蘇黎蘭 張紫薇 張志

摘要：進(jìn)行立法后評(píng)估是實(shí)現(xiàn)優(yōu)化立法和提高立法質(zhì)量的重要途徑。本文基于定量分析的方法對(duì)立法后評(píng)估進(jìn)行了程序設(shè)計(jì)，其核心項(xiàng)包括評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)處理、針對(duì)立法后評(píng)估的特定內(nèi)容構(gòu)建評(píng)價(jià)模型，以及對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的分析與回應(yīng)。將定量研究引入立法后評(píng)估領(lǐng)域，為法律法規(guī)的立、改、存、廢提供更加科學(xué)的決策支持。

關(guān)鍵詞：立法后評(píng)估；量化；評(píng)估程序

中圖分類號(hào)：D901文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004－0544(2012)03－0113－05

一、引言

2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是黨的十五大提出的新時(shí)期立法工作總體目標(biāo)。隨著我國(guó)法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，在立法數(shù)量大幅度增長(zhǎng)、立法體系不斷健全的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些問題，如新舊法律文件之間、不同部門制定的法律文件之間出現(xiàn)沖突和摩擦，法律實(shí)施過程中存在執(zhí)行困難或缺乏可操作性，社會(huì)評(píng)價(jià)和公眾認(rèn)可度與立法初衷相悖等，對(duì)立法的質(zhì)量考察則一度成為人們視野中的盲區(qū)。黨的十六大提出了“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量”的總體要求，黨的十七大提出了完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的任務(wù)，隨著法律法規(guī)的不斷增多，我國(guó)未來的立法工作主要面臨的將不是新法的制定，而是大量法律法規(guī)和規(guī)章的廢、改工作。提高立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)在節(jié)約立法資源的要求下優(yōu)化立法，立法后評(píng)估是重要的探索途徑。

立法后評(píng)估制度于上世紀(jì)末發(fā)端于西方法治發(fā)達(dá)國(guó)家，很多國(guó)家如美國(guó)、加拿大等都實(shí)行“日落條款”，即在法律中規(guī)定了法律實(shí)施的自動(dòng)到期日條款，且在法律規(guī)定的有效期限屆滿之前，啟動(dòng)法律實(shí)施效果評(píng)估，以決定是否繼續(xù)沿用該法律。立法后評(píng)估本質(zhì)上是立法活動(dòng)的延續(xù)，一般是指在法律法規(guī)和規(guī)章頒布實(shí)施一段時(shí)間后，結(jié)合執(zhí)行情況、實(shí)施效果、存在問題等信息進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，針對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章自身的缺陷及時(shí)加以矯正和修繕的一個(gè)過程。在我國(guó)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自2000年以來，山東、甘肅、重慶、云南、福建、海南、吉林、太原、武漢、北京、上海和深圳等省市人大常委會(huì)對(duì)其制定的地方性法規(guī)，安徽、河北、杭州等省市政府對(duì)其頒布的政府規(guī)章都相繼開展了或者正在開展立法后評(píng)估工作；2006年，以《艾滋病防治條例》試點(diǎn)評(píng)估成為范例的國(guó)務(wù)院層面的行政立法后評(píng)估也開始啟動(dòng)：2010年7月，國(guó)土資源部《國(guó)土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估辦法》作為第一個(gè)關(guān)于立法后評(píng)估的專門性部門規(guī)章，明確了今后應(yīng)當(dāng)每年開展后評(píng)估項(xiàng)目的計(jì)劃任務(wù)，并已于2010年9月1日起開始實(shí)行。

從實(shí)踐活動(dòng)看來。各地、各部門展開了各種形式的立法后評(píng)估工作，但我國(guó)當(dāng)前的立法后評(píng)估尚沒有一個(gè)普遍認(rèn)同、共同遵守的操作規(guī)則，評(píng)估主體各不相同，評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)各有側(cè)重，評(píng)估方式、評(píng)估程序也各不相同。從理論研究來看，尚處于起步階段，對(duì)后評(píng)估工作的制度化設(shè)計(jì)的研究不充分。尤其是缺少結(jié)合先進(jìn)技術(shù)手段對(duì)立法質(zhì)量進(jìn)行全面、客觀、精確評(píng)價(jià)的科學(xué)化、規(guī)范化方法，往往使得一些后評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)流于形式，評(píng)估實(shí)效難以保障，“評(píng)估結(jié)果”未能充分反映對(duì)法規(guī)質(zhì)量的理性認(rèn)識(shí)，達(dá)不到立法后評(píng)估的目的。一般認(rèn)為，法規(guī)后評(píng)估是一個(gè)軟性環(huán)境評(píng)估，屬于價(jià)值層面的要求，較難進(jìn)行數(shù)據(jù)測(cè)量。本文結(jié)合立法后評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)，探討現(xiàn)代綜合評(píng)價(jià)在立法后評(píng)估中的應(yīng)用，包括評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)處理、以及根據(jù)立法后評(píng)估的特定內(nèi)容討論不同方法和模型在后評(píng)估中的可行性與適用性，嘗試將定量研究引入立法后評(píng)估領(lǐng)域，以得出具有可比性的評(píng)估結(jié)果，為法律、法規(guī)的立、改、存、廢提供科學(xué)的決策支持。

二、評(píng)估程序

很多學(xué)者從制度建設(shè)的角度探討了對(duì)立法后評(píng)估的程序設(shè)計(jì)。從操作程序角度，立法后評(píng)估并不是一個(gè)單一的行為過程，而是多要素、多環(huán)節(jié)所組成的行為系統(tǒng)(見圖1)。首先是確定評(píng)價(jià)對(duì)象。立法后評(píng)估的評(píng)價(jià)對(duì)象的產(chǎn)生并非任意指定。在確定的背景環(huán)境下就哪項(xiàng)法律進(jìn)行后評(píng)估研究是有選擇性的，汪全勝口從可評(píng)估性、有效性、必要性、可行性闡述了立法后評(píng)估對(duì)象選擇的依據(jù)。確定評(píng)價(jià)對(duì)象后，需要明確評(píng)價(jià)目標(biāo)，根據(jù)不同的評(píng)價(jià)目標(biāo)，所擬定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)會(huì)產(chǎn)生傾向性，直接影響整個(gè)評(píng)價(jià)過程。設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、收集評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)及整理、構(gòu)建評(píng)價(jià)模型是立法后評(píng)估的核心環(huán)節(jié)，借助于法律、經(jīng)濟(jì)、管理、統(tǒng)計(jì)和社會(huì)分析等工具。綜合運(yùn)用現(xiàn)代綜合評(píng)價(jià)方法。定性分析與定量計(jì)算相結(jié)合。在此基礎(chǔ)上形成對(duì)立法進(jìn)一步修繕、整合的依據(jù)，最終得出為法律清理提供決策依據(jù)的評(píng)估結(jié)果，實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量的提高。

三、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

建立科學(xué)合理的評(píng)估指標(biāo)體系是評(píng)估的核心項(xiàng)，為后評(píng)估提供科學(xué)客觀的尺度和標(biāo)準(zhǔn)。指標(biāo)是指根據(jù)評(píng)價(jià)的對(duì)象和目的，能夠確切地反映研究對(duì)象某一方面情況的特征依據(jù)，多個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)分別說明被評(píng)價(jià)對(duì)象的不同方面。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是具有一定的邏輯順序并具有一定層次結(jié)構(gòu)的有機(jī)整體。

需要強(qiáng)調(diào)的是，立法后評(píng)估立足于法的實(shí)施階段，以實(shí)證分析為主要方法，以法的實(shí)施績(jī)效為評(píng)價(jià)基礎(chǔ)和中心。立法后評(píng)估指標(biāo)體系，從宏觀上看，是具有一定的邏輯組成有層次的系統(tǒng)；從微觀上看，每個(gè)可以測(cè)評(píng)的指標(biāo)及其數(shù)值構(gòu)成了立法質(zhì)量要求上一個(gè)個(gè)清晰可辨的努力目標(biāo)。

對(duì)立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，卿泳認(rèn)為應(yīng)包括合目的性、合法性、技術(shù)性3類標(biāo)準(zhǔn)，王亞平認(rèn)為應(yīng)包括法理標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)4類，汪全勝結(jié)合各國(guó)立法后評(píng)估的實(shí)踐將立法后評(píng)估的一般標(biāo)準(zhǔn)歸納為效率標(biāo)準(zhǔn)、效益標(biāo)準(zhǔn)、效能標(biāo)準(zhǔn)、公平標(biāo)準(zhǔn)、回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)者發(fā)表了不同的觀點(diǎn)。但基本認(rèn)同立法后評(píng)估從內(nèi)容上包括評(píng)估法律本身的質(zhì)量和評(píng)估法律的實(shí)施狀況，因此后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要從這兩方面內(nèi)容構(gòu)建指標(biāo)體系。孫樹曼較為系統(tǒng)地構(gòu)建了包含3方面8標(biāo)準(zhǔn)19指標(biāo)的立法后評(píng)估指標(biāo)體系，在實(shí)際評(píng)估活動(dòng)中，所選用的若干指標(biāo)實(shí)際在很大程度上難以采集到客觀數(shù)據(jù)，這也是立法后評(píng)估面臨的主要困難之一。

筆者所在的“《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》后評(píng)估”課題組，結(jié)合已有的理論研究成果，嘗試構(gòu)建了由5項(xiàng)準(zhǔn)則層，18項(xiàng)目標(biāo)層，共53項(xiàng)指標(biāo)組成的立法后評(píng)估指標(biāo)體系。其中準(zhǔn)則層包括合法性、合理性、操作性、績(jī)效性、滿意度。指標(biāo)體系的構(gòu)建是一個(gè)逐步優(yōu)化的過程，一般是通過專家咨詢得到最初方案，還需要進(jìn)一步對(duì)體系里的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化，包括可測(cè)性檢驗(yàn)、有效性檢驗(yàn)、全面性檢驗(yàn)、獨(dú)立性檢驗(yàn)的優(yōu)化處理，以保證指標(biāo)體系能最大程度上反映被評(píng)估對(duì)象的特征。筆者所在課題組初步構(gòu)建的立法后評(píng)估指標(biāo)體系，只是一個(gè)理論模型，特別是針對(duì)具體評(píng)估對(duì)象，一般性指標(biāo)需要特定化，并通過實(shí)地調(diào)研走訪基層單位了解指標(biāo)獲取的可行性與采信度，結(jié)合數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法實(shí)現(xiàn)優(yōu)化。

四、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)處理

(一)信息采集

評(píng)估需要數(shù)據(jù)支撐，基于立法后評(píng)估指標(biāo)體系需要多渠道采集指標(biāo)屬性項(xiàng)的評(píng)價(jià)信息，包括立法機(jī)關(guān)關(guān)于法案起草、法案審議、法案表決、法律公布等立法信息。執(zhí)法、司法過程中的各類信息，以及其他社會(huì)主體守法等方面的信

息。信息的采集要注重信息來源的廣度、深度、科學(xué)性和完整性。

1統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。統(tǒng)計(jì)的方法是一種較為客觀的方法，分為直接取得和分析計(jì)算兩種方式。立法后評(píng)估中的某些指標(biāo)屬性項(xiàng)，特別是定量化的具體的屬性，可以從有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中直接取得，為該屬性賦值；有某些屬性沒有明確的已知值，可能需要通過對(duì)相關(guān)歷史資料或者其他統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的整理和分析，間接計(jì)算取得。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中獲取立法后評(píng)估信息的方式是最簡(jiǎn)便且最準(zhǔn)確的。

2專家咨詢。對(duì)于評(píng)估過程中具有較高的理論深度和專業(yè)水平的問題，特別是一些定性的、主觀性的指標(biāo)屬性項(xiàng)，一般都難以由客觀數(shù)據(jù)表示，這樣的立法后評(píng)估信息采集則適合用專家咨詢法取得。專家咨詢要求評(píng)估主體廣泛正確地遴選高校、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體中的有關(guān)專家組成專家組，開展專題研究并作出評(píng)估結(jié)論。

3調(diào)查法。立法后評(píng)估中的某些信息的取得沒有現(xiàn)狀或歷史數(shù)據(jù)作參考，而是需要開展對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)調(diào)查與分析。問卷調(diào)查是一種廣泛了解、聽取和采納群眾意見的有效方式，可以通過郵寄、電子郵件、電話、報(bào)刊雜志、隨地等方式發(fā)放問卷。調(diào)查問卷的發(fā)放，既要面向整個(gè)社會(huì)，也要注意向利益相關(guān)群體的重點(diǎn)發(fā)放，要注意受調(diào)查群眾的代表性，這樣的信息的采集才會(huì)更有效，更具有參考價(jià)值。雖然問卷調(diào)查工作量較大，調(diào)查周期較長(zhǎng)，但其可信度較高，能基本上真實(shí)反映法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等的實(shí)施的效果以及被評(píng)估對(duì)象的基本情況。另外一種調(diào)查方法，座談會(huì)方法目前在立法機(jī)關(guān)運(yùn)用得相對(duì)較多，對(duì)評(píng)估工作的開展有很大的幫助。由立法機(jī)關(guān)組成人員或者其他后評(píng)估工作執(zhí)行人員就評(píng)估中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，分別召集各基層執(zhí)法部門、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和各典型社區(qū)進(jìn)行座談。聽取意見。座談會(huì)可以采用專題座談、部門座談、利益相關(guān)方座談等多種形式。

4預(yù)測(cè)法。在立法后評(píng)估實(shí)際過程中，獲取充足的評(píng)價(jià)信息是較為困難的。一方面，很多立法、執(zhí)法、司法相關(guān)資料和檔案建設(shè)并不完備或存在缺失，且部分基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的取得可能存在失真現(xiàn)象；另一方面，某些法律制度或規(guī)定條款效應(yīng)的顯現(xiàn)可能需要經(jīng)過一段較長(zhǎng)的時(shí)間。尚且無法取得部分后評(píng)估指標(biāo)屬性項(xiàng)的實(shí)際觀察或記錄值。這樣的評(píng)價(jià)信息則是通過預(yù)測(cè)方法得到，具體的信息預(yù)測(cè)的方法有回歸分析、趨勢(shì)分析、平滑移動(dòng)等。

(二)信息表示

1根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的數(shù)值直接量化。大多數(shù)的指標(biāo)值，如生效時(shí)長(zhǎng)、修訂頻率等，可以直接用具體數(shù)值表達(dá)，這樣的指標(biāo)值即根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的數(shù)值直接量化。這些直接量化的指標(biāo)值獲取渠道，一般有公開出版物、網(wǎng)絡(luò)、媒體、文獻(xiàn)資料等。

2.0、1邏輯值。一些定性描述指標(biāo)，如權(quán)限是否合法、提案程序是否合法等。屬于“是”或“非”的二值邏輯判斷，不能直接用一個(gè)具體的數(shù)值加以表達(dá)。為統(tǒng)一計(jì)算，這樣的指標(biāo)值通過賦0、1邏輯值進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)量化。

3尺度分級(jí)。一些評(píng)價(jià)指標(biāo)，如明確性、滿意度等。是一個(gè)程度值的表征，這樣的指標(biāo)屬性可以用一個(gè)線性的尺度來表述?？筛鶕?jù)實(shí)際需要將評(píng)價(jià)尺度劃分為m個(gè)等級(jí)，則指標(biāo)值評(píng)價(jià)結(jié)果可量化為{V1，V2，…，Vm}。經(jīng)驗(yàn)表明，評(píng)價(jià)等級(jí)劃分一般不宜過粗或過細(xì)，通常取m＝3～7，且使用的尺度在整個(gè)過程中應(yīng)當(dāng)保持一致，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的含義則隨評(píng)判等級(jí)的劃分而相應(yīng)得到確認(rèn)。

4綜合計(jì)分。一些立法后評(píng)估評(píng)價(jià)指標(biāo)，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)量賦值過程，其賦值過程本身需要綜合考慮指標(biāo)涉及影響因素的權(quán)重關(guān)系。需要區(qū)分影響因素的主次。這樣的指標(biāo)量化(Iij)是將權(quán)重(Pk)與數(shù)值(xij(k))合成綜合計(jì)分Iij=∑pkxij(k)。

(三)數(shù)據(jù)規(guī)范化

立法后評(píng)估綜合評(píng)價(jià)體系中，通常存在三種類型的指標(biāo)，分別為：極大型指標(biāo)，即指標(biāo)取值越大越好，如執(zhí)法可操作性、滿意度等；極小型指標(biāo)，即指標(biāo)取值越小越好，如立法成本、費(fèi)用等；區(qū)間型指標(biāo)，即指標(biāo)值不宜過大亦不宜過小，而是落在某區(qū)間[p，q]內(nèi)為最佳，越接近該區(qū)間越好，如違法處罰的可承受性等。在進(jìn)行立法后評(píng)估綜合評(píng)價(jià)前，必須首先將評(píng)價(jià)指標(biāo)的類型一致化，否則無法用統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)判斷被評(píng)估對(duì)象的優(yōu)劣。

其次，還需要將評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理，且無量綱化方法的選擇直接影響著評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性程度，在評(píng)價(jià)模型確定的情況下，應(yīng)選擇能盡量體現(xiàn)被評(píng)價(jià)對(duì)象之間差異的無量綱化方法。

五、建立評(píng)價(jià)模型

立法后評(píng)估旨在提供科學(xué)的立、改、存、廢決策支持，基于此就需要有具有可比性的精確化度量尺度。上文關(guān)于構(gòu)建量化分析指標(biāo)體系的討論是進(jìn)行定量評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要是解決個(gè)性問題，對(duì)于立法后評(píng)估而言，也就是設(shè)計(jì)能夠表征該特定問題的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，具體指標(biāo)會(huì)針對(duì)不同的后評(píng)估對(duì)象和問題有側(cè)重和調(diào)整。在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系基礎(chǔ)之上，還需要收集指標(biāo)對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)并通過各種綜合評(píng)價(jià)方法構(gòu)建立法后評(píng)估的評(píng)價(jià)模型。與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不同，本文關(guān)注的綜合評(píng)價(jià)方法能夠解決評(píng)價(jià)中的共性問題，即如何將“立法后評(píng)估”這種一般觀念中以定性分析為主的軟性環(huán)境評(píng)估實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的定量化，評(píng)價(jià)方法的合理選擇和應(yīng)用是根本途徑。

綜合評(píng)價(jià)的方法和模型很多，源于不同的理論和學(xué)科大致可劃分為基于專家知識(shí)、基于系統(tǒng)工程、基于模糊數(shù)學(xué)、基于運(yùn)籌學(xué)、基于灰色理論、基于數(shù)理統(tǒng)計(jì)、基于經(jīng)濟(jì)分析、基于智能計(jì)算等。綜合評(píng)價(jià)廣泛應(yīng)用于自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，一些傳統(tǒng)的方法在評(píng)價(jià)工作中已形成了較為成熟的理論體系取得了較好的實(shí)踐效果，一些新興的學(xué)科方法如模糊數(shù)學(xué)、灰色系統(tǒng)理論、人工神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等也都正逐步引入到綜合評(píng)價(jià)的研究中，拓寬評(píng)價(jià)范圍提升評(píng)價(jià)質(zhì)量。立法后評(píng)估本身尚是一項(xiàng)新生事物，已有一些用現(xiàn)代方法和模型研究立法后評(píng)估綜合評(píng)價(jià)問題的案例散見于文獻(xiàn)中，但還需要?dú)w納和總結(jié)，將成熟的現(xiàn)代綜合評(píng)價(jià)引入到新生的立法后評(píng)估領(lǐng)域，以進(jìn)一步科學(xué)化立法后評(píng)估工作實(shí)踐。

需要說明的是，各種方法和模型出發(fā)點(diǎn)不同，解決問題的思路不同，優(yōu)、缺點(diǎn)各異，適用范圍和對(duì)象也不相同，理論上不存在某種理想模型能夠普適于所有問題。

(一)立法技術(shù)

首先，法律法規(guī)的制定不得與上位法及同位法相抵觸，其制定主體、行使權(quán)限、運(yùn)行程序不得違反法律的規(guī)定，即形式上合法。在此基礎(chǔ)之上，從狹義立法技術(shù)角度，包括立法結(jié)構(gòu)技術(shù)、立法語(yǔ)言技術(shù)在內(nèi)，考察法律規(guī)范的表達(dá)是否完整、概括和明確，立法語(yǔ)言的運(yùn)用是否準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)和簡(jiǎn)明等，這些通常需要借助于專家知識(shí)的判斷，而且實(shí)踐證明專家經(jīng)驗(yàn)的嵌入能夠促進(jìn)問題的高效解決。對(duì)于立法技術(shù)的評(píng)價(jià)，專家知識(shí)起主導(dǎo)作用，需要說明的是，無論是采取面對(duì)面或者背對(duì)背的方式，都需要合理化專家的知識(shí)結(jié)構(gòu)和構(gòu)成結(jié)構(gòu)，以盡量弱化人為因素的干擾，利于評(píng)價(jià)結(jié)果的收斂。

(二)措施實(shí)效

法律法規(guī)的頒布施行是否產(chǎn)生了實(shí)際效用是最受關(guān)注的評(píng)價(jià)方面，即規(guī)定的措施是否確實(shí)產(chǎn)生了社會(huì)實(shí)效，實(shí)施前與實(shí)施后或者實(shí)施對(duì)象與非實(shí)施對(duì)象之間是否有實(shí)