鄭功成

[關(guān)鍵詞]防災(zāi)減災(zāi)；國家戰(zhàn)略；三步走；行動方案

[摘要]中國是多災(zāi)之國，各種災(zāi)害特別是重大災(zāi)害一直是危及民生與國家正常發(fā)展的重大風(fēng)險因素。在日益嚴重的災(zāi)害面前，應(yīng)當(dāng)將災(zāi)情視為重要的國情并加以認真考量，將舉國減災(zāi)擴展為舉國防災(zāi)減災(zāi)，并作為綜合國力的重要方面提升到國家戰(zhàn)略層面，用戰(zhàn)略思維來指導(dǎo)全國的防災(zāi)減災(zāi)行動，同時明確追求災(zāi)害損失最小化的防災(zāi)減災(zāi)目標、戰(zhàn)略步驟與關(guān)鍵性措施。經(jīng)過30－40年的努力，使中國從多災(zāi)之國轉(zhuǎn)變成富有安全感的現(xiàn)代化強國，并對全球災(zāi)害的治理做出應(yīng)有的貢獻。

[中圖分類號]F069.9[文獻標識碼]A[文章編號]0257－2826(2012)06－0005－10

中國素有“多災(zāi)之國”之稱，自然災(zāi)害一直是制約國家發(fā)展、影響人民生計的重大因素，水災(zāi)、旱災(zāi)、蝗災(zāi)曾并稱為歷史上的三大自然災(zāi)害，地震、臺風(fēng)及其他災(zāi)害亦非罕見，“三歲一饑，六歲一衰，十二歲一荒”即是對中國歷史災(zāi)情的經(jīng)典概括。大的自然災(zāi)害往往造成大饑荒，進而引起大規(guī)模的農(nóng)民起義，甚者導(dǎo)致政權(quán)垮臺，朝代更迭，這便是歷史留給我們的重要警示。

新中國成立后，黨和政府對災(zāi)害治理與救災(zāi)工作給予了高度重視，大江大河的治理與水利工程建設(shè)取得了相當(dāng)?shù)某删?，但也在“大躍進”及此后的發(fā)展中出現(xiàn)過重大失誤，人與自然的關(guān)系日益緊張，各種災(zāi)害頻繁發(fā)生。改革開放后，伴隨著工業(yè)化的快速發(fā)展，再加上市場經(jīng)濟條件下的逐利取向，各種致災(zāi)因素還在持續(xù)擴大，一些地區(qū)、企業(yè)、投資者只顧追逐經(jīng)濟增長與利潤最大化而不顧生態(tài)環(huán)境破壞的現(xiàn)象亦非罕見，水災(zāi)、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、地災(zāi)等各種自然災(zāi)害的周期明顯縮短，發(fā)生頻率顯著升高，“五十年不遇”、“百年一遇”等歷史上用來反映災(zāi)情重大的詞匯已經(jīng)司空見慣，還有難以計數(shù)的各種人為災(zāi)害事故更是經(jīng)常襲擊著神州大地，每年因災(zāi)造成的直接經(jīng)濟損失占GDP的比重至少在5％以上，因災(zāi)導(dǎo)致的人員非正常死亡數(shù)以萬計，從而對國民經(jīng)濟與社會秩序造成重大的負面影響。因此，如何應(yīng)對嚴重的災(zāi)害問題，努力防范與減輕各種災(zāi)害及其危害后果，既關(guān)系到現(xiàn)實生活中的民生，也關(guān)系到整個社會的安危，更關(guān)系到國家與民族的未來發(fā)展。

一、時代背景與國家防災(zāi)減災(zāi)的戰(zhàn)略思維

經(jīng)過30多年的改革開放與持續(xù)高速增長，中國已經(jīng)從一個發(fā)展嚴重不足、共同貧窮的落后農(nóng)業(yè)國轉(zhuǎn)變成了一個躋身中等收入國家行列的新興工業(yè)化國家，并繼續(xù)向高收入的現(xiàn)代化強國邁進。中國國民經(jīng)濟在取得舉世公認的巨大成就的同時，災(zāi)害問題也在不斷惡化。如近幾年間，就發(fā)生了2008年的南方冰雪災(zāi)害、汶川特大地震，2010年的玉樹大地震、西南大旱、舟曲特大山洪泥石流等，這些災(zāi)難無一例外地造成了重大的損害后果。不僅如此，各種安全生產(chǎn)事故還處于高發(fā)期，環(huán)境災(zāi)害已經(jīng)不分城鄉(xiāng)在擴散，公共衛(wèi)生事件及非傳統(tǒng)災(zāi)害事件時有發(fā)生。所有這些，均表明我國已經(jīng)進入了災(zāi)害多發(fā)期，災(zāi)情事實上成了國情中的重要構(gòu)成要素，不了解災(zāi)情及其發(fā)展變化，便無法全面把握我國的國情；而不把握我國的國情，自然難以實現(xiàn)國家與社會的可持續(xù)發(fā)展。

盡管中國政府在災(zāi)害面前表現(xiàn)出了巨大的動員能力，并在抗災(zāi)救災(zāi)與災(zāi)后重建方面確實取得過許多成就，但中國災(zāi)害問題還在持續(xù)惡化，致災(zāi)因子更加復(fù)雜，災(zāi)害造成的直接及連帶損害后果日益嚴重，而各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展還在一定程度上以犧牲環(huán)境并增加致災(zāi)、致?lián)p因子為代價，中國政府對防災(zāi)減災(zāi)尚未引起足夠的重視，公眾普遍缺乏災(zāi)害風(fēng)險意識與自覺防范措施，防災(zāi)減災(zāi)投入明顯不足，整個防災(zāi)減災(zāi)體制仍處于部門分割與城鄉(xiāng)分割、地區(qū)分割狀態(tài)，災(zāi)害救援和災(zāi)后重建采取的仍是傳統(tǒng)的政府包辦式舉國救災(zāi)機制，這種狀況顯然無法適應(yīng)新形勢下防災(zāi)減災(zāi)工作的需要，更無法滿足公眾對安全訴求的持續(xù)升級。因此，一個基本結(jié)論是：中國必須從戰(zhàn)略高度來重視防災(zāi)減災(zāi)，并用戰(zhàn)略思維來指導(dǎo)整個國家的防災(zāi)減災(zāi)行動。因為沒有戰(zhàn)略思維不可能應(yīng)對全面爆發(fā)且日益復(fù)雜、日益惡化的災(zāi)害發(fā)展趨勢，不可能更新現(xiàn)實中滯后的應(yīng)對災(zāi)害的理念與做法，不可能自覺完善現(xiàn)行的防災(zāi)減災(zāi)體制和優(yōu)化各種防災(zāi)減災(zāi)機制與措施，從而也就很難尋找到綜合治理中國各種災(zāi)害問題的有效對策。

治理災(zāi)害問題的戰(zhàn)略思維，要求正視災(zāi)害問題并將災(zāi)情視為重要的國情組成部分，同時樹立以人為本、安全第一，和諧發(fā)展、天人合一，預(yù)防優(yōu)先、綜合治理的防災(zāi)減災(zāi)新理念，在打破災(zāi)種分割、條塊分割的條件下開展全民動員、多方參與、標本兼治，共同面向災(zāi)害整體開展綜合性的防災(zāi)減災(zāi)，使防災(zāi)減災(zāi)能力成為綜合國力上升的有機構(gòu)成要素，最終造就一個適合我們生存與永續(xù)發(fā)展的安全世界。而要完成這樣的戰(zhàn)略任務(wù)，就必須從戰(zhàn)略高度來研究和思考綜合防災(zāi)減災(zāi)對策，并盡快實現(xiàn)三個轉(zhuǎn)變：一是盡快從災(zāi)害應(yīng)急管理向減輕災(zāi)害損失和減少災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。在災(zāi)害應(yīng)對、管理模式上，實現(xiàn)從突發(fā)事件應(yīng)對與危機管理式的救災(zāi)為核心，向降低災(zāi)害風(fēng)險、防災(zāi)備災(zāi)為核心的綜合災(zāi)害管理與減輕災(zāi)害風(fēng)險為主體內(nèi)容的模式的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。二是盡快從舉國救災(zāi)向舉國減災(zāi)轉(zhuǎn)變。包括全民動員、群防群治、多方投入、社會參與等，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動社會資源與市場資源，發(fā)揮各企業(yè)組織、社會組織、社區(qū)與家庭及個人的防災(zāi)減災(zāi)積極性、主動性。三是盡快從提高防災(zāi)減災(zāi)單項能力向提高綜合防災(zāi)減災(zāi)能力轉(zhuǎn)變。綜合防災(zāi)減災(zāi)能力的提高，是國家防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的核心任務(wù)，包括提高基層社區(qū)、組織的防災(zāi)減災(zāi)能力，提高防災(zāi)減災(zāi)的科技支撐能力，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施、建筑物的防災(zāi)減災(zāi)能力等。唯有如此，才能使整個社會的防災(zāi)減災(zāi)能力得到快速提升，進而使國家綜合防災(zāi)減災(zāi)的戰(zhàn)略目標得以實現(xiàn)。

二、國家防災(zāi)減災(zāi)的戰(zhàn)略目標與核心指標

一般而言，災(zāi)害的損害后果有三種情形：一是在完全不設(shè)防或防范措施不合理的情形下，災(zāi)害的損害后果通常被放大，大到導(dǎo)致民窮國弱，小到造成企業(yè)破產(chǎn)與傾家蕩產(chǎn)；二是在有限設(shè)防或措施部分有效的情形下，災(zāi)害的損害后果介于最大與最小之間，仍會給社會經(jīng)濟和企業(yè)、家庭帶來較大影響；三是在充分防控且防控措施科學(xué)、合理、有效的情形下，災(zāi)害的后果是損失最小化，避免個體災(zāi)害的發(fā)展或使災(zāi)害損害得到最有效的控制，從而使災(zāi)害的沖擊與破壞性降到最低限度。[1]因此，國家綜合防災(zāi)減災(zāi)追求的目標無疑應(yīng)當(dāng)是第三種情形，即通過有效的防災(zāi)減災(zāi)，以實現(xiàn)災(zāi)害損害后果最小化為追求目標。

針對中國災(zāi)害問題的深刻化及其發(fā)展趨勢，以及災(zāi)害問題治理的現(xiàn)實，中國綜合防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的總目標宜確定為：盡快扭轉(zhuǎn)災(zāi)害問題不斷惡化的趨勢，減少各種災(zāi)害風(fēng)險的發(fā)生頻率，持續(xù)減輕各種災(zāi)害特別是重大災(zāi)害造成的損害后果，不斷提升綜合防災(zāi)減災(zāi)能力并達到世界領(lǐng)先水平，使人民的災(zāi)害后顧之憂得到解除，最終建設(shè)一個安全、和諧、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化強國，并對全球災(zāi)害治理做出較大的貢獻。

根據(jù)上述總目標，有必要確立評估防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略效果的核心指標。它應(yīng)包括：

1.災(zāi)害文化指標。它至少包括：一是災(zāi)害宣傳與教育狀況，如國民教育體系中的災(zāi)情教育狀況，社會防災(zāi)減災(zāi)宣傳狀況，基層社區(qū)與各單位的防災(zāi)減災(zāi)與安全管理狀況等；二是全民災(zāi)害與風(fēng)險意識指標，即對災(zāi)害與風(fēng)險的認知與重視程度，以及對災(zāi)害問題的基本判斷與災(zāi)害管理的價值取向；三是全民防災(zāi)減災(zāi)素質(zhì)測量指標，如臨災(zāi)反映與應(yīng)變能力、災(zāi)時自救與互救技巧、災(zāi)害管理方式的選擇，以及對商業(yè)保險、社會保險等市場化、社會化風(fēng)險管理工具的利用等。災(zāi)害文化指標不僅檢驗著國家防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育的成果，而且構(gòu)成了推進國家防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的重要基礎(chǔ)。

2.防災(zāi)減災(zāi)投入指標。沒有一定的投入，不可能采取有效的防災(zāi)減災(zāi)行動；沒有與經(jīng)濟發(fā)展與災(zāi)情發(fā)展相適應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)投入，同樣不可能扭轉(zhuǎn)災(zāi)害問題的惡化。因此，防災(zāi)減災(zāi)投入是實施防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的物質(zhì)基礎(chǔ)。在這方面，需要確立相應(yīng)的指標，包括全社會防災(zāi)減災(zāi)投入占GDP之比、防災(zāi)減災(zāi)公共投入占國家財政支出之比、企業(yè)防災(zāi)減災(zāi)投入占企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本之比、家庭防災(zāi)減災(zāi)投入占家庭消費支出之比等。這些指標可以反映出政府、企業(yè)、家庭及個人的災(zāi)害意識強弱和防災(zāi)減災(zāi)行動的力度。國家應(yīng)當(dāng)確保防災(zāi)減災(zāi)公共投入隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而持續(xù)增長，促使企業(yè)成為防災(zāi)減災(zāi)投入的重要來源。

3.災(zāi)害發(fā)生頻率指標。即通過化解致災(zāi)因子的方式來減少災(zāi)害發(fā)生頻率。例如，通過水利設(shè)施的建設(shè)、利用，可以減少洪澇災(zāi)害與干旱的發(fā)生頻率。通過切斷災(zāi)害鏈的方式，可以減少次生、衍生災(zāi)害的發(fā)生頻率。對于人為災(zāi)害以及人為因素占據(jù)重要地位的其他類型災(zāi)害，只要嚴格規(guī)范、有效防治，其發(fā)生次數(shù)完全可以減少，導(dǎo)致重大傷亡的災(zāi)害事故更是可以避免。

4.災(zāi)害經(jīng)濟損失指標。防災(zāi)減災(zāi)的直接目的是要讓災(zāi)害損害后果最小化，因此，應(yīng)當(dāng)確立兩個子指標：一是直接經(jīng)濟損失總量指標及其占GDP之比，它衡量災(zāi)害損害后果的輕重；二是間接經(jīng)濟損失指標，它反映災(zāi)害損害后果的連帶性與災(zāi)害鏈的延伸程度，同樣衡量著防災(zāi)減災(zāi)的直接效果。通過上述子指標，對各種災(zāi)害的發(fā)生與發(fā)展進行有效監(jiān)測，同時評估災(zāi)害導(dǎo)致的經(jīng)濟損失后果是否可控，直至減輕。此外，還要通過控制衍生災(zāi)害發(fā)生的方式來降低災(zāi)害的損害后果，因為衍生災(zāi)害的發(fā)生與動向，與防災(zāi)減災(zāi)制度安排及其實施有著密切關(guān)聯(lián)。以災(zāi)后救助為例，避免因搶險救災(zāi)措施不當(dāng)、災(zāi)后救助不及時、不公平導(dǎo)致衍生次生災(zāi)害，以及其他安全事件的發(fā)生，就非常必要。

5.災(zāi)害人員傷亡指標。在戰(zhàn)爭、瘟疫等風(fēng)險下降到最低程度后的當(dāng)代社會，災(zāi)害仍然是導(dǎo)致死亡、傷殘、失蹤等人員傷亡的重大風(fēng)險源。“十一五”期間，中國自然災(zāi)害就造成10.3萬人因災(zāi)死亡、失蹤。根據(jù)世界自然災(zāi)害數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計，1990－1999年間，中國因自然災(zāi)害死亡人數(shù)3，5萬人，占全球比重為6.6％；1999－2008年間，中國因自然災(zāi)害死亡人數(shù)占全球比重達到11.3％。2006年“桑美”臺風(fēng)造成483人死亡；2008年雨雪冰凍災(zāi)害造成129人死亡；2008年汶川地震造成69227人死亡、17923人失蹤；2010年玉樹地震造成2698人遇難、270人失蹤；2010年舟曲泥石流災(zāi)害造成1765人遇難或失蹤。各種災(zāi)害造成的死亡、失蹤總體規(guī)模和單次災(zāi)害死亡人數(shù)，可謂觸目驚心。因此，防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)將人民的生命健康安全置于首位，國家防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的首要目標，就是要將最大限度地減少各類災(zāi)害造成的人員傷亡作為防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)等災(zāi)害管理、應(yīng)對活動的首要原則和核心指標。包括：災(zāi)害事故造成的死亡人數(shù)、致殘人數(shù)、受傷人數(shù)指標，以及撫恤、救治費用支出數(shù)額等指標，以監(jiān)測、評估災(zāi)害導(dǎo)致的人員傷亡后果是否減輕。

6.災(zāi)害損失補償指標。由于災(zāi)害不可絕對避免，一旦災(zāi)害發(fā)生并造成損害后果，便需要有相應(yīng)的補償機制，補償?shù)目炻c足夠與否，取決于損失分攤機制的合理與否，同時決定著受災(zāi)區(qū)域與受災(zāi)者恢復(fù)的節(jié)奏與效果。因此，中國應(yīng)當(dāng)逐步建設(shè)責(zé)任共擔(dān)與風(fēng)險合理分攤的規(guī)則，包括各級政府的責(zé)任分擔(dān)以及市場機制與社會機制的責(zé)任分擔(dān)，還特別需要提升保險業(yè)在國家綜合防災(zāi)減災(zāi)中的責(zé)任分擔(dān)作用，這對于做好防災(zāi)減災(zāi)工作非常重要

7.防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)標準指標。國家綜合防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的實施，還應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的技術(shù)標準指標。如房屋、建筑物抗震指標，水利設(shè)施調(diào)節(jié)旱澇功能指標，環(huán)境保護測量標準指標，安全生產(chǎn)管理規(guī)程，等等，均應(yīng)納入國家綜合防災(zāi)減災(zāi)指標體系。

上述指標既是實施國家防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的基本依據(jù)，也是評估防災(zāi)減災(zāi)效果的核心指標。

三、國家防災(zāi)減災(zāi)“三步走"戰(zhàn)略及其目標任務(wù)

根據(jù)我國的災(zāi)情及其發(fā)展趨勢，結(jié)合國家中、長期發(fā)展的大戰(zhàn)略和綜合國力與財力增長、民生改善與安全訴求升級等因素，要實現(xiàn)中國防災(zāi)減災(zāi)的總戰(zhàn)略目標，需要采取分步推進的策略。從現(xiàn)在到本世紀中葉，可以為三個階段設(shè)定到2020年、2030年、2050年的防災(zāi)減災(zāi)具體目標，并確立相應(yīng)的戰(zhàn)略任務(wù)，經(jīng)過未來30－40年努力，全面實現(xiàn)世界領(lǐng)先水平的防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略目標。

(一)第一步(2013－2020年)：中國災(zāi)害問題持續(xù)惡化勢頭得到遏制，防災(zāi)減災(zāi)在局部領(lǐng)域有較大改善

第一步是以“十二五”、“十三五”為期(到2020年)，本階段的目標任務(wù)是進一步加強災(zāi)害管理基礎(chǔ)工作，理順災(zāi)害管理體制，加大公共投入，加強全民災(zāi)害意識培養(yǎng)與專業(yè)防災(zāi)減災(zāi)人才培養(yǎng)，強力推進水利建設(shè)、建筑安全與安全生產(chǎn)，切實遏制災(zāi)害問題持續(xù)惡化的勢頭，并在局部領(lǐng)域有明顯改善。主要任務(wù)具體如下：

1.開展災(zāi)害普查，強化災(zāi)害管理的基礎(chǔ)工作。包括完成全國范圍的自然災(zāi)害風(fēng)險調(diào)查、評估工作，建立統(tǒng)一的災(zāi)情資訊平臺，為推進國家綜合防災(zāi)減災(zāi)工作奠定堅實的基礎(chǔ)。特別是氣候變化與氣象災(zāi)害、地震與主要地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害等主要自然災(zāi)害的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，以及主要人為災(zāi)害的分布等，真正將災(zāi)情視為國情、省情、市情、縣情中的重要組成部分，并有清晰的概念與區(qū)域分布、明確的風(fēng)險意識與有效的針對性措施。

2.理順災(zāi)害管理體制，為有效推進國家綜合防災(zāi)減災(zāi)提供有力的組織保障，同時創(chuàng)新防災(zāi)減災(zāi)機制。一方面，需要建立權(quán)威的中樞執(zhí)行機制、強有力的防災(zāi)減災(zāi)協(xié)調(diào)機制，以及防災(zāi)減災(zāi)顧問機制等，并對現(xiàn)行防災(zāi)減災(zāi)管理格局進行適當(dāng)調(diào)整，以促進制度整合、資源整合。另一方面，還須適應(yīng)市場經(jīng)濟體制創(chuàng)新防災(zāi)減災(zāi)機制，尤其是防災(zāi)減災(zāi)市場機制、社會參與機制和多維救災(zāi)機制，均在這一時期走向成熟。

3.建立防災(zāi)減災(zāi)專項預(yù)算制，在加大公共投入的同時，充分調(diào)動市場資源與社會資源，確保防災(zāi)減災(zāi)工作有相應(yīng)的財力保障。這一時期可以以政府投入為主，推進防災(zāi)減災(zāi)工作，應(yīng)當(dāng)在各級政府預(yù)算中明確列出防災(zāi)減災(zāi)專項預(yù)算，確保防災(zāi)減災(zāi)公共支出的增長幅度高于財政支出增長幅度，在水利等工程措施與防災(zāi)減災(zāi)科技、信息、監(jiān)測、宣教等方面的投入有較大幅度增長。同時，還應(yīng)當(dāng)建立并完善引導(dǎo)市場資源與社會資源投向防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的機制，最終形成集各方之力共同應(yīng)對災(zāi)害問題并促使各種災(zāi)害得到減輕的格局。

4.強化全民災(zāi)害意識與專業(yè)防災(zāi)減災(zāi)人才培養(yǎng)。包括將防災(zāi)減災(zāi)知識納入國民教育體系，普及防災(zāi)減災(zāi)科普宣傳，形成并促使防災(zāi)減災(zāi)演練常態(tài)化，真正讓城鄉(xiāng)居民及各組織掌握相應(yīng)的災(zāi)害知識，樹立風(fēng)險意識，這是全民減災(zāi)的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)在“十二五”、“十三五”期間取得突破性進展。同時，必須加快構(gòu)建防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人才的培養(yǎng)體系，利用高等院校、職業(yè)學(xué)校等有計劃地培養(yǎng)專業(yè)防災(zāi)減災(zāi)人才，確?！秶揖C合防災(zāi)減災(zāi)十二五規(guī)劃》確定的專業(yè)人才隊伍建設(shè)目標得到實現(xiàn)，并在“十三五”期間得到鞏固和提升。

5.在水利建設(shè)、建筑安全與安全生產(chǎn)等關(guān)鍵領(lǐng)域取得防災(zāi)減災(zāi)的實質(zhì)進展。水旱災(zāi)害是中國自古以來的主要自然災(zāi)害，建筑物設(shè)防標準低是放大災(zāi)害后果特別是地震損害后果的重大因素，而安全生產(chǎn)事故頻發(fā)、高發(fā)則構(gòu)成了現(xiàn)階段重大的風(fēng)險源。因此，在這一階段，國家應(yīng)當(dāng)將這些領(lǐng)域作為防災(zāi)減災(zāi)的重點領(lǐng)域，擴大減災(zāi)投入，提升防災(zāi)標準，加強監(jiān)管，力爭這些領(lǐng)域災(zāi)情惡化的勢頭得到有效遏制。

6.明確這一階段具有約束性的防災(zāi)減災(zāi)指標。主要包括：一是災(zāi)害直接經(jīng)濟損失占GDP之比控制在低于3％的范圍內(nèi)。根據(jù)水利部的統(tǒng)計，自1990年以來，中國年均洪澇災(zāi)害損失占同期GDP的1.5％左右，年均干旱災(zāi)害損失超過同期GDP的1％，如果再加上其他自然災(zāi)害與人為事故造成的直接經(jīng)濟損失，災(zāi)害損失總量占GDP之比超過3％。因此，這一階段應(yīng)以遏制水旱災(zāi)害惡化趨勢為重點，同時兼顧防治地質(zhì)災(zāi)害、科學(xué)應(yīng)對氣象災(zāi)害、努力控制人為災(zāi)害，促使災(zāi)害損失后果相對減輕。二是減少自然災(zāi)害因災(zāi)死亡人數(shù)。盡快扭轉(zhuǎn)中國自然災(zāi)害死亡人數(shù)占全球因災(zāi)死亡人數(shù)之比的上升趨勢。三是人為災(zāi)害造成的死亡人數(shù)應(yīng)大幅下降。近幾年，中國工礦企業(yè)死亡事故10萬人死亡率平均在10％上下波動?；仡櫄v史可發(fā)現(xiàn)，發(fā)達國家在工業(yè)化發(fā)展過程中，也曾出現(xiàn)過特大事故頻繁發(fā)生、死亡人數(shù)居高不下的情況。美國在20世紀40年代初，全國工傷事故年平均死亡人數(shù)超過2萬人，工傷事故10萬人死亡率在13％左右；日本在20世紀60年代中期，人均GDP超過1000美元時，工傷事故10萬人死亡率在12％左右；英國、德國、法國等發(fā)達國家的情況也是如此。經(jīng)過30年以上的努力，這些國家的工傷事故10萬人死亡率降低到5％左右。因此，應(yīng)切實重視安全生產(chǎn)管理，走新興工業(yè)化道路，真正遏制工傷事故頻率上升、工傷死亡人數(shù)激增、職業(yè)病患者高發(fā)的惡性趨勢，將工傷事故10萬人死亡率控制在8％以內(nèi)，同時進一步采取措施，大幅度降低道路交通事故造成的死亡率。

如果在第一階段做好了上述工作，并在局部領(lǐng)域取得良好的防災(zāi)減災(zāi)效果，必定為實現(xiàn)國家綜合防災(zāi)減災(zāi)的戰(zhàn)略目標奠定堅實的基礎(chǔ)。

(二)第二步(2021－2030年)：中國特色的防災(zāi)減災(zāi)制度走向定型、穩(wěn)定，綜合防災(zāi)減災(zāi)能力達到發(fā)達國家現(xiàn)有水平

在這一階段，實現(xiàn)科學(xué)、合理的中國特色減災(zāi)制度定型、穩(wěn)定發(fā)展，災(zāi)害治理應(yīng)當(dāng)達到發(fā)達國家的現(xiàn)有水平。具體指標可分解為：

1.防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)任務(wù)完成，中國特色的防災(zāi)減災(zāi)法律體系健全完備，整個防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)行進在法制化軌道。在第一階段持續(xù)推進防災(zāi)減災(zāi)法制建設(shè)的基礎(chǔ)上，到“十四五”以后應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)國家綜合防災(zāi)減災(zāi)法制精細化建設(shè)的目標，讓所有防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)均能夠有序運行在法制化的勒道上。

2.實現(xiàn)發(fā)展與減災(zāi)同步，經(jīng)濟發(fā)展不再以犧牲環(huán)境為代價，重大防災(zāi)減災(zāi)工程布局基本完成。通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和堅定不移地走新興工業(yè)化道路，大力推行綠色GDP，將控制污染、保護并不斷改善生態(tài)環(huán)境作為國家持續(xù)發(fā)展的優(yōu)先戰(zhàn)略，徹底扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟發(fā)展以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展路徑依賴，人與自然進入日益和諧相處的階段，初步實現(xiàn)天人和諧的新格局。同時，根據(jù)重大災(zāi)害的區(qū)域分布規(guī)律實現(xiàn)重點治理，基本完成特定區(qū)域的重大防災(zāi)減災(zāi)工程(如防洪工程、抗旱工程、防震工程、地質(zhì)災(zāi)害治理工程等)的布局，為基本消除危害我國安全的重大災(zāi)害因素構(gòu)建穩(wěn)固的基石。

3.政府、社會、市場力量充分調(diào)動，防災(zāi)減災(zāi)投入全面正常增長。一方面，經(jīng)過前一個階段的綜合治理，我國防災(zāi)減災(zāi)的公共投入應(yīng)當(dāng)達到一定的規(guī)模，各級政府的防災(zāi)減災(zāi)預(yù)算已經(jīng)穩(wěn)定化，根據(jù)防災(zāi)減災(zāi)需要和政府財力而實現(xiàn)正常增長。另一方面，其他各方面的防災(zāi)減災(zāi)投入如企業(yè)的防災(zāi)減災(zāi)投入、工傷保險基金的防災(zāi)投入、保險業(yè)防災(zāi)減災(zāi)投入、家庭與個人防災(zāi)減災(zāi)投入以及社會捐獻等用于防災(zāi)減災(zāi)的投入，均進入規(guī)范、有序且不斷增大的發(fā)展階段，并逐步過渡到政府公共投入和市場投入并重，達到發(fā)達國家現(xiàn)在的市場投入比例。

4.專業(yè)化的防災(zāi)減災(zāi)隊伍建設(shè)走向成熟。防災(zāi)減災(zāi)是具有科技含量的工作，在引導(dǎo)全民防災(zāi)減災(zāi)的同時，必須建立健全的專業(yè)化的防災(zāi)減災(zāi)隊伍。經(jīng)過前一個10年左右的防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人才培養(yǎng)，一支具有專業(yè)素養(yǎng)的綜合防災(zāi)減災(zāi)隊伍得以形成，但還需要規(guī)模巨大并具有專業(yè)防災(zāi)減災(zāi)及災(zāi)害救援技能的志愿者隊伍?？梢砸灾袊t十字會等為依托，促進防災(zāi)減災(zāi)與環(huán)境保護類社會組織發(fā)育成長，為國家防災(zāi)減災(zāi)提供龐大、可靠的人力支撐，再輔之以城鄉(xiāng)基層社區(qū)動員、群防群治，則中國的防災(zāi)減災(zāi)力量將迅速成長，能夠滿足應(yīng)對任何災(zāi)害的需要。

5.多維救災(zāi)機制得到確立，保險業(yè)在國家防災(zāi)減災(zāi)體系中全面發(fā)揮作用。在這方面，主要是市場力量與社會力量得到充分利用，其中：商業(yè)保險業(yè)的發(fā)展達到發(fā)達國家現(xiàn)有水平，即保險業(yè)收入規(guī)模占GDP8％以上，保險損失補償占災(zāi)害損失的30％以上，巨災(zāi)保險制度與政策性保險體系得以全面確立，整個保險業(yè)成為中國社會防災(zāi)減災(zāi)與災(zāi)害損失補償?shù)闹髁姟Ｍ瑫r，社會組織與公眾成為國家防災(zāi)減災(zāi)的重要力量，并在災(zāi)害防范與救援方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。

6.災(zāi)害綜合治理達到發(fā)達國家的現(xiàn)有水平?？陀^而論，中國的防災(zāi)減災(zāi)水平無論是防災(zāi)減災(zāi)工程等硬件設(shè)施，還是防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)、災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警、災(zāi)情信息傳導(dǎo)等軟實力，都與發(fā)達國家現(xiàn)有水平存在著很大的差距，這是中國現(xiàn)階段經(jīng)濟高速發(fā)展并未帶來災(zāi)害治理水平同步提升的重要原因。因此，有必要在關(guān)鍵領(lǐng)域與先進的發(fā)達國家實行對標管理，經(jīng)過10－20年的努力，爭取達到發(fā)達國家對災(zāi)害治理的現(xiàn)有水平，這是中國在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域趕超發(fā)達國家的基準。

經(jīng)過上述治理，中國災(zāi)害問題應(yīng)當(dāng)持續(xù)得到緩解，災(zāi)害損害后果應(yīng)當(dāng)大幅減輕。一方面，伴隨著防洪抗旱減災(zāi)體系的建成與完善，一直對中國人民生命財產(chǎn)造成最大威脅的水旱災(zāi)害及各種主要的人為災(zāi)害得到有效控制，災(zāi)害造成的實際損失將大幅度減輕。其中，水旱災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失(含直接損失、間接損失)占同期GDP比例應(yīng)控制在2％以下，全國因災(zāi)直接經(jīng)濟損失占GDP之比應(yīng)降低到現(xiàn)有發(fā)達國家的平均水平。另一方面，因災(zāi)死亡人數(shù)指標應(yīng)大幅降低，在這一時期，自然災(zāi)害不再成為非正常死亡的重要原因，因災(zāi)年死亡人數(shù)占世界的比重應(yīng)控制在5％以內(nèi)。人為事故災(zāi)害造成的死亡人數(shù)特別是工傷事故、道路交通事故導(dǎo)致的死亡人數(shù)接近或達到發(fā)達國家的現(xiàn)有水平，其中，工傷事故lO萬人死亡率控制在5％以內(nèi)。

(三)第三步(2031－2050年)：中國的綜合防災(zāi)減災(zāi)達到世界領(lǐng)先水平，并承擔(dān)起共同應(yīng)對全球災(zāi)害問題的重大責(zé)任

到本世紀中葉，防災(zāi)減災(zāi)能力作為綜合國力的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)?shù)玫酵教嵘?。這一時期的主要任務(wù)，就是進一步鞏固和擴大防災(zāi)減災(zāi)成果，通過不斷提高災(zāi)害治理水平，實現(xiàn)防災(zāi)減災(zāi)綜合治理的可持續(xù)發(fā)展，最終使中國的防災(zāi)減災(zāi)能力和災(zāi)害治理水平處于世界領(lǐng)先地位，從多災(zāi)之國變成具有安全感的發(fā)達國家，并對全球災(zāi)害治理做出重要貢獻。這一階段的主要任務(wù)可分解為如下指標：

1.持續(xù)提升中國的防災(zāi)減災(zāi)能力，尤其是防災(zāi)減災(zāi)科技能力、災(zāi)害監(jiān)測與預(yù)警能力、災(zāi)害信息處理能力等處于世界領(lǐng)先水平，并能夠做到有效協(xié)同，綜合防災(zāi)減災(zāi)效益達到最大化。

2.城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)進入高水平設(shè)防狀態(tài)。包括公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、住宅等普遍達到相應(yīng)的防災(zāi)抗災(zāi)標準，特別是學(xué)校、醫(yī)院等應(yīng)當(dāng)具有更高的安全標準。

3.市場成為國家綜合防災(zāi)減災(zāi)投入的主體。其中，公眾保險意識濃厚，各種保險業(yè)務(wù)十分發(fā)達，保險業(yè)不僅充當(dāng)著分散風(fēng)險與災(zāi)害損失補償?shù)闹髁?，而且成為國家綜合防災(zāi)減災(zāi)體系中的重要支柱；各類企業(yè)作為財富創(chuàng)造者，亦成為防災(zāi)減災(zāi)的重要力量。而政府通過購買相關(guān)服務(wù)和通過財政稅收等利益導(dǎo)向，促使社會力量積極參與到防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域并在其中發(fā)揮出相應(yīng)的作用。

4.災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟損失占GDP之比顯著降低，間接損失得到有效控制。到本世紀中葉，年均因災(zāi)造成的實際經(jīng)濟損失(含直接損失、間接損失)占同期GDP之比達到或低于當(dāng)時發(fā)達國家的平均水平，其中，水旱災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失(含直接損失、間接損失)占同期GDP之比應(yīng)降低到1％以下。

5.因災(zāi)造成的非正常死亡人數(shù)大幅度下降，災(zāi)害不再是危及生命的重要致因。將自然災(zāi)害致人死亡人數(shù)控制在全世界自然災(zāi)害死亡人數(shù)的3％以內(nèi)，工傷事故10萬人死亡率控制在3％以內(nèi)，逐步實現(xiàn)職業(yè)傷害零死亡。

6.能夠?qū)θ蚍罏?zāi)減災(zāi)事業(yè)做出重大貢獻。包括應(yīng)對氣候變化并對極端性天氣進行全面防范，對外輸出防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)，推動全球防災(zāi)減災(zāi)合作特別是亞洲地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)合作，積極參與重大災(zāi)害的國際救援等，真正承擔(dān)起對整個人類社會安全發(fā)展的重要責(zé)任。

四、制度保障與關(guān)鍵性措施

要完成中國綜合防災(zāi)減災(zāi)的戰(zhàn)略任務(wù)，需要相應(yīng)的制度保障并落實關(guān)鍵性措施。

第一，強化國家層級的統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)部門之間與地區(qū)之間協(xié)同推進，對災(zāi)害問題進行綜合治理。當(dāng)前中國防災(zāi)減災(zāi)中的突出問題，是對災(zāi)害的治理缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，災(zāi)種分割、部門分割與區(qū)域分割導(dǎo)致的政策分割與資源分割現(xiàn)象非常嚴重，一些防災(zāi)減災(zāi)工程缺乏合理布局，多個涉災(zāi)部門之間缺乏有效協(xié)同，地區(qū)之間更是強調(diào)經(jīng)濟競爭而很少在防災(zāi)減災(zāi)方面采取統(tǒng)一行動。目前正是實施國家防災(zāi)減災(zāi)“十二五”規(guī)劃的時期，防災(zāi)減災(zāi)的任務(wù)雖然已經(jīng)被分解到構(gòu)成國家減災(zāi)委的30多個部門，但這一規(guī)劃依然只是各部門工作的簡單匯總，對推進國家綜合防災(zāi)減災(zāi)工作的約束力并不強，相關(guān)部門不是依據(jù)國家“十二五”減災(zāi)規(guī)劃來部署工作，而是將自己擬開展的工作納入國家規(guī)劃；更不要說地方在國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃中做到合理定位。因此，中國的綜合防災(zāi)減災(zāi)工作必須強化統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)部門之間與地區(qū)之間協(xié)同推進，并對災(zāi)害問題進行綜合治理。國家防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略突出要求各相關(guān)部門的防災(zāi)減災(zāi)工作服從于國家綜合防災(zāi)減災(zāi)總體規(guī)劃，并按照總體規(guī)劃來做好職責(zé)范圍內(nèi)的防災(zāi)減災(zāi)工作；同時應(yīng)當(dāng)明確要求地方發(fā)展服從國家綜合防災(zāi)減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，地方政府應(yīng)當(dāng)對本地區(qū)災(zāi)情惡化承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

第二，制定防災(zāi)減災(zāi)基本法，盡快完善中國防災(zāi)減災(zāi)法律體系，為國家綜合防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的實施提供具體依據(jù)與法制保證。法律完善是防災(zāi)減災(zāi)制度定型、穩(wěn)定的客觀標志，也是建設(shè)中國防災(zāi)減災(zāi)體系并實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標的內(nèi)在要求。基于國家防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的需要，中國應(yīng)當(dāng)建立一個以綜合減災(zāi)立法為基石、專門立法為主體、相關(guān)法規(guī)與政策配套的健全的法律體系。在這方面，值得高度重視的包括三個方面：一是超越災(zāi)種與部門分割的格局，制定綜合性的《防災(zāi)減災(zāi)法》，將其作為這一領(lǐng)域并能夠統(tǒng)馭所有涉災(zāi)法律、法規(guī)的基本法。該法應(yīng)當(dāng)明確國家防災(zāi)減災(zāi)的宗旨、原則及一切共性問題，以及政府、組織與個人的防災(zāi)減災(zāi)義務(wù)；明確國家防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法主體及其運行機制，解決部門分割情形下的不協(xié)調(diào)問題等。它應(yīng)當(dāng)是一部全新的綜合性防災(zāi)減災(zāi)法律，但可以吸收現(xiàn)有涉災(zāi)法律中的內(nèi)容，如《防震減災(zāi)法》等等都可以為綜合性的防災(zāi)減災(zāi)立法提供豐富的養(yǎng)分。二是有必要進一步修訂《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《安全生產(chǎn)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《傳染病防治法》、《放射性污染防治法》、《防沙治沙法》、《動物防疫法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《礦山安全法》、《消防法》、《食品安全法》、《環(huán)境保護法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》及《保險法》等與災(zāi)害問題直接相關(guān)的法律，以及《建筑法》、《水法》、《水利法》、《水土保持法》、《藥品管理法》、《森林法》、《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》等與人的生命健康安全密切相關(guān)的法律，同時還有必要制定《住宅法》、《救災(zāi)法》等法律，并對涉災(zāi)的行政法規(guī)與地方法規(guī)進行必要的修訂與完善。三是制定、完善防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)規(guī)范與標準。如各類房屋建筑物的抗震標準、消防標準，水利設(shè)施的防洪標準等，并依法賦予其強制性和約束力，以真正得到有效的貫徹實施。

第三，加快防災(zāi)減災(zāi)體制改革，為持續(xù)提升國家綜合防災(zāi)減災(zāi)能力提供強有力的組織保障。由于傳統(tǒng)思維的束縛與行政體制的僵化，不僅存在自然災(zāi)害與人為災(zāi)害甚至不同災(zāi)種之間的分割，而且同一災(zāi)害應(yīng)對從準備、預(yù)防、抗救到災(zāi)后重建也存在著階段分割，再加上長期存在的行業(yè)分割、城鄉(xiāng)分割等，我國現(xiàn)行防災(zāi)減災(zāi)體制確實不能適應(yīng)災(zāi)害問題的深刻化、復(fù)雜化和對災(zāi)害問題必須綜合治理的時代要求。因此，構(gòu)建合理、高效的防災(zāi)減災(zāi)管理體制同樣是實施國家綜合防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的至關(guān)重要的條件，國家應(yīng)進一步明確政府各職能部門在災(zāi)害治理中的職責(zé)分工，同時在如下三個方面取得深化體制改革的實質(zhì)成效：一是強化災(zāi)害問題綜合治理的協(xié)調(diào)機制。有必要讓國家減災(zāi)委在國家綜合防災(zāi)減災(zāi)中扮演強有力的角色，將虛設(shè)的國家減災(zāi)委員會辦公室實體化，并賦予其獨立的職責(zé)和權(quán)力，這是確保其能夠在平時有效協(xié)調(diào)各相關(guān)部門共同做好綜合防災(zāi)減災(zāi)工作的必要條件。二是建立權(quán)威的中樞執(zhí)行機構(gòu)。中國以往發(fā)生重大災(zāi)害時，往往需要中國共產(chǎn)黨和中國政府的最高領(lǐng)導(dǎo)人親自出面指揮的現(xiàn)象，表明還缺乏真正權(quán)威的應(yīng)對災(zāi)害問題的中樞執(zhí)行機構(gòu)，因此，有必要借鑒美國聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FE－MA)不斷強化綜合防災(zāi)減災(zāi)職能和臨災(zāi)指揮權(quán)的經(jīng)驗，在中央政府下設(shè)防災(zāi)減災(zāi)的專門執(zhí)行機構(gòu)——應(yīng)急管理局，直屬國務(wù)院總理指揮，并賦予其臨機決斷的充分權(quán)力，承擔(dān)認定重大災(zāi)害并指定救災(zāi)參與部門之職責(zé)，全面組織協(xié)調(diào)各部門齊心協(xié)力地開展抗災(zāi)救災(zāi)工作。三是有必要借鑒日本經(jīng)驗，同時采用2008年汶川地震時重視專家作用的有效做法，設(shè)置國家防災(zāi)減災(zāi)顧問機制，以集中各方面專家、技術(shù)官員的經(jīng)驗和智慧，在平時提供各種避防災(zāi)害的咨詢建議，在重大災(zāi)害發(fā)生時提供搶險救災(zāi)的咨詢建議和災(zāi)后重建的咨詢建議，等等。如果能夠?qū)ΜF(xiàn)行災(zāi)害管理體制做上述改革，則國家綜合防災(zāi)減災(zāi)的實施便有了相應(yīng)的組織保障。

第四，加大公共投入，充分調(diào)動市場資源與社會資源，同時盡快優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，促使防災(zāi)減災(zāi)效果明顯提升。防災(zāi)減災(zāi)投入多寡與投入結(jié)構(gòu)優(yōu)劣和綜合防災(zāi)減災(zāi)效果存在著直接關(guān)系，總量適宜、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的防災(zāi)減災(zāi)投入可以取得綜合效能最高的效果，而總量不足、結(jié)構(gòu)不良的防災(zāi)減災(zāi)投入則可能處于低效甚至無效狀態(tài)。基于改革開放30多年水利建設(shè)等防災(zāi)減災(zāi)投入歷史欠賬嚴重而導(dǎo)致水旱災(zāi)害日益惡化的教訓(xùn)，持續(xù)加大防災(zāi)減災(zāi)投入并不斷優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)，無疑是中國治理并減輕災(zāi)害問題的必要舉措。一方面，各級政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立防災(zāi)減災(zāi)專項預(yù)算，并在相對固定比例的條件下確保這一預(yù)算能夠隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展與政府財力的增長而同步增長。政府的防災(zāi)減災(zāi)專項預(yù)算應(yīng)該包括：防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育支出；防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施(如減災(zāi)中心、救災(zāi)儲備倉庫等等)支出；加固校舍、公共設(shè)施的預(yù)算支出；新建或加固水利、消防工程等工程設(shè)施的預(yù)算支出；公共場所參加保險的預(yù)算支出(不僅起到示范作用，更將不確定的災(zāi)害損失轉(zhuǎn)化成固定的保險費支出，這是平衡政府災(zāi)害損失補償責(zé)任并確保財政不因災(zāi)害受過大沖擊的重要條件)；防災(zāi)減災(zāi)技能培訓(xùn)支出和防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)、信息服務(wù)提供等的預(yù)算支出；災(zāi)后緊急援助的預(yù)算支出等。同時，通過公共政策與公共資源的牽引，促使社會機制、市場機制成為放大防災(zāi)減災(zāi)投入的重要渠道，特別是保險業(yè)作為專司風(fēng)險管理與災(zāi)害損失補償?shù)纳鐣块T，理應(yīng)成為國家綜合防災(zāi)減災(zāi)體系中的支柱。另一方面，還必須改變當(dāng)前防災(zāi)減災(zāi)投入結(jié)構(gòu)的不合理，真正按照全民動員、預(yù)防優(yōu)先、工程措施與非工程措施并重、綜合治理與重點應(yīng)對相結(jié)合、多方分擔(dān)災(zāi)害損失補償?shù)仍瓌t來配置防災(zāi)減災(zāi)資源，只有優(yōu)化防災(zāi)減災(zāi)投入的結(jié)構(gòu)，才能取得更加優(yōu)良的防災(zāi)減災(zāi)效果。

第五，創(chuàng)新防災(zāi)減災(zāi)機制，構(gòu)建社會廣泛參與和舉國防災(zāi)減災(zāi)的新格局。從國際經(jīng)驗出發(fā)，一個國家或地區(qū)能否取得良好的綜合防災(zāi)減災(zāi)效果通常取決于該國或該地區(qū)的社會參與程度。因此，中國急切需要改變傳統(tǒng)的政府包辦式舉國救災(zāi)體制，將其真正擴展成社會廣泛參與式的舉國減災(zāi)體制。值得努力的方向包括：一是建立防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)政府采購機制，利用公共資源吸引社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)。如防災(zāi)減災(zāi)宣傳、教育與培訓(xùn)，以及防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)物資儲備乃至于消防、安全管理服務(wù)等，都可以通過政府采購的方式來獲得，這樣既放大了政府的防災(zāi)減災(zāi)資源效益，也為社會提供相應(yīng)的防災(zāi)減災(zāi)服務(wù)提供了條件。二是培育社會組織，形成社會化的防災(zāi)減災(zāi)網(wǎng)絡(luò)。可以降低防災(zāi)此類社會組織的登記門檻，同時利用中國紅十字會等體制內(nèi)的優(yōu)勢組織作為防災(zāi)減災(zāi)社會組織樞紐，確保相關(guān)社會組織有正常途徑有序參與到國家綜合防災(zāi)減災(zāi)體系中并發(fā)揮其作用。三是明確防災(zāi)減災(zāi)利益誘導(dǎo)機制。如改變政府只考慮災(zāi)后救援與重建投入而忽略平時社會參與的傳統(tǒng)，制定優(yōu)惠的稅收政策或增加專項預(yù)算投入，為災(zāi)害社會參與提供相應(yīng)的財力保障，特別是扶持樞紐型災(zāi)害社會組織、社區(qū)組織發(fā)展；同時，建立榮譽激勵機制、獎懲機制等，以增強社會參與防災(zāi)減災(zāi)的內(nèi)在動力。例如，對違反地震安全評價、環(huán)境影響評估和其他災(zāi)害影響評估程序要求和實體標準要求的企業(yè)和建筑，不能罰款了事，還有必要施之以相應(yīng)的行政處罰，設(shè)置必要的刑事責(zé)任條款和民事責(zé)任條款，并在證據(jù)規(guī)則方面實施推定責(zé)任，以起到足夠的制裁效果；對于防災(zāi)減災(zāi)工作良好的單位、個人，則應(yīng)當(dāng)予以精神、物質(zhì)等方面的獎勵。如果能夠建立并完善上述機制，必定能夠形成有利于社會廣泛參與防災(zāi)減災(zāi)的氛圍，進而為舉國減災(zāi)體制奠定堅實的群眾基礎(chǔ)。

第六，提供有力的人力支撐與信息及技術(shù)保障。在這方面，一是要建設(shè)專業(yè)化的防災(zāi)減災(zāi)隊伍。汶川地震等重大災(zāi)害發(fā)生后一些非專業(yè)化的救援隊伍與志愿者曾經(jīng)出現(xiàn)的失誤表明，防災(zāi)減災(zāi)與災(zāi)后救援是專業(yè)性很強的工作，因此，我國必須盡快突破防災(zāi)減災(zāi)專業(yè)人才隊伍建設(shè)滯后、人才總量不足與結(jié)構(gòu)不合理的瓶頸，加強防災(zāi)減災(zāi)科學(xué)研究、工程技術(shù)、救災(zāi)搶險和行政管理等方面的人才培養(yǎng)，加強高等教育中的自然災(zāi)害及風(fēng)險管理相關(guān)學(xué)科建設(shè)，強化基層災(zāi)害信息員的培訓(xùn)與隊伍建設(shè)，并適度整合武警部隊、公安民警、醫(yī)療衛(wèi)生、礦山救援、消防救援、民兵預(yù)備役等相關(guān)專業(yè)保障隊伍、紅十字會和社會志愿力量等志愿者隊伍，以便形成專業(yè)、有力的防災(zāi)減災(zāi)人才隊伍。二是要將信息技術(shù)系統(tǒng)建設(shè)作為國家綜合防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工程加以優(yōu)先建設(shè)，并推進信息共享。在統(tǒng)籌規(guī)劃的條件下，盡可能在“十二五”、“十三五”期間完成災(zāi)情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的合理布局與基本建設(shè)任務(wù)，盡快改變相互分割、信息阻塞的現(xiàn)狀，克服信息壁壘嚴重、定密過于廣泛、輕率的傳統(tǒng)做法，建立信息共享平臺，強化防災(zāi)減災(zāi)科技、信息資源的共享。三是必須進一步加強防災(zāi)減災(zāi)科學(xué)研究。特別是自然災(zāi)害早期預(yù)警、重特大自然災(zāi)害鏈、全球氣候變化背景下的極端性天氣現(xiàn)象、自然災(zāi)害與社會經(jīng)濟環(huán)境相互作用，以及防災(zāi)減災(zāi)跨領(lǐng)域、多專業(yè)的交叉科學(xué)等研究，有必要強化遙感、地理信息系統(tǒng)、導(dǎo)航定位、三網(wǎng)融合、物聯(lián)網(wǎng)和數(shù)字地球等關(guān)鍵技術(shù)在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的應(yīng)用研究，推進防災(zāi)減災(zāi)科技成果的集成轉(zhuǎn)化與應(yīng)用示范，還要開展防災(zāi)減災(zāi)新材料、新產(chǎn)品和新裝備研發(fā)。上述三個方面客觀上衡量著中國的綜合防災(zāi)減災(zāi)能力，它同時也應(yīng)當(dāng)成為綜合國力的重要構(gòu)成部分。

[責(zé)任編輯陳翔云]