陳秀蘭

【摘要】 文章針對當前高校在預(yù)算管理、預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，從全面預(yù)算管理的視角將高校財務(wù)預(yù)算體系劃分為三個層次，將預(yù)算編制程序分為校級、職能部門與院級、專項及總預(yù)算四個步驟，提出高校應(yīng)適當完善二級管理體制，推行增量預(yù)算和零基預(yù)算的全面預(yù)算方法以及在預(yù)算執(zhí)行中完善事前、事中、事后的內(nèi)部控制體系。

【關(guān)鍵詞】 高校； 財務(wù)預(yù)算； 優(yōu)化； 全面預(yù)算管理

經(jīng)過“十一五”階段的逐步調(diào)整，我國高等教育事業(yè)呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展，以政府撥款為主要經(jīng)費來源的格局正在被開放、多元的籌資辦學形式所替代，特別在擴招、新設(shè)專業(yè)、新校區(qū)建設(shè)等方面，財政撥款已不能滿足高校逐年增長的資金需求。怎樣為學校合理地籌措和分配辦學資金，盡可能地提高資金使用效益，有效配置資源，是當前各高校財務(wù)預(yù)算亟需解決的問題。

預(yù)算是傳統(tǒng)而使用最廣泛的管理控制手段，而全面預(yù)算管理是對傳統(tǒng)預(yù)算模式及過程的創(chuàng)新。基于全面預(yù)算管理的重要性，許多中外學者對其進行了深入探討，既包括對以往全面預(yù)算管理實踐的總結(jié)和評價，又包括理論上的創(chuàng)新探討。美國學者德克斯塔（Decosta，1976）認為預(yù)算就是用金額表示經(jīng)營管理者在將來特定期間的計劃及目的的正式計算書?？ㄆ仗m德（Copland，1974）將預(yù)算定義為將特定的活動方案以計算數(shù)字表示的正式活動計劃，表示企業(yè)目的及其達成手段。我國學者孟衛(wèi)東、黃波（2009）從全面預(yù)算管理的角度將高校資源分配過程劃分為宏觀、中觀及微觀三個層面的分配。辛晏（2005）基于目前公辦高等學校產(chǎn)權(quán)主體人格虛置、委托代理效率低下及內(nèi)部控制等問題，提出構(gòu)建高校全面預(yù)算管理體系的設(shè)想。這些成果對完善全面預(yù)算管理理論，促進高校財務(wù)預(yù)算規(guī)范化、合理化具有重要的意義，但受外部競爭環(huán)境的劇烈變化及內(nèi)部控制等因素影響，高?，F(xiàn)有的預(yù)算模式常缺乏有效的經(jīng)濟責任制度和科學的監(jiān)督機制，造成預(yù)算資金浪費，影響資源的合理配置，迫切需要在理論和實踐上進行創(chuàng)新。本文基于全面預(yù)算管理理論，對高校財務(wù)預(yù)算優(yōu)化進行合理分析，以期對高校財務(wù)預(yù)算研究提供有益借鑒。

一、全面預(yù)算管理的內(nèi)涵與意義

全面預(yù)算是一種集系統(tǒng)化、戰(zhàn)略化和人本化理念為一體的現(xiàn)代管理模式，通過業(yè)務(wù)、資金、信息的整合，以實現(xiàn)資源的合理配置和戰(zhàn)略目標的有效實現(xiàn)。根據(jù)安達信公司“全球最佳實務(wù)數(shù)據(jù)庫”中的定義，全面預(yù)算管理是一種系統(tǒng)的方法，用來分配財務(wù)、實物及人力等資源，以實現(xiàn)預(yù)算單位既定的戰(zhàn)略目標（沙莎，2007）。全面預(yù)算管理是企事業(yè)單位的決策目標及其資源配置以預(yù)算的方式加以量化，并使之得以實現(xiàn)的單位內(nèi)部管理活動或過程的總稱，反映企事業(yè)單位在未來期間的財務(wù)狀況和經(jīng)營成果。

高校的全面預(yù)算反映高等學校未來某一特定期間的事業(yè)收支活動的財務(wù)計劃，以實現(xiàn)高等學校的發(fā)展目標和戰(zhàn)略計劃為目的（辛晏，2005）。全面預(yù)算管理作為一種管理機制，通過戰(zhàn)略、預(yù)算和績效三者的高效互動，促進資源整合，實現(xiàn)信息溝通，優(yōu)化績效考核，對高校風險控制及戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)具有重要的意義。

二、高校財務(wù)預(yù)算的現(xiàn)狀

全面預(yù)算管理是一套系統(tǒng)、精細的管理方法，是一種全方位、全過程和全員的整合性管理系統(tǒng)，具有全面控制和約束力。高校實現(xiàn)全面預(yù)算管理，需以全面預(yù)算為基礎(chǔ)構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、資金集中、分級管理、內(nèi)部核算”的財務(wù)管理新體制，處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。

（一）預(yù)算管理方面

當前高校預(yù)算管理方面的問題主要集中在兩個方面，其一表現(xiàn)在預(yù)算管理的認識上。普遍存在預(yù)算管理概念模糊的情況，常常將規(guī)劃和預(yù)算混為一談，忽略了預(yù)算作為業(yè)績評價方式及目標管理的本質(zhì)。其二預(yù)算管理機構(gòu)缺失。目前大部分高校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理體制，該財務(wù)管理體制在增強高校集中管理方面具有重要作用，但不能充分調(diào)動校內(nèi)各部門的積極性和創(chuàng)造性（全曉紅，2007），同時預(yù)算管理機構(gòu)的不健全、部門間缺乏有機的配合與協(xié)調(diào)，常造成預(yù)算部門缺乏對資金使用的長期性、科學性和連續(xù)性的分析。

隨著教學研究型、研究型大學建設(shè)的發(fā)展，傳統(tǒng)的以教學為主體的管理架構(gòu)應(yīng)逐步調(diào)整，以面對日益激烈的學院與科研院所在資源配置與管理上的矛盾，而具有資源分配與管理權(quán)的行政部門，應(yīng)加強溝通與銜接，避免資源配置的重復(fù)與低效。

（二）預(yù)算編制方面

預(yù)算編制不科學、不完整，只重視眼前，對各院系部門工作指導(dǎo)性差，缺乏對長期發(fā)展目標的支撐，此外，高校內(nèi)部的預(yù)算編制較晚。目前在部分高校中，預(yù)算的編制一般以年度預(yù)算編列，主要表現(xiàn)為力求年度的收支平衡和年度資金預(yù)算的分配上，編制過程中方法單一，缺乏綜合考慮，使得預(yù)算下達與實際需求差異較大，不利于高校的發(fā)展。

（三）預(yù)算執(zhí)行方面

部分高校在預(yù)算執(zhí)行過程中常缺乏有效的監(jiān)督管理機制，造成事前監(jiān)督不嚴，事中控制不力，事后審計監(jiān)督缺位，如項目經(jīng)費不按規(guī)定使用，挪用、占用等現(xiàn)象時有發(fā)生。甚至有的項目忽略了預(yù)算的必要性，常存在“先施工、后立項”的現(xiàn)象。預(yù)算管理制度的不健全，將直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的偏差，以致與預(yù)算目標相差甚遠，從而失去編制預(yù)算的意義。

三、高校財務(wù)預(yù)算優(yōu)化的具體方式——全面預(yù)算管理

根據(jù)全面預(yù)算管理的內(nèi)涵，學校應(yīng)在保留統(tǒng)一制定學校財務(wù)方針政策、財務(wù)規(guī)章制度和制定經(jīng)費分配政策的權(quán)利下，通過適度分權(quán)和授權(quán)，將人事、教學和科研等方面的權(quán)利下放給學院，同時按照財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，也將部分財權(quán)下放給學院分級管理。利用全面預(yù)算管理作為學校管理的主線，加強對全校財務(wù)工作的統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，以引導(dǎo)各學院按照學校發(fā)展目標來安排使用好經(jīng)費，從而建立多層次、職責明確的預(yù)算組織結(jié)構(gòu)。

（一）全面預(yù)算的編制程序及方法

全面預(yù)算的編制程序有自上而下式、自下而上式和上下結(jié)合式三種。自上而下式的預(yù)算編制主導(dǎo)權(quán)主要由高校財務(wù)部門掌握，下屬各學院的預(yù)算由財務(wù)部門直接下達；自下而上式的預(yù)算由各學院提出，校財務(wù)部門只負責匯總審批；上下結(jié)合式的編制程序結(jié)合了前兩種方式的優(yōu)點，且在預(yù)算編制過程中與下屬部門間形成了較好的互動關(guān)系，屬運用較普遍的一種預(yù)算編制程序。

全面預(yù)算的編制方法多種多樣，主要有固定預(yù)算、彈性預(yù)算、增量調(diào)整預(yù)算、零基預(yù)算、定期預(yù)算和滾動預(yù)算等方法。各種預(yù)算編制方法均有所長，也有所短，高校應(yīng)該根據(jù)自身的發(fā)展戰(zhàn)略及目標，選擇適當?shù)姆椒ㄟM行預(yù)算編制。

（二）全面預(yù)算管理的具體運用

——高校財務(wù)預(yù)算

高校具有收入相對穩(wěn)定、財力有限、預(yù)算難以審定考核的特點，因此，采取科學的預(yù)算編制程序，有利于提高學校的宏觀管理能力和各級責任單位的預(yù)算參與度。當前高校實行全面預(yù)算，除必要的保障措施外，關(guān)鍵在于健全預(yù)算組織機構(gòu)及科學合理的編制程序。

1.全面預(yù)算組織機構(gòu)體系

健全全面預(yù)算組織體系，首先應(yīng)強化預(yù)算在高校管理中的地位與作用。借鑒全面預(yù)算管理的理論與經(jīng)驗，高校應(yīng)首先建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、資金集中、分級管理、內(nèi)部核算”的財務(wù)管理新體制，以實現(xiàn)學校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)性和學院的獨立支配性的結(jié)合。其次高校應(yīng)建立分工合理、職責明確的預(yù)算組織管理體系，從科學、高效、規(guī)范的原則出發(fā)，該預(yù)算組織管理體系應(yīng)該由三個層次構(gòu)成，如圖1所示。

在預(yù)算組織管理體系中，全面預(yù)算管理委員會對高校黨委負責，并對黨委提交學校的總預(yù)算報告，一般由校長或主管財務(wù)校領(lǐng)導(dǎo)擔任委員會主任，負責全面預(yù)算的組織領(lǐng)導(dǎo)工作。預(yù)算管理辦公室一般由財務(wù)部門負責，負責全面預(yù)算管理的日常組織和協(xié)調(diào)工作，審計工作委員會負責制定預(yù)算執(zhí)行控制的政策制度和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計規(guī)范，并對預(yù)算單位目標完成情況進行審計，為業(yè)績考核提供依據(jù)；業(yè)績考核委員會負責制定學校的業(yè)績考核制度及考核指標、激勵機制和政策，依據(jù)審計報告對各單位負責人進行考核；而預(yù)算最終則由行政職能部門和下屬教學院系執(zhí)行。

2.全面預(yù)算的具體編制步驟

科學合理的預(yù)算編制對全面預(yù)算管理至關(guān)重要，也影響到高校財務(wù)管理體制的具體實施。有效實施全面預(yù)算管理的關(guān)鍵在于是否兼顧學校的長遠目標與下屬院系的實際。

（1）校級初步預(yù)算。這是學校作為一級財政主體對資源進行配置和財力調(diào)控分布的手段。全面預(yù)算管理委員會根據(jù)學校發(fā)展計劃，將可支配的資金等作為收入來源，按全校的公共需要對資金支出進行初步規(guī)劃，編制校級初步預(yù)算。校級預(yù)算強調(diào)校級可支配資金的配置，所反映的是校級財力的收支。

（2）職能部門與院系基礎(chǔ)預(yù)算。解決預(yù)算管理與高校發(fā)展目標脫節(jié)的關(guān)鍵在于以業(yè)務(wù)預(yù)算作為全面預(yù)算管理的起點。行政職能部門和下屬院系作為高校的二級財政主體，對高校預(yù)算的執(zhí)行效果及戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)均有很大的影響。職能部門與院系基礎(chǔ)預(yù)算是高校中二級財政主體進行資源配置的手段，所反映的是其可支配財力的使用計劃，其預(yù)算來源是本級可支配收入，但不包括專項資金，如科研經(jīng)費的收支。

（3）專項預(yù)算。除學校的經(jīng)常性預(yù)算外，高校日常財務(wù)活動中，還有許多諸如基建、教育事業(yè)費等經(jīng)費，這些經(jīng)費都具有不能納入校級初步預(yù)算和行政職能部門與院系基礎(chǔ)預(yù)算、需?？顚Ｓ玫墓残?，而高等學校作為會計主體，專項收支是學校總收入和總支出的組成部分，為了完整反映全部資金收支的狀況，使預(yù)算與決算實行口徑上的一致，必須編制專項資金預(yù)算。

（4）學?？傤A(yù)算。學校總預(yù)算是高校作為一個完整的預(yù)算主體，按照學校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃提出的下一年度財務(wù)收支計劃，主要是參照校級初步預(yù)算、職能部門與院系基礎(chǔ)預(yù)算、專項列支預(yù)算而制定。當學校總預(yù)算確定后，便是高校向教育主管部門上報的學校年度預(yù)算。

四、高校全面財務(wù)預(yù)算的保障措施

嚴格規(guī)范的控制過程、評估績效、糾正偏差對于保障預(yù)算目標的實現(xiàn)有重要的意義。根據(jù)全面預(yù)算的編制程序，本文從預(yù)算管理、預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行三個方面提出高校全面預(yù)算的保障措施。

（一）預(yù)算管理

高校內(nèi)部應(yīng)加快預(yù)算管理及組織機構(gòu)改革調(diào)整的步伐，為高校資源最優(yōu)配置提供保障。同時適當完善二級管理體制，進一步明確校院二級事權(quán)和財權(quán)的劃分，實行管理重心下移，充分發(fā)揮二級機構(gòu)在辦學上的主動性，而學校則將管理重點和方式轉(zhuǎn)移到戰(zhàn)略管理和宏觀調(diào)控上。

（二）預(yù)算編制

高校作為非營利性機構(gòu)，其主要任務(wù)是為社會培養(yǎng)更多更好的人才，創(chuàng)造最大的社會效益。在財力有限的情況下，首先要維持正常的教學科研運轉(zhuǎn)；其次再謀求更大的發(fā)展。因此，推行高校全面預(yù)算管理，在具體的預(yù)算程序上采用上下結(jié)合式的編制，預(yù)算方法上可采用增量調(diào)整預(yù)算和零基預(yù)算，以提高高校預(yù)算管理水平。

（三）預(yù)算執(zhí)行

根據(jù)全面預(yù)算的過程可從事前控制、事中控制和事后控制三方面對預(yù)算進行控制。為充分體現(xiàn)高校管理層、各基礎(chǔ)院系或部門的意見，在預(yù)算編制過程中，高校各個層級和環(huán)節(jié)要充分溝通，盡可能達到動態(tài)平衡的要求，既反映高校的發(fā)展戰(zhàn)略目標，同時也考慮各部門及院系的實際情況。

【參考文獻】

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