秦曉飛

［摘 要］ 2009年11月23日，國務(wù)院批復(fù)了《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》,這標(biāo)志著黃河三角洲的開發(fā)建設(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略,區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)必然成為一個重要的研究課題。黃河三角洲地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、市場機(jī)制成熟、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚,推行水污染物排污權(quán)交易條件已經(jīng)成熟。作為一種已經(jīng)被實踐證明了的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段,通過完善相關(guān)的排污許可證、污染物排放總量控制以及初始指標(biāo)分配制度,培育統(tǒng)一的市場,加強(qiáng)政府監(jiān)管,必將促進(jìn)黃河三角洲經(jīng)濟(jì)的騰飛。

［關(guān)鍵詞］ 黃河三角洲;水污染物排污權(quán);交易制度

［中圖分類號］D922.683 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］ 1673-5595(2012)03-0037-04

改革開放以來,黃河三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展取得了顯著的成績,實現(xiàn)了跨越式進(jìn)步,但是人口的增長、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也給環(huán)境帶來了諸多負(fù)面影響。2009年11月23日，國務(wù)院批復(fù)了《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》）,這標(biāo)志著黃河三角洲的開發(fā)建設(shè)正式上升為國家戰(zhàn)略。《規(guī)劃》明確提出要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù),嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制制度, 加強(qiáng)環(huán)境共同保護(hù)、共同治理, 切實提高環(huán)境承載能力。在黃河三角洲開發(fā)過程中，不僅要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,而且要注重保護(hù)環(huán)境,促進(jìn)人與自然的和諧相處。經(jīng)實踐證明的水污染物排污權(quán)交易作為一種重要的市場手段,在污染治理、節(jié)能減排中能夠起到卓有成效的作用,在黃河三角洲開發(fā)建設(shè)中引入這一機(jī)制,必將對該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展大有裨益。

一、水污染物排污權(quán)交易的起源及實踐

長久以來,人類信奉“人定勝天”的哲學(xué)理念,駕馭自然、做自然的主人成為主宰人類靈魂的信條,因而，人們往往片面追求經(jīng)濟(jì)的高速增長。然而,以工業(yè)化、城市化為主要特征的現(xiàn)代化給環(huán)境帶來的污染與破壞一次次給人類敲響了警鐘,使人類越來越清晰地認(rèn)識到,環(huán)境資源是一種稀缺的資源,環(huán)境容量是有限的,人類要與自然和諧相處,必須走一條生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的發(fā)展道路?！八^的排污權(quán)交易制度,就是指在特定區(qū)域內(nèi),根據(jù)該區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的要求,確定一定時期內(nèi)污染物的排放總量,在此基礎(chǔ)上,通過頒發(fā)許可證的方式分配排污指標(biāo),并允許指標(biāo)在市場上交易?！保?］ 這實質(zhì)上是鼓勵企業(yè)采取一定的激勵措施去進(jìn)行污染減排,通過將富余的排污指標(biāo)與其他企業(yè)進(jìn)行交易來獲得一些收益,這是一種基于市場的污染治理舉措。而水污染物排污權(quán)交易正是以水污染物排放為對象的排污權(quán)交易,它著眼于水污染防治領(lǐng)域。

排污權(quán)交易是由加拿大教授約翰?戴爾斯(J.H.Dales)于1968年在其《污染,財富與價格:一篇有關(guān)政策制定和經(jīng)濟(jì)學(xué)的論文》中提出的。該文首次提出了排污權(quán)交易的理論設(shè)計。1972年，美國開始實施排污總量控制制度,為排污權(quán)交易奠定了基礎(chǔ)。1976年，美國聯(lián)邦環(huán)保局開始將排污權(quán)交易用于大氣污染及河流污染源的管理。此后,美國將排污權(quán)交易從大氣污染領(lǐng)域擴(kuò)展到了水污染領(lǐng)域。世界上最早的水污染物排污權(quán)交易是1982年發(fā)生在美國威斯康星州?？怂购由系狞c源與點源之間的交易。此外,澳大利亞也在積極探索水污染物排污權(quán)交易制度,收效顯著。

中國的排污權(quán)交易肇始于污染物總量控制制度和排污許可證制度。20世紀(jì)80年代中期,中國確定在9市1縣進(jìn)行排污總量控制、排污許可及排污權(quán)交易的試點。①1991年,原國家環(huán)?？偩衷谏虾Ｊ?、太原市、包頭市、柳州市等16個城市開展了排污許可證制度及排污權(quán)交易的試點工作。上海市是中國最早試行排污權(quán)交易制度的城市,1987 年成功進(jìn)行了排污權(quán)交易實踐。2002年，浙江省嘉興市秀洲區(qū)進(jìn)行水污染物排污權(quán)有償取得與交易試點。2004年,江蘇省南通市泰爾特染整公司將剩余的排污指標(biāo)出售給亞點毛巾廠,這是中國國內(nèi)首例成功的水污染物排污權(quán)交易。在此基礎(chǔ)上,江蘇省不遺余力地將該制度推向全省尤其是環(huán)太湖流域,制定了《江蘇省太湖流域主要水污染物排放指標(biāo)有償使用收費管理辦法》,由此，江蘇省成為全國首個排污權(quán)交易試點省。

二、黃河三角洲進(jìn)行水污染物排污權(quán)交易的必要性和現(xiàn)實可行性

(一)水環(huán)境質(zhì)量不容樂觀,水體污染問題凸顯

黃河三角洲屬于歷史上形成的河流沖積平原,成陸時間短,由于受多種自然因素的影響,土地鹽漬化嚴(yán)重,植被覆蓋率差,生態(tài)環(huán)境非常脆弱,極易受到侵蝕。另外,該地區(qū)是全國特大型企業(yè)勝利油田所在地,石油開采、化工、冶煉等高污染、高耗能產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá),使得企業(yè)污染和油田廢水外排成為主要的污染來源。以東營市為例,該地區(qū)2008—2010年,廢水排放量分別是14136萬噸、16498萬噸、17893萬噸,相應(yīng)地,COD分別為33740萬噸、31548萬噸、29753萬噸［2］。由于化工、冶煉等耗水“大戶”的大量發(fā)展,加上生產(chǎn)方式的粗放,以及遍地開花的小企業(yè)的存在,使得該地區(qū)廢水排放量和COD居高不下,甚至大有上升的趨勢。由此帶來的后果就是“水質(zhì)污染較重,除黃河能達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)要求,廣利河、支脈河基本達(dá)到Ⅴ類水體水質(zhì)要求外,其余河流都不達(dá)標(biāo)”［3］,環(huán)保形勢十分嚴(yán)峻。

(二)市場機(jī)制日臻完善,基礎(chǔ)優(yōu)越

排污權(quán)交易是以市場為基礎(chǔ)的環(huán)保經(jīng)濟(jì)手段,它通過市場調(diào)節(jié),使污染治理費用由治理成本高的企業(yè)向治理成本低的企業(yè)轉(zhuǎn)移,從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置?！案鶕?jù)世界各國的經(jīng)驗,運(yùn)作規(guī)范和有效的市場經(jīng)濟(jì)體制一般具有以下五個共同特點,即獨立的企業(yè)制度、有效的市場競爭、規(guī)范的政府職能、良好的社會信用和健全的法治基礎(chǔ)?！保?］ 黃河三角洲地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好,初步形成了一批競爭力較強(qiáng)的支柱產(chǎn)業(yè)、骨干企業(yè)和市場占有率較高的知名品牌。眾多化工、橡膠等企業(yè)積聚東營市,并涌現(xiàn)出了諸如萬達(dá)、華泰、科達(dá)等大型企業(yè),這些企業(yè)建立了完善的現(xiàn)代企業(yè)制度,引領(lǐng)著經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。而且,該地區(qū)致力于構(gòu)建服務(wù)型政府,政策透明度高,市場秩序穩(wěn)定,社會信用度好,吸引了大量的外資,并通過制定和執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)為企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了良好的大環(huán)境。一言以蔽之,黃河三角洲地區(qū)的這些特點為水污染物排污權(quán)交易制度在該地區(qū)的扎根生長提供了肥沃的土壤。

(三)經(jīng)濟(jì)實力雄厚,發(fā)展勢頭強(qiáng)勁

2009年,山東省GDP總量為33805.3億元,2010年為39416.2億元,生產(chǎn)總值穩(wěn)步增長,其中黃河三角洲地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為其增色不少。《規(guī)劃》的內(nèi)容顯示,“該地區(qū)原油、原鹽、純堿、溴素、金礦等產(chǎn)量分別達(dá)到2774萬噸、2222萬噸、220萬噸、18萬噸和19噸,占全國的15％、37％、12％、85％和6％,原油一次加工能力、石油裝備制造業(yè)產(chǎn)值、黃金加工量、紡織和造紙生產(chǎn)能力分別達(dá)到4650萬噸、435億元、90噸、1600萬紗錠和398萬噸,占全國的11％、40％、32％、17％和5％。2008年生產(chǎn)總量為4756億元,預(yù)計到2015年可達(dá)到9300億元,2020年達(dá)到15000億元”?？梢哉f,黃河三角洲地區(qū)自然資源儲量豐富,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高,市場潛力巨大。

(四)國家政策支持,生態(tài)保護(hù)優(yōu)先

在國家發(fā)改委印發(fā)的《規(guī)劃》中,明確提出要“加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)”,“按照建設(shè)生態(tài)文明的要求,切實加強(qiáng)生態(tài)建設(shè),加大環(huán)境保護(hù)力度,節(jié)約集約利用資源”,“堅持預(yù)防為主、綜合治理,嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放總量控制制度,加強(qiáng)環(huán)境共同保護(hù)、共同治理,切實提高環(huán)境承載能力”,“探索建立排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易市場”。這表明國家在開發(fā)建設(shè)中不僅注重生產(chǎn)量的增加,更注重青山綠水的保護(hù),是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩手抓,發(fā)展高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)。這是水污染物排污權(quán)交易開展的有利契機(jī)。

三、構(gòu)建黃河三角洲水污染物排污權(quán)交易機(jī)制的建議

(一)健全與完善黃河三角洲排污許可證制度

“排污許可證是環(huán)境保護(hù)主管部門為了減輕或者消除排放污染物對公眾健康、財產(chǎn)和環(huán)境質(zhì)量的損害,依法對各個企事業(yè)單位的排污行為提出具體要求,包括前置性條件,以書面形式確定下來,作為排污單位守法和環(huán)境保護(hù)部門執(zhí)法以及社會監(jiān)督的憑證”［5］,它是實施水污染物排污權(quán)交易的前提和基礎(chǔ)。在國家層面上,明確規(guī)定實行排污許可證制度的只有2000年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》和2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》兩部單行法,而沒有基本法律的支持。由此可見國家立法的缺失。好在2007年國務(wù)院將《排污許可證管理條例》列入當(dāng)年立法計劃中,并于次年面向社會公開征求意見。相比而言,地方省市則借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗,根據(jù)本省市的環(huán)境經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行了試驗,率先開展了排污許可證管理制度立法,并取得了可喜的成就。

在黃河三角洲地區(qū)，可以借鑒江蘇省太湖流域的做法，打造具有自己特色的水污染物排污權(quán)交易制度。依據(jù)《排污許可證管理條例》出臺《山東省排污許可證管理條例》,明確規(guī)定適用的原則、排污許可證的適用范圍、審批發(fā)證機(jī)關(guān)、申請和審批排污許可證的內(nèi)容、持有人的權(quán)利義務(wù)、對排污許可證的監(jiān)管以及法律責(zé)任等。同時，應(yīng)考慮制定《黃河三角洲主要水污染物排污指標(biāo)有償使用和交易管理辦法》,對實施范圍、排放指標(biāo)的申報和核實、收費標(biāo)準(zhǔn)、征收管理、資金使用管理、罰則等進(jìn)行具體的規(guī)定。只有從法律層面上確立了排污許可證制度,才能使水污染物排污權(quán)交易有效開展。

(二)完善水污染物排污權(quán)的總量控制和初始分配

確定區(qū)域允許排放的污染物總量、進(jìn)行總量控制是進(jìn)行排污權(quán)交易的首要內(nèi)容?？偭靠刂品譃槿萘靠偭靠刂坪湍繕?biāo)總量控制兩種,前者指的是“根據(jù)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo),計算出環(huán)境容量,據(jù)此得出最大允許排污量,制定出環(huán)境容量總量控制方案”［6］,后者是指“依據(jù)區(qū)域污染物排放總量目標(biāo)或區(qū)域污染物排放削減總量目標(biāo),從當(dāng)前排放水平出發(fā),通過技術(shù)和經(jīng)濟(jì)可行性分析,在污染源中間優(yōu)化分配污染物排放量和削減量,制定排放目標(biāo)總量控制方案”［7］。容量總量控制需要投入巨額資金,對科技水平的要求較高,操作較復(fù)雜;而目標(biāo)總量控制考慮了環(huán)境質(zhì)量以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、污染治理能力,操作相對簡單。在當(dāng)前情況下,依據(jù)黃河三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)保能力、各類污染源的排放狀況、水環(huán)境承載能力等綜合因素,該地區(qū)水污染物排污權(quán)交易應(yīng)選擇目標(biāo)容量控制,待經(jīng)驗豐富、時機(jī)成熟后再逐步過渡到容量總量控制的理想階段。

初始分配是將區(qū)域排污總量分配到各排污單位中,其模式分為無償分配、政府定價以及公開拍賣,中國在實踐中多采用無償分配的模式,因其可能造成排污者過多地占有排污指標(biāo)引起不公,因而筆者不贊同這一做法,而傾向于采用有償分配模式。這一模式具有諸多優(yōu)點:“第一,有償分配方式變相地提高了排污者進(jìn)入市場的門檻,可以對污染嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)效益低下的落后企業(yè)構(gòu)成有效的限制;第二,它鼓勵排污者積極采取污染治理措施減少排污,以節(jié)省購買排污指標(biāo)的開支;第三,它使得現(xiàn)有排污者與未來排污者實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)地位上的平等,消除了不當(dāng)利益的產(chǎn)生;第四,有償分配獲得的資金可以為國家進(jìn)行環(huán)境保護(hù)提供有力支持。”［8］在黃河三角洲地區(qū),為保證經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定,可采用政府定價的方式,由政府對初始排污權(quán)進(jìn)行分配,主導(dǎo)一級市場,再由市場主導(dǎo)二級市場,提高效率。原有的排污單位按照確定的排污權(quán)初始價格的一定優(yōu)惠比例購買排污指標(biāo),取得排污權(quán),新增、改建、擴(kuò)建的排污單位通過二級市場交易取得排污權(quán)。如此,既可以保證原有排污單位的排污利益,又能防止其囤積排污指標(biāo)的投機(jī)行為,對新增排污單位也比較公平。

(三)培育統(tǒng)一的排污權(quán)市場

1.交易的主體

排污權(quán)交易的主體是指有資格進(jìn)行排污權(quán)買賣的個人和各種組織。完整的排污權(quán)交易主體可分為三大類:排污企業(yè)、投資者(含個人)和環(huán)境保護(hù)組織。黃河三角洲地區(qū)“在市場主體設(shè)置的具體操作上,首先可以核定法人、合伙企業(yè)等組織結(jié)構(gòu)較為完善的主體,在市場成熟后再進(jìn)一步拓展到自然人、環(huán)保組織等,甚至政府作為環(huán)保政策的調(diào)控部門也可參與到交易之中”［9］。

2.交易的客體

排污權(quán)交易的客體也叫排污權(quán)交易的對象,從技術(shù)角度考量,既不可能也無必要對所有的水污染物進(jìn)行監(jiān)測、計量,只能針對主要水污染物實施總量控制。按前所述,由于造成黃河三角洲水體污染的主要原因是廢水以及COD的排放,所以該地區(qū)進(jìn)行水污染排污權(quán)交易應(yīng)注重效率,先易后難,目前應(yīng)以COD為交易對象,待時機(jī)成熟、實踐經(jīng)驗豐富后,再逐步擴(kuò)展到氨氮和總磷上。

3.交易的方式

一般說來,交易主要有分散和集中兩種方式。黃河三角洲地區(qū)在初始階段可采取分散模式,企業(yè)節(jié)余的排污權(quán)可以公開拍賣,也可以和買方談判、協(xié)商出售。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,新企業(yè)不斷設(shè)立,舊企業(yè)進(jìn)行改建、擴(kuò)建,對排污指標(biāo)渴求強(qiáng)烈,這將導(dǎo)致排污權(quán)市場規(guī)模的擴(kuò)大。此時,為規(guī)范市場,應(yīng)組建專門的排污權(quán)交易市場,實行排污權(quán)的集中交易。

(四)加強(qiáng)政府監(jiān)測、監(jiān)管,規(guī)范交易行為

“準(zhǔn)確監(jiān)測、核算排污主體污染源情況是有效推行各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的工作前提,更是控制非法排污的關(guān)鍵手段。排污權(quán)初始分配和交易的公平性、有效性和科學(xué)性必須建立在排污主體排放量的準(zhǔn)確監(jiān)測和監(jiān)管上。”［10］ 推行排污權(quán)交易必須建立一整套強(qiáng)有力的監(jiān)測、監(jiān)管制度,提高監(jiān)管技術(shù),這是進(jìn)行排污權(quán)初始分配的前提和基礎(chǔ)。由于市場具有盲目性、自發(fā)性等缺陷,這只“看不見的手”容易造成市場失靈,因此，必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制。由于黃河三角洲跨越多個市、縣,可考慮由山東省環(huán)境保護(hù)主管部門對污染源的環(huán)境監(jiān)測、排污權(quán)交易市場秩序進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督,并為交易主體提供交易信息,解決信息不對稱的問題。

四、結(jié)語

作為一種有效的環(huán)保經(jīng)濟(jì)手段,水污染物排污權(quán)交易的實施有助于解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾,實現(xiàn)環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置,推動污染減排,加快生態(tài)文明建設(shè),促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。因此，黃河三角洲要緊緊抓住高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的有利契機(jī),借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗,加強(qiáng)水污染物排污權(quán)交易在當(dāng)?shù)氐难芯颗c實施,走出一條具有自己特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路。

注釋：

① 這9市1縣具體是包頭市、太原市、開遠(yuǎn)市、平頂山市、貴陽市、柳州市、天津市、上海市、本溪市和紹興縣。

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［責(zé)任編輯：趙 玲］お

Research on Water Pollutant Emissions Trading System of the Yellow River Delta

QIN Xiaofei

(Kenneth Wang School of Law, Soochow University, Suzhou, Jiangsu 215006, China)お

Abstract: The "玒ellow River Delta High-efficiency Ecol-economic Zone Development Plan" was approved by the State Council of the People＇s Republic of China on November 23, 2009. This indicates that the development and construction of the Yellow River Delta officially rose to national strategies, and regional economic and social development and environmental protection must be an important research topic. Fragile ecological environment of the Yellow River Delta, the mature market mechanism, strong economic development prove that the water pollutant emissions trading is necessary and the improvement of the permit system, volume control and the initial target allocation to foster a unified market, and strengthening government regulation will greatly contribute to the great rise of economy in the Yellow River Delta.

Key words: the Yellow River Delta; the water pollutant emissions trading; transaction mechanism