī)現(xiàn)象及其運(yùn)行過(guò)程的指標(biāo)體系”。一般來(lái)說(shuō)，指標(biāo)通常是用該地區(qū)公眾對(duì)政治形勢(shì)、社會(huì)發(fā)展不平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策等影響和制約個(gè)體行為的因素的估計(jì)、推測(cè)和判斷為基礎(chǔ)綜合編制而成的。社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素包含“政策執(zhí)行偏差”、“合法利益受侵害”、“較大規(guī)模的失業(yè)”、“社區(qū)解體”、“弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)問(wèn)題的態(tài)度”。這五個(gè)定性指標(biāo)之下，根據(jù)陳遠(yuǎn)章的“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系”又分別建立了18個(gè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)因素測(cè)量指標(biāo)（見(jiàn)表1），著力于從全社會(huì)的宏觀角度來(lái)考察重大政策的存在對(duì)社會(huì)帶來(lái)的貢獻(xiàn)與影響，從而降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，保障經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。通過(guò)探索重大政策前置評(píng)估，進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)地研究，使其具有有效的操作性，同時(shí)，也改變了以往的評(píng)估指標(biāo)不夠科學(xué)性和系統(tǒng)性，在事實(shí)上促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

（二）建立相應(yīng)的管理狀態(tài)測(cè)量指標(biāo)

政府部門(mén)相應(yīng)的管理狀態(tài)構(gòu)成，能夠較大程度地提高各級(jí)部門(mén)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的自覺(jué)意識(shí)，并因?yàn)橹匾暶褚舛皶r(shí)化解矛盾。這部分內(nèi)容包括地方政府的執(zhí)政能力和水平、應(yīng)急機(jī)制、技術(shù)支撐體系建設(shè)，為二級(jí)指標(biāo)。根據(jù)陳偉珂等“執(zhí)行過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)”建立了6個(gè)三級(jí)管理狀態(tài)測(cè)量指標(biāo)（見(jiàn)表2）。

三、建立重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型

通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警模型的建立，將上述的各級(jí)指標(biāo)賦予權(quán)重值后起先無(wú)量綱化后得到社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)程度指標(biāo)，并根據(jù)指標(biāo)大小來(lái)進(jìn)行適度控制。根據(jù)圖1和表1，建立下列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估模型：

ESRij=X1W1+X2W2+……+XnWn（1）

ESDi=ESR1jW1j （2）

ESRij為二級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)值， ESDi為一級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)值，X代表無(wú)量綱值， W代表社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期各級(jí)指標(biāo)權(quán)重，n為各級(jí)指標(biāo)序號(hào)。通過(guò)上述公式測(cè)量出各級(jí)指標(biāo)權(quán)重，并予以社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)比風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)予以相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

上述指標(biāo)權(quán)重是信息化水平評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)。為了提高評(píng)價(jià)的客觀性、全面性和準(zhǔn)確性，權(quán)重采用既反映決策者主觀意志的主觀權(quán)重，又反映決策客觀數(shù)據(jù)的客觀權(quán)重的組合權(quán)重。各層次的評(píng)價(jià)指標(biāo)確定后，采用了在專(zhuān)家咨詢法（Delphi），請(qǐng)有關(guān)專(zhuān)家對(duì)每個(gè)定性指標(biāo)打分，并對(duì)不同等級(jí)的得分系數(shù)求加權(quán)平均數(shù)。定性指標(biāo)在不同等級(jí)上的分值系數(shù)分別為：強(qiáng)1.0、較強(qiáng)0.8、中0.6、較弱0.4、弱0.2。定性指標(biāo)則是通過(guò)對(duì)熟悉重大政策對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)影響的專(zhuān)家、政府官員等的調(diào)查得到的統(tǒng)計(jì)結(jié)果。在此基礎(chǔ)上的層次分析法（AHP），對(duì)不同層次的各個(gè)指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。在建立判斷矩陣時(shí)運(yùn)用專(zhuān)家咨詢法對(duì)進(jìn)行兩量指標(biāo)進(jìn)行比較并賦值，權(quán)重的確定采用了層次分析法的計(jì)算思路。通過(guò)對(duì)每一級(jí)指標(biāo)下的二級(jí)指標(biāo)單因素評(píng)價(jià)可以得到隸屬關(guān)系矩陣，它反映了某一、二級(jí)指標(biāo)在各個(gè)指標(biāo)上對(duì)各等級(jí)模糊子集的隸屬情況，某一級(jí)指標(biāo)的隸屬情況分析就需要對(duì)二級(jí)指標(biāo)的單因素評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行綜合。

四、應(yīng)用前景

重大政策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是建立在與之相類(lèi)似的科學(xué)理論、方法及技術(shù)手段基礎(chǔ)之上，通過(guò)事先對(duì)重大事項(xiàng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)程度進(jìn)行分析預(yù)測(cè)、研判評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響社會(huì)穩(wěn)定的隱患問(wèn)題，及早采取針對(duì)性措施予以防范化解，為確保重大事項(xiàng)順利實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)和安全保障，保證社會(huì)運(yùn)行在穩(wěn)定與秩序的軌道上，從而防止嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定的局面出現(xiàn)。盲目決策，制定出臺(tái)的政策、措施不科學(xué)、不合理、不符合群眾的期待等此類(lèi)問(wèn)題，給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了巨大的壓力。通過(guò)建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，為決策設(shè)置一道“剛性門(mén)檻”，有利于提高決策的科學(xué)性，盡可能減少因決策失誤給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)的沖擊。

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[責(zé)任編輯：上官濤]