作者簡介：A何傳新（1967- ），男，山東泰安人，中共泰安市委黨校副教授，主要研究方向為農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理。

摘 要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是當(dāng)前農(nóng)村工作中的新問題。在新形勢下，通過研究和分析目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，我們探討土地流轉(zhuǎn)的合理方式和途徑，逐步使土地流轉(zhuǎn)走向制度化、規(guī)范化。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；所有權(quán)；使用權(quán)；途徑

中圖分類號：D922.61 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0071-03

隨著農(nóng)村改革開放的不斷深入，農(nóng)村土地占用和征用中暴露出的問題越來越突出。在新形勢下，如何合理配置資源，搞好土地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為或即將成為農(nóng)村工作的熱點。為此，研究和分析目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問題，探討土地流轉(zhuǎn)的合理方式，對指導(dǎo)我們今后的工作有著十分重要的意義。

一、目前農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進程的加快，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民個體私營經(jīng)濟、民營經(jīng)濟所占的比重越來越大，一部分農(nóng)民開始走出農(nóng)村，走向城市。這導(dǎo)致經(jīng)營用地征用不足的問題，同時又使農(nóng)村土地部分閑置和撂荒。因此，形成了國家、集體征用和占用土地和農(nóng)村土地在農(nóng)民之間使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。其主要形式主要有：

1.農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價入股、聯(lián)營的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；農(nóng)村合作經(jīng)濟組織將農(nóng)民承包的土地或集體的機動地通過位置的置換，用來發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，致使集體土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

2.因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的體制變革，更有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)移到個人手中。

3.因農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。搞好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，部分村重新調(diào)整了耕地，有的村實行獎勵政策，農(nóng)民每發(fā)展一畝蔬菜可以多種幾畝耕地而不用繳納承包費，將集體的土地使用權(quán)無償?shù)剞D(zhuǎn)移給個人。

4.近郊農(nóng)民的宅基地因出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動。

5.農(nóng)民之間的流轉(zhuǎn)。一部分農(nóng)民因從事個體私營經(jīng)濟而無暇從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，通過雙方協(xié)議，將自己的承包地轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)民。

二、集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

1.農(nóng)地所有權(quán)不明晰。表現(xiàn)在兩個方面：其一是集體土地所有權(quán)不明確。農(nóng)村土地歸集體所有，這在我國有關(guān)法律中均有規(guī)定，但在實際執(zhí)行中卻會遇到許多具體問題：農(nóng)村集體有鄉(xiāng)、村、組三級，到底哪一級是集體土地所有權(quán)的主體并不明確。在不同的法律中集體所有權(quán)主體也很不一致：在《憲法》中被籠統(tǒng)定為集體所有；在《民法通則》中被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村兩級所有；而在《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》中則是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。其二是農(nóng)民的農(nóng)地所有權(quán)不清晰。現(xiàn)行的農(nóng)地集體所有制，其土地所有權(quán)人人有份，共同占有，但每個人的那份土地所有權(quán)到底是多少，沒有也不可能量化。現(xiàn)行的法律制度在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容的行使上有明顯的不完全性。如規(guī)定集體土地除用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民宅基地建設(shè)外可用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)。但是土地與地上建筑物分屬不同的主體，即農(nóng)民集體組織將土地租賃給企業(yè)使用，而地面建筑物、構(gòu)筑物由企業(yè)自建或與本村集體組織聯(lián)合修建。這就造成在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上由多個法人實體共有，一旦發(fā)生經(jīng)濟糾紛或因企業(yè)倒閉破產(chǎn)，各方利益難以得到保證。這也是農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)不能合理規(guī)范流轉(zhuǎn)的重要原因。

2.農(nóng)民土地使用權(quán)不穩(wěn)定、不完整。普遍性的行政性統(tǒng)一調(diào)地，使得農(nóng)村土地使用權(quán)屢屢轉(zhuǎn)換，嚴(yán)重損害了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感?，F(xiàn)在實行農(nóng)村土地使用權(quán)一定30年不變的政策，賦予了農(nóng)民較長期的土地使用權(quán)，這無疑對穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性起到重要作用。然而，農(nóng)民長期使用權(quán)的獲得是政府“賦予”的，這種“賦予”是通過行政手段實現(xiàn)的，依然體現(xiàn)了它的行政性。這種行政性統(tǒng)一調(diào)地本身具有不穩(wěn)定性。

目前，我國農(nóng)戶的土地使用權(quán)很不完善。深化農(nóng)村土地使用制度改革的核心內(nèi)容是進一步完善農(nóng)戶的土地使用權(quán)。目前，農(nóng)戶土地使用權(quán)在諸多方面或多或少地被侵犯。有關(guān)方面或是隨意動地，無視農(nóng)民的占有權(quán)；或是強行開發(fā)利用城鎮(zhèn)郊區(qū)的土地，而終止農(nóng)民的承包合同；或是在農(nóng)民收益高時強制提高承包標(biāo)的額；或是隨意剝奪農(nóng)民的租賃權(quán)、繼承權(quán)。農(nóng)村土地金融制度也不完善，仍不允許農(nóng)民以農(nóng)地使用權(quán)作抵押獲得銀行貸款。在對集體土地建設(shè)用地的使用上，《土地管理法》作了如下規(guī)定：“農(nóng)村集體土地所有的土地使用權(quán)，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，但是符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的除外。”這個規(guī)定的實際操作性較差。

3.農(nóng)村土地管理不規(guī)范。農(nóng)村土地管理處置權(quán)掌握在國家手中，國家用行政手段嚴(yán)格控制著農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體不能充分行使土地的處置權(quán)。根據(jù)我國有關(guān)法律的規(guī)定，農(nóng)地非農(nóng)化時，農(nóng)村集體組織不能直接將農(nóng)地所有權(quán)和使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地建設(shè)單位，而必須先征歸國有，然后再由國家或政府將使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給用地單位。這就是說，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)雖然屬于農(nóng)村集體，但集體卻無權(quán)直接進行交易，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程基本上由國家靠行政手段“一手遮天”來實現(xiàn)。這種靠行政手段實現(xiàn)的農(nóng)地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，在實踐中帶來了一系列問題：首先是利益分配不當(dāng)。國家征地時的價格是不完全競爭價格，比較低；國家征地后的轉(zhuǎn)讓價格卻是市場價格，非常高。政府轉(zhuǎn)手即可獲得高額收益，作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)所有者的農(nóng)民卻只得小頭，而這個小頭又要由集體與農(nóng)民來分，這顯然是分配不公。其次是操作成本高。再次是土地利用不合理現(xiàn)象較為嚴(yán)重。有的征地并非是真正為了“公共目的”的需要，造成不合理用地；有的農(nóng)地被征用后長期閑置，大量耕地被拋荒。

農(nóng)村土地處置權(quán)掌握在少數(shù)村干部手中，而他們在行使權(quán)力時隨意性較大。有的村鎮(zhèn)隨意買賣土地，過多留機動地；有的村鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，出現(xiàn)大量空殼村，從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民進城后土地撂荒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一旦經(jīng)營不善，停產(chǎn)倒閉后，因債權(quán)債務(wù)關(guān)系使集體經(jīng)濟組織難以收回出租的土地，或收回后又難以及時出租等，這又造成建設(shè)用地閑置，存量土地不能有效利用。

城市建設(shè)無限制占地，招商引資隨意送地，各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)大量圈地，造成管理混亂。據(jù)全國非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查，截至2002年底全國各類開發(fā)區(qū)達2586多個，有一半以上是盲目建設(shè)的，占地3.6萬平方公里，相當(dāng)于一個臺灣??；據(jù)2003年底清理各類開發(fā)區(qū)時調(diào)查，全國共有開發(fā)區(qū)8699個，全國征而未用的閑置土地達11.6萬公頃。一方面是大規(guī)模征地，一方面則是農(nóng)民權(quán)益得不到保護，征地補償過低，且層層截留，農(nóng)民失地失業(yè)、失去社會保障。從政策上看，征地補償執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮農(nóng)業(yè)產(chǎn)出逐年增加因素，也沒有考慮物價因素，更沒有考慮今后土地升值因素。

4.農(nóng)民的土地收益權(quán)受到侵害。各級政府與農(nóng)村集體以各種名義隨意分享土地收益，侵害了農(nóng)民的土地收益權(quán)。一方面土地產(chǎn)品必須首先完成國家的征、派購任務(wù)，然后才能用于自身的收益分配。由于征、派購的價格低于市場價格，農(nóng)民的收益自然受到損害。另一方面，村鎮(zhèn)往往不顧土地承包合同的限定，隨意變更合同條款，任意加收承包費，損害了農(nóng)民的利益，加重了農(nóng)民負擔(dān)。特別是對于機動地、荒山荒灘的承包，如出現(xiàn)收益高、效益好的現(xiàn)象，村集體就會以種種名目撕毀合同，或減少承包期限，或增加承包費用，迫使農(nóng)民收益減少。由于集體土地不能直接參與市場經(jīng)營活動，如房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)村集體組織就喪失了這部分土地收益。由于受到市場機制的調(diào)節(jié)和政府征地資金的限制，對農(nóng)民的就業(yè)安置以及對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)補償也難以從根本上解決農(nóng)民失去土地后的經(jīng)濟來源和基本生活保障。此外，由于國家征地的強制性，集體土地所有者在如何處分自己土地時缺乏地位。

三、對農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考

1.在法律和制度方面進行創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不完全性從根本上講是國家意志在立法上的表現(xiàn)；它體現(xiàn)了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經(jīng)濟發(fā)展的，因此，在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟條件下，應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項權(quán)利上的內(nèi)容和賦予其更完善的權(quán)利行使能力，在倡導(dǎo)國家在土地市場占主導(dǎo)地位的同時，將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面進行創(chuàng)新。

2.科學(xué)界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，在此基礎(chǔ)上建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和明晰具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、完善的收益分配制度。這是推行農(nóng)村集體土地“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”政策的前提，是農(nóng)村集體土地有償使用、合理流轉(zhuǎn)的前提。

3.在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上建立健全土地流轉(zhuǎn)制度。長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，并不意味著絕對不變，還要在穩(wěn)定土地承包關(guān)系的前提下，根據(jù)資源優(yōu)化配置的要求，進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。新的《農(nóng)村土地承包法》于2002年頒布，其中明確規(guī)定：通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓，或以其他方式流轉(zhuǎn)；同時，要求按照“明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)”和“依法、自愿、有償”的原則，實行土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。根據(jù)土地承包法的規(guī)定和要求，（一）應(yīng)該按照土地承包法規(guī)定的原則和程序進行規(guī)范的流轉(zhuǎn)。承包期內(nèi)發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得借少數(shù)服從多數(shù)強迫承包方放棄或變更土地承包經(jīng)營權(quán)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，而不是發(fā)包方或其他組織。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式；（二）要尊重農(nóng)民的自主權(quán)。土地是農(nóng)民的命根子，承包方是否真正愿意放棄經(jīng)營土地，這是進行流轉(zhuǎn)的前提。土地是否流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)采取哪種形式，應(yīng)由農(nóng)民自主決定。要鼓勵農(nóng)民按照市場經(jīng)濟的原則與接包人進行談判協(xié)商，集體在流轉(zhuǎn)中只起中介、服務(wù)的作用。（三）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是有償?shù)?。農(nóng)戶的土地收益包括承包土地直接經(jīng)營的收益，也包括流轉(zhuǎn)土地的收益，土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費、轉(zhuǎn)讓費、租金等，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。

4.對農(nóng)村集體土地推行“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”制度，實行“公司化、企業(yè)化”管理模式。對集體土地實行資產(chǎn)化、企業(yè)化，有利于壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，有利于緩解因征地拆遷帶來的社會矛盾和社會問題，可使農(nóng)民的現(xiàn)實利益和長遠利益獲得保障，從而能從根本上給農(nóng)村經(jīng)濟組織和廣大農(nóng)民相對穩(wěn)定的保障。

5.逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標(biāo)，土地流轉(zhuǎn)的方向就是要實行集約經(jīng)營，逐步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。自20世紀(jì)90年代初期，國家雖有提倡，但經(jīng)過了幾起幾落。有時為了強調(diào)家庭承包責(zé)任制，就忽視了土地適度規(guī)模經(jīng)營，其實這兩者并不矛盾。穩(wěn)定承包責(zé)任制是基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上，實行土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營是下一步發(fā)展的方向。土地規(guī)模經(jīng)營，要同農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平相適應(yīng)，同農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移相同步，不能脫離當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，超越條件強行推進，盲目追求規(guī)模擴大。強制推進生產(chǎn)規(guī)模的擴大，勢必會造成部分農(nóng)村勞動力失去土地。

6.積極推進農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)提供條件。積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，擴大就業(yè)人員；積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高效率，吸收剩余勞動力；推進小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)；降低城市門檻，鼓勵農(nóng)民進城；鼓勵農(nóng)民向國外流動。

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責(zé)任編輯：錢國華