汪恭敬，王守恒

(池州學(xué)院教育系，安徽池州247000)

農(nóng)民工隨遷子女非義務(wù)教育階段教育政策支持研究

汪恭敬，王守恒

(池州學(xué)院教育系，安徽池州247000)

農(nóng)民工隨遷子女隨著年齡的增長(zhǎng)呈金字塔狀分布，使得非義務(wù)教育階段的教育公平問題日益凸顯。通過教育立法、鼓勵(lì)吸納民間資本興建民辦幼兒園可以有效緩解當(dāng)前學(xué)前教育資源緊張的局面;同時(shí)，通過實(shí)施完全開放的中等職業(yè)教育、逐步開放普通高中教育、構(gòu)建財(cái)政轉(zhuǎn)移與補(bǔ)償制度等政策可以有效促進(jìn)農(nóng)民工隨遷子女非義務(wù)教育階段的教育公平。

農(nóng)民工隨遷子女;非義務(wù)教育;政策支持;教育公平

1 引言

2 農(nóng)民工隨遷子女非義務(wù)教育階段的受教育現(xiàn)狀表征

所謂農(nóng)民工子女的非義務(wù)教育階段主要是指學(xué)前教育和初中后教育。由于沒有納入義務(wù)教育范疇，因而對(duì)于流入地政府責(zé)任的界定相對(duì)較為模糊，在就學(xué)的政策支持與利益沖突上存在諸多矛盾，農(nóng)民工子女的教育現(xiàn)狀不容樂觀?？傮w看來，學(xué)前教育資源吃緊，打工子弟幼兒園占據(jù)半壁江山，成為農(nóng)民工子女無奈的選擇。對(duì)于初中后教育，各地態(tài)度迥異，門檻設(shè)置普遍較高，政策缺失導(dǎo)致農(nóng)民工子女遭遇求學(xué)與就業(yè)的雙重困境。

2.1 農(nóng)民工隨遷子女的學(xué)前教育:山寨幼兒園“挑大梁”

2.1.1 山寨幼兒園的辦學(xué)狀況分析

時(shí)下“山寨”一詞已引申為某些品牌東西的假冒品，意為盜版、不正規(guī)。山寨幼兒園則指依托民間力量興辦、始終游離在教育體制之外的、不能滿足現(xiàn)行托幼機(jī)構(gòu)注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)而未能在教育部門登記注冊(cè)的托幼機(jī)構(gòu)。一般規(guī)模較小，多分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部，招生對(duì)象也主要為聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)域的外來務(wù)工農(nóng)民工子女，所以也被稱之為“打工子弟幼兒園”或“農(nóng)民工幼兒園”。根據(jù)北京市“完善學(xué)前教育體制”專題調(diào)研組2009年的官方數(shù)據(jù)顯示:“收費(fèi)低、沒有正式注冊(cè)的山寨幼兒園已經(jīng)達(dá)到1 298所，數(shù)量超過了全市注冊(cè)的1 266所幼兒園”［2］。非正規(guī)幼兒園已占據(jù)幼教的半壁江山，扮演者“挑大梁”的重要角色。

山寨幼兒園的校舍多是在民居的基礎(chǔ)上改建或者擴(kuò)建的，教室通常肩負(fù)著休息和教學(xué)的雙重功能，極少的幼兒園擁有自己的活動(dòng)室，戶外場(chǎng)地普遍較小，一般配備一兩件運(yùn)動(dòng)器械。教師多來自外地，隊(duì)伍普遍年輕化，半數(shù)教師擁有幼師資格證。每個(gè)班級(jí)一般僅配備1—2名教師，保育教師則為幾個(gè)班共用，為節(jié)約辦學(xué)成本，教師的工作量普遍較大，有些老師可能還扮演校車司機(jī)或保衛(wèi)的角色。受到活動(dòng)室與教師資源匱乏的制約，很多幼兒園在打著開設(shè)特色課程旗號(hào)招生的同時(shí)，每日的課程設(shè)置與活動(dòng)流程卻和普通小學(xué)并無二致。

2.1.2 山寨幼兒園的辦學(xué)特點(diǎn)分析

盡管從目前托幼機(jī)構(gòu)注冊(cè)登記管理辦法來看，山寨幼兒園的存在具有一定的“非法性”。然而，存在就是合理的。盡管山寨幼兒園的辦學(xué)水平為官方所漠視甚至歧視，但這種通過民間力量的自救行為，既有效緩解了學(xué)前教育資源嚴(yán)重不足造成的社會(huì)壓力，也預(yù)示著社會(huì)發(fā)展的希望。毫無疑問，外來務(wù)工人員屬于收入的低端人群，工作的繁重使得他們無暇照料孩子，急需尋求一個(gè)看管和教育孩子的場(chǎng)所，山寨幼兒園則扮演著解決農(nóng)民工家長(zhǎng)后顧之憂的不可或缺的角色。憑借著投入少、收費(fèi)低、機(jī)制靈活的特點(diǎn)，通過最大限度地滿足家長(zhǎng)的需求，提供針對(duì)性的服務(wù)，山寨幼兒園因地制宜地發(fā)展，展現(xiàn)了頑強(qiáng)的生命力。在社會(huì)需要多元辦學(xué)的體制下，政府無法顧及的地方也恰恰是市場(chǎng)因素最容易滲透的地方，山寨幼兒園是市場(chǎng)需求的必然產(chǎn)物。

切實(shí)維護(hù)職工合法權(quán)益。工會(huì)是職工群眾利益的代表，維權(quán)工作如果做不好，工會(huì)就沒有存在價(jià)值。要把維權(quán)工作納入黨委和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，主動(dòng)參與有關(guān)立法和政策制定，積極支持參與全面深化改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，協(xié)助做好去產(chǎn)能過程中職工思想引導(dǎo)、轉(zhuǎn)崗安置、再就業(yè)培訓(xùn)、勞動(dòng)關(guān)系處置、社保接續(xù)等工作。對(duì)于職工訴求，工會(huì)能解決的要及時(shí)幫助解決，解決不了的要及時(shí)向黨委和政府反映，積極推動(dòng)解決。

國(guó)家對(duì)于托幼機(jī)構(gòu)的質(zhì)量評(píng)定主要分為兩類:一類是考慮基于教師和兒童的比例、教師資格和所受的訓(xùn)練以及教育行政管理等因素，稱之為托幼機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);另一類則是考慮兒童—教師的互動(dòng)、課程、學(xué)習(xí)環(huán)境、健康與安全以及家長(zhǎng)的參與等因素，稱之為托幼機(jī)構(gòu)的過程性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。顯然，無論是結(jié)構(gòu)性還是過程性質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，山寨幼兒園都難以達(dá)到，這與教育行政部門要求幼兒園規(guī)范化、正規(guī)化的管理理念不符。長(zhǎng)期背負(fù)著“黑園”、“無證園”稱呼的山寨幼兒園始終游離在政府與教育行政部門的視線之外，生存狀況令人擔(dān)憂。山寨幼兒園一方面在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和順應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著積極作用，另一方面又由于達(dá)不到國(guó)家規(guī)定的托幼機(jī)構(gòu)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)而隨時(shí)都有可能遭遇打壓和封殺。

2.2 農(nóng)民工隨遷子女的初中后教育:求學(xué)與就業(yè)的兩難

2.2.1 流入地政府對(duì)于農(nóng)民工子女初中后教育政策支持現(xiàn)狀

農(nóng)民工子女的初中后教育是指高中階段的教育，包括在流入地接受中等職業(yè)教育和普通高中教育兩個(gè)方面。目前，關(guān)于農(nóng)民工隨遷子女初中后教育問題的政策系統(tǒng)體系尚未形成，在全國(guó)尚未有統(tǒng)一的做法。流入地政府對(duì)于農(nóng)民工子女的初中后教育態(tài)度迥異，現(xiàn)行的政策措施大致可以分為四種:

一是通過戶籍制度嚴(yán)格限制農(nóng)民工子女分享高中的教育資源，或者持觀望態(tài)度，等待中央的相關(guān)政策支持。二是附加一定的報(bào)考條件，如在讀學(xué)校兩年以上學(xué)籍、父母的務(wù)工證明、暫住證、社會(huì)保障證明等。這些煩瑣的報(bào)考條件往往令農(nóng)民工子女難以享受到與戶籍學(xué)生平等的入學(xué)機(jī)會(huì)。三是完全敞開大門，允許農(nóng)民工子女接受流入地所有高中階段的教育。如江蘇省無錫市規(guī)定:“凡愿意繼續(xù)就讀無錫市各類高中的外地學(xué)生，與本地學(xué)生享受同等待遇，包括熱門重點(diǎn)高中和中專學(xué)校，全部向農(nóng)民工子女敞開大門，并執(zhí)行統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?！保?］四是以中等職業(yè)教育作為突破口，有序放開農(nóng)民工子女的初中后教育政策。例如，上海市中等職業(yè)教育從2008年起面向農(nóng)民工子女招生，通過提交上海市正式學(xué)籍和其他相關(guān)證件，可以依法享受國(guó)家對(duì)中職生的免費(fèi)待遇［4］。

2.2.2 流入地政府對(duì)于農(nóng)民工子女初中后教育政策支持分析

縱觀上述的四種政策措施可以看出，盡管少量地區(qū)能夠保障農(nóng)民工隨遷子女在流入地繼續(xù)接受初中后教育的權(quán)利，但是大部分地區(qū)設(shè)置的門檻普遍較高，政策的缺失導(dǎo)致農(nóng)民工隨遷子女遭遇求學(xué)與就業(yè)的兩難，教育公平問題凸顯。農(nóng)民工為城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)，其子女教育延續(xù)性的“斷裂”，既不能彰顯以人為本的教育理念，也不能促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展，既不利于完成建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)，也不利于推進(jìn)城市自身的建設(shè)與發(fā)展。

3 進(jìn)城農(nóng)民工隨遷子女非義務(wù)教育階段教育政策支持的建議

3.1 學(xué)前教育的政策支持建議

3.1.1 厘清身份——教育立法為學(xué)前教育保駕護(hù)航

2003年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》第2條第4款明確要求:“各地區(qū)要采取措施確保低收入家庭和流動(dòng)人口子女享有接受幼兒教育的機(jī)會(huì)?！保?］農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育的機(jī)會(huì)的合法性基礎(chǔ)也溯源于此。相比較義務(wù)教育階段而言，我國(guó)針對(duì)農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育的立法尚處于“真空”狀態(tài)，制度的缺陷與“市場(chǎng)化”的沖擊促成了政府逐漸淡出了對(duì)于學(xué)前教育發(fā)展的支配權(quán)，政府的“角色錯(cuò)位”是催生農(nóng)民工子女接受學(xué)前教育困難的關(guān)鍵因素。因此，只有制度的完善和優(yōu)化才能促進(jìn)學(xué)前教育公益性與公平性的回歸，學(xué)前教育立法對(duì)于明確政府責(zé)任、理順投入體制和建立健康的學(xué)前教育管理秩序至關(guān)重要。

3.1.2 轉(zhuǎn)變方式——加大扶持力度而非一概取締山寨幼兒園

農(nóng)民工屬于社會(huì)的弱勢(shì)群體，政府可以通過以下三種方式對(duì)其子女的學(xué)前教育予以支持:一是將農(nóng)民工子女的學(xué)前教育納入正規(guī)教育體制之中，采用“地方負(fù)責(zé)，分級(jí)管理”的辦法，明確地方責(zé)任;二是由中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助，因?yàn)閷W(xué)前教育本身就具有福利性、公益性和補(bǔ)償性的功能;三是設(shè)立民辦私立機(jī)構(gòu)，盡管有營(yíng)利性的色彩，但卻可以有效彌補(bǔ)政府力量的不足，極大地滿足弱勢(shì)群體的需求。政府過去那種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下“集中資源辦大事”的慣性思維對(duì)于緩解當(dāng)下入園難、入園貴的現(xiàn)狀無異于“杯水車薪”。既然政府在短期內(nèi)一籌莫展，而山寨幼兒園有其特定的市場(chǎng)，為何不為其正名，使其成為幼教事業(yè)整體發(fā)展格局中的一部分呢?發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)學(xué)前教育任務(wù)的很多是民間興辦的小型化、家庭式托幼機(jī)構(gòu)。政府管理思路要從“管制”向“善治”轉(zhuǎn)變，努力架構(gòu)聯(lián)通相關(guān)部門和基層社區(qū)之間的橋梁，對(duì)民間托幼機(jī)構(gòu)實(shí)施有效的監(jiān)管，提供信息與咨詢，引導(dǎo)幼兒教育形成多元供給、良性競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展格局。

3.1.3 多措并舉——變“山寨園”幼兒園為學(xué)前教育的“正規(guī)軍”

學(xué)位嚴(yán)重不足使得學(xué)前教育成為各地教育發(fā)展的最大短板。從各地政府出臺(tái)的《學(xué)前教育三年計(jì)劃》看，到2013年，各地公辦幼兒園的比例都有一定的提高，但整體增加的幅度還是難以滿足現(xiàn)實(shí)學(xué)位的需要?；诖耍畱?yīng)多措并舉，努力變“山寨園”為“正規(guī)軍”。首先，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，突破幼兒教育以城市為中心和正規(guī)化的導(dǎo)向，依托民間力量，滿足學(xué)前教育多元化、多樣化的發(fā)展需求。其次，政府要切實(shí)負(fù)起監(jiān)管責(zé)任，把發(fā)展學(xué)前教育擺在更加重要的位置，采取多種形式擴(kuò)大學(xué)前教育資源。通過制定相應(yīng)的框架標(biāo)準(zhǔn)對(duì)現(xiàn)有的幼兒園進(jìn)行全面排查，對(duì)于在框架內(nèi)的幼兒園要加強(qiáng)指導(dǎo)、督促整改，對(duì)離標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)的無證幼兒園要堅(jiān)決予以取締。同時(shí)，政府要規(guī)范托幼園所的行政許可與執(zhí)法以及學(xué)前教育的收費(fèi)和助學(xué)制度。再次，政府要轉(zhuǎn)變幼兒教育的評(píng)價(jià)方式，促使山寨幼兒園合法化。山寨幼兒園作為依托社區(qū)而建的非正規(guī)教育組織，極大地滿足或者緩解了當(dāng)?shù)氐投巳巳鹤优泄芎蛯W(xué)前教育的需求。教育行政部門必須建立彈性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，形成具有可操作性的實(shí)施辦法，促使山寨幼兒園合法化。

3.2 初中后教育的政策支持建議

農(nóng)民工隨遷子女在流入地生活多年，城鄉(xiāng)文化、生活環(huán)境以及教材銜接上的巨大差異都使得他們難以適應(yīng)返回家鄉(xiāng)后的學(xué)習(xí)生活，因而，農(nóng)民工為其子女爭(zhēng)取在流入地享有高中階段的教育權(quán)是合情合理的。然而，高考制度、戶籍制度以及牽涉到諸多方面的利益關(guān)系，使得初中后教育支持政策不僅僅是單一的教育問題，政府“不僅要明確農(nóng)民工子女初中后升學(xué)教育的具體辦法，還應(yīng)該協(xié)調(diào)好政策所涉及的相關(guān)主體的利益關(guān)系”［6］。

3.2.1 中等職業(yè)教育在接納農(nóng)民工隨遷子女中“唱主角”

讓流入地的中等教育在接納農(nóng)民工隨遷子女中“唱主角”，既是基于流入地高中教育資源緊張的事實(shí)，也是緣自我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后對(duì)中等職業(yè)教育畢業(yè)生的大量需求。在政策層面上，政府應(yīng)取消戶籍制度所帶來的招生門檻設(shè)置，讓中等職業(yè)教育對(duì)農(nóng)民工隨遷子女完全開放，同時(shí)在獎(jiǎng)助學(xué)金、學(xué)費(fèi)減免上提供與城市戶籍學(xué)生同等的待遇。這樣既可以極大地緩解中等職業(yè)教育的招生壓力，也可以滿足各行各業(yè)對(duì)中職教育畢業(yè)生的旺盛需求，為農(nóng)民工子女未來發(fā)展提供一個(gè)較好的平臺(tái)。

3.2.2 普通高中對(duì)農(nóng)民工隨遷子女“適度開放”

流入地的普通高中通過設(shè)置如學(xué)籍證明、父母的務(wù)工證明以及住房租賃合同等條件來實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工隨遷子女的“適度開放”。這樣既可以有效緩解更多農(nóng)民工子女涌入城市造成的公辦教育資源緊張的局面，也可以為農(nóng)民工隨遷子女繼續(xù)完成高中階段的教育打開一扇窗。政府應(yīng)制定獎(jiǎng)勵(lì)措施，激勵(lì)公辦高中接納農(nóng)民工子女就讀，統(tǒng)一規(guī)范普通高中的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工隨遷子女的完全開放。

3.2.3 構(gòu)建農(nóng)民工隨遷子女教育經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移與補(bǔ)償制度

政府對(duì)于公辦學(xué)校的撥款以擁有所在地戶籍的在校學(xué)生數(shù)為依據(jù)，因而，流入地學(xué)校接納農(nóng)民工隨遷子女就意味著瓜分額外的教育資源。既然流入地政府在接納農(nóng)民工隨遷子女初中后教育中仍然扮演著重要角色，那么兩地政府應(yīng)該完成教育經(jīng)費(fèi)的有效轉(zhuǎn)移，將農(nóng)民工隨遷子女納入財(cái)政預(yù)算中來，按照實(shí)際在校學(xué)生數(shù)核撥教育經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，通過立法來構(gòu)建農(nóng)民工隨遷子女初中后教育的補(bǔ)償制度，中央政府還應(yīng)設(shè)立農(nóng)民工隨遷子女教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，以減輕流入地財(cái)政壓力，消除農(nóng)民工隨遷子女因家庭經(jīng)濟(jì)困難造成的教育機(jī)會(huì)不均等現(xiàn)象［7］。

［1］張燕，李相禹.山寨幼兒園與農(nóng)民工子女學(xué)前教育——對(duì)北京市城鄉(xiāng)交界處一個(gè)區(qū)位樣本的調(diào)查與思考［J］.學(xué)前教育研究，2010，(10):3 －8.

［2］北京市山寨幼兒園達(dá)1298所超過正規(guī)幼兒園(2010)［DB/OL］.http://www.chinanews.com.

［3］劉大江.無錫經(jīng)驗(yàn):不讓一個(gè)農(nóng)民工子女失學(xué)［EB/OL］.新華每日電訊，2006－07－08.

［4］蘇軍.農(nóng)民工同住子女可報(bào)考中職［N］.文匯報(bào)，2008－05－17(5).

［5］韓世強(qiáng).法律如何保障農(nóng)民工子女的學(xué)前教育公平［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2010，(7):205 －209.

［6］李慧，楊穎秀.農(nóng)民工子女初中后就學(xué)的利益沖突與政策選擇［J］.現(xiàn)代教育管理，2011，(8):58－61.

［7］李倡平，孫中民.農(nóng)民工隨遷子女教育政策的演變與未來走向［J］.教育探索，2010，(9):76 －77.

Research on the Support Policy of the Children of Migrant Workersin Non-compulsory Education

WANG Gong-jing，WANG Shou-heng
(Department of Education，Chizhou College，Chizhou 247000，China)

With the increasing age of the children of migrant workers，its pyramid-shaped distribution has formed，which makes non-compulsory education equity issues become increasingly prominent.The current tension of pre-school education resources can be effectively eased through the measures，such as educational legalization，encouraging and attracting private capitals to build private kindergarten etc.Meanwhile，completely opening up the secondary vocational education，gradually opening up the common high school education and building the policy of financial transfers and compensation system can effectively promote the fair education of migrant workers'children in non-compulsory education.

children of migrant workers;non-compulsory education;policy support;education equity

G522.3

A

1001－7836(2012)08－0070－03

10.3969/j.issn.1001 －7836.2012.08.029

2012－06－25

池州學(xué)院引進(jìn)研究生科研啟動(dòng)項(xiàng)目(2010RC055)的部分研究成果

汪恭敬(1982－)，男，安徽懷寧人，助教，碩士研究生，從事教育社會(huì)學(xué)研究;王守恒(1951－)，男，安徽肥東人，安徽師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授，從事教育社會(huì)學(xué)研究。