王海峰

(中共湖南省委黨校副教授、博士)

在集體領(lǐng)導(dǎo)中加強基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子能力建設(shè)

王海峰

(中共湖南省委黨校副教授、博士)

政治路線確定之后，干部就是決定的因素。胡錦濤同志指出，“黨員干部是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的骨干力量，領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵所在”。［1］從整體上來看，當(dāng)前各級黨組織通過領(lǐng)導(dǎo)班子的思想、組織、作風(fēng)和制度建設(shè)的實踐，領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的能力建設(shè)取得了很大成效。就基層黨組織而言，領(lǐng)導(dǎo)班子和干部領(lǐng)導(dǎo)能力發(fā)揮得如何，直接關(guān)系到一個地方經(jīng)濟社會發(fā)展的快與慢、社會秩序的穩(wěn)與亂、基層組織建設(shè)的強與弱。領(lǐng)導(dǎo)能力對于一個組織而言是至關(guān)重要的，但是，領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)揮和提高必須通過制度體系和運行機制來實現(xiàn)，這是問題的關(guān)鍵所在。缺乏科學(xué)規(guī)范的制度體系和運行機制去保障領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的領(lǐng)導(dǎo)能力，即使有強大的領(lǐng)導(dǎo)能力也未必能夠建設(shè)起來強大的黨組織。只強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的領(lǐng)導(dǎo)能力而忽視相應(yīng)的制度建設(shè)和機制建設(shè)，是很難切實有效地加強基層黨組織建設(shè)的。推進(jìn)基層黨組織建設(shè)中的制度建設(shè)和機制創(chuàng)新，在集體領(lǐng)導(dǎo)中加強基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子能力建設(shè)，是當(dāng)前建設(shè)高素質(zhì)基層黨組織干部隊伍的科學(xué)選擇。

一、組織制度:領(lǐng)導(dǎo)班子能力發(fā)揮和提高的基本前提

領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的領(lǐng)導(dǎo)能力主要包括整體駕馭能力、科學(xué)決策能力、團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)和凝聚能力、知人善任能力、學(xué)習(xí)新知和自我提高能力、創(chuàng)新能力、依法行政能力、人格魅力與道德感召力等。當(dāng)前基層黨組織建設(shè)中存在的一個突出問題就是單純重視領(lǐng)導(dǎo)能力的建設(shè)，僅僅對領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的各種能力進(jìn)行培育和開發(fā)，這雖然是必須的，但如果僅僅局限于此的話，就會使得基層黨組織建設(shè)的努力大打折扣，因為具備領(lǐng)導(dǎo)能力是一回事，使得這些能力有效地發(fā)揮出來并轉(zhuǎn)化為黨組織發(fā)展內(nèi)在的動力和活力則是另一回事。

領(lǐng)導(dǎo)班子是在制度的體系中發(fā)揮能力。領(lǐng)導(dǎo)班子是由組織中的若干領(lǐng)導(dǎo)成員根據(jù)組織發(fā)展需要按照組織的基本制度有機結(jié)合而成的集體。領(lǐng)導(dǎo)班子作為組織的領(lǐng)導(dǎo)核心，是從組織中選擇優(yōu)秀的人有機組成一個集體以實現(xiàn)組織的目標(biāo)和任務(wù)，組織的制度既是維系組織的支撐性力量，也是組織功能發(fā)揮、效應(yīng)產(chǎn)生的表現(xiàn)形態(tài)，組織性和制度性領(lǐng)導(dǎo)班子最為重要的兩個基本屬性。從領(lǐng)導(dǎo)班子的基本屬性可知，領(lǐng)導(dǎo)班子作為組織的一部分，運作的基本原則是組織的制度，運作的實踐形態(tài)也是組織的制度。因此，任何一個組織的領(lǐng)導(dǎo)班子的能力是在組織的制度中發(fā)揮出來的，領(lǐng)導(dǎo)班子的能力并不取決于領(lǐng)導(dǎo)個人的能力，而是由規(guī)定組織的制度所決定，也就是說領(lǐng)導(dǎo)班子是在制度的體系中發(fā)揮能力的。領(lǐng)導(dǎo)班子將自身置于制度的體系之中，能力才會發(fā)揮出來;領(lǐng)導(dǎo)班子若是將制度拋到九霄云外，能力不但不能發(fā)揮，反而會有害于領(lǐng)導(dǎo)集體。從根本上說，領(lǐng)導(dǎo)班子與制度的這種關(guān)系是由人與制度關(guān)系的基本原理所決定的。政治生活的主體，歷來是兩極四大要素所構(gòu)成:一極是人;另一極就是制度。道格拉思·諾思認(rèn)為“制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范?！保?］P225－226制度不僅僅包括一個國家的政治制度、經(jīng)濟制度和社會制度，它還應(yīng)該包涵著特定社會的傳統(tǒng)習(xí)俗和行為與文化模式以及構(gòu)成制度的規(guī)則、規(guī)定、規(guī)章等。從自然狀態(tài)過渡到社會狀態(tài)的契約、原始社會的不成文協(xié)議、口頭約定、習(xí)慣等等，就是制度的最早形式，這些制度直接規(guī)范著人類的日常行為方式。當(dāng)人類生產(chǎn)不斷進(jìn)步，人類的組織形式也日益不斷發(fā)展，人們試圖組織更有效的和更優(yōu)良的組織和共同體來生存，于是國家應(yīng)運而生，國家的本質(zhì)其實也是一種制度和組織，它界定個人權(quán)利和公共權(quán)力的范圍和界限，保障個人自由和社會民主的正常運行。與此同時，制度一經(jīng)形成，就能深刻地塑造歷史過程和個人生活，并影響其發(fā)展方向。二十世紀(jì)中葉以后，由于人們對現(xiàn)代政治中的國家權(quán)力及其制度形式有了比較普遍的共識，于是不僅僅關(guān)注應(yīng)該建構(gòu)怎樣的制度，還思考如何使現(xiàn)有的制度獲得合理與有效的運行，也就是人與制度的不斷互動構(gòu)成政治生活的主題:人在完善制度，制度在塑造人。制度塑造人的影響是顯著的:“它完全不必靠對青年人或老年人進(jìn)行書本上的教育，就能隨著它所帶來的不同的活動或者不同的環(huán)境而把人變成為積極或者懶惰，兇猛或者溫和，文雅或者野蠻……社會制度依據(jù)保障的原則今后必然在一切自愿受這些社會制度有利影響的人們身上產(chǎn)生這種利益。”［3］P221因此，制度被創(chuàng)設(shè)和完善的過程，也就是制度變遷的過程，也就意味著人的不斷塑造和解放，人終歸是在制度的環(huán)境和制度的體系中生存和發(fā)展。

制度的權(quán)威保證領(lǐng)導(dǎo)班子的能力發(fā)揮。對于組織中的領(lǐng)導(dǎo)班子而言，任何行為都是組織的行為，而制度是任何組織的本質(zhì)規(guī)定，組織的行為歸根到底是制度的功能與效應(yīng)的發(fā)揮。因此，領(lǐng)導(dǎo)班子的行為是由制度所規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)班子的能力發(fā)揮體現(xiàn)為保證組織制度的權(quán)威性，制度的權(quán)威保證領(lǐng)導(dǎo)班子的能力有效發(fā)揮。這個基本判斷是來自于對組織學(xué)基本原理的分析。在任何一個組織中，組織與制度的存在是一個矛盾體，在一定條件下，制度是組織的保護(hù)力量，制度的健全將給組織帶來生機和活力，但在一定條件下，制度也可能成為組織的障礙性力量，制度時常會遇到來自權(quán)力的侵?jǐn)_，甚至是破壞。一旦制度被破壞，組織也往往會因制度的危機和失敗而陷入困境和危機。所以，越是成熟和穩(wěn)定的組織，越是要創(chuàng)造制度來保護(hù)自身，越是要運行規(guī)定組織基本屬性的制度，而且越是要把組織制定的制度固定為權(quán)力和組織自身都無法輕易改變的一種權(quán)威。［4］P217制度的權(quán)威對于組織來說是至關(guān)重要的，從一定意義上講，制度的權(quán)威是組織生存和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，沒有制度的權(quán)威，組織就會一盤散沙，四分五裂;沒有制度的權(quán)威，領(lǐng)導(dǎo)班子的能力就失去了最強有力的保障，能力的提高更是無從談起。制度的權(quán)威對于組織的意義主要體現(xiàn)在兩個方面:一是制度的有效性。有效的制度既可以保證組織內(nèi)每個成員的權(quán)利和義務(wù)的正常行使，也可以保證組織的主要結(jié)構(gòu)和基本功能得到正常運行。制度的有效性保證了組織自身生存和發(fā)展所必需的內(nèi)在穩(wěn)定性;二是制度的不可逾越性。作為組織的制度，一經(jīng)產(chǎn)生和運行，任何個人的行為都不能改變，任何個人權(quán)利都不能超越制度的規(guī)范，都必須遵守和執(zhí)行制度。制度的不可逾越性保證了組織必須適應(yīng)社會變遷和社會發(fā)展的適應(yīng)性，這也是保證組織穩(wěn)定與組織發(fā)展的基本原則。鄧小平在總結(jié)“文化大革命”教訓(xùn)時就告誡全黨:制度問題是關(guān)系到黨和國家是否改變顏色的問題。他說:“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。……這個教訓(xùn)是極其深刻的。不是說個人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！保?］P333胡錦濤在建黨90周年講話中也明確指出:“90年來黨的發(fā)展歷程告訴我們，建設(shè)好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。”制度的權(quán)威能有效保證領(lǐng)導(dǎo)班子能力的發(fā)揮，而領(lǐng)導(dǎo)班子的能力在實踐中也主要體現(xiàn)為遵守制度、執(zhí)行制度、保護(hù)制度，使制度落實和制度到位。制度落實制度到位的過程，不僅是確立制度和創(chuàng)設(shè)制度的過程，而且更重要的是保證運行制度和保證制度的功能得以有效發(fā)揮。因為，“在制度運行和制度功能到位的條件下，制度就不會因陷入用制度來彌補制度失效的惡性循環(huán)之中。一旦陷入這個循環(huán)，制度的不斷繁殖必將使制度越來越失去規(guī)范組織行為的能力，從而使組織面臨制度越建，制度化程度越低的窘境?！保?］P220

二、集體領(lǐng)導(dǎo):黨的組織制度體系正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵制度

有專家統(tǒng)計指出，自20世紀(jì)90年代以來，中國共產(chǎn)黨初步提出和形成了下述具有重大意義的22項制度，這分別是:黨內(nèi)情況通報制度;黨內(nèi)情況反映制度;重大決策征求意見制度;黨的常委會向全委會負(fù)責(zé)和報告工作的制度;黨的代表大會代表提案制度;代表提議的處理和回復(fù)制度;市、縣實行黨代會常任制度;干部民主推薦制度;干部民主測評制度;干部差額考察制度;干部任前公示制度;干部公開選拔制度;干部競爭上崗制度;全委會投票表決制度;領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制度;黨內(nèi)選舉制度;巡視制度;談話誡勉制度;領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度;質(zhì)詢制;問責(zé)制;罷免或撤換制。大體說，以上22項制度的前7項屬于黨內(nèi)民主生活方面的制度規(guī)定，第8至第16項屬于干部管理方面的制度規(guī)定，第17至第22項屬于權(quán)力制約監(jiān)督方面的制度規(guī)定。［6］黨內(nèi)民主生活、干部管理和權(quán)力制約監(jiān)督這三大制度體系的形成，有效地加強了黨的制度體系建設(shè)，有力地改進(jìn)了黨的建設(shè)的規(guī)范化、程序化和制度化。但是，在我們黨組織龐大的制度體系中，集體領(lǐng)導(dǎo)是處于高階位的制度，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則，是黨的制度體系有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性制度。

集體領(lǐng)導(dǎo)是黨委制的根本要求。中國共產(chǎn)黨在自身的組織制度體系建設(shè)的探索和實踐中，黨委制是黨內(nèi)最基本的也是最重要的制度，而維系黨委制，同時也是最能體現(xiàn)黨委制根本性質(zhì)的就是黨內(nèi)的集體領(lǐng)導(dǎo)，集體領(lǐng)導(dǎo)是黨委制的根本要求。集體領(lǐng)導(dǎo)是一種領(lǐng)導(dǎo)方式，它要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)工作中，凡屬重大或全局性的問題都要由黨的委員會集體討論之后決定，而不得由個人或少數(shù)人專斷。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)規(guī)定:“黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。黨的委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責(zé);同時要關(guān)心全局工作，積極參與集體領(lǐng)導(dǎo)?！保?］1927年中共五大通過的《組織問題決議案》首次明確規(guī)定黨內(nèi)實行集體領(lǐng)導(dǎo)的原則。1956年，在黨的八大上，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程報告》中，重點強調(diào):“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦的黨的重要制度?！窈髲闹醒刖种恋匚?，從前委至旅委以及軍區(qū)(軍分會或領(lǐng)導(dǎo)小組)、政府黨組、民眾團(tuán)體黨組、通訊社和報社黨組，都必須建立健全黨委會議制度，一切重要問題(當(dāng)然不是無關(guān)重要的小問題或者已經(jīng)會議討論解決只待執(zhí)行的問題)均須交委員會討論，由到會委員充分發(fā)表意見，做出明確決定，然后分別執(zhí)行?！保?］1996年4月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》，這個試行條例對地方黨委如何有效地實行集體領(lǐng)導(dǎo)的根本組織原則作了比較全面的制度安排:(1)黨的地方各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬全委會或常委會職責(zé)范圍內(nèi)決定的問題，必須由集體討論決定。任何個人或少數(shù)人無權(quán)決定重大問題;(2)黨的地方各級委員會決定重要問題，應(yīng)充分醞釀討論，然后進(jìn)行表決;(3)全委會和常委會必須實行民主的科學(xué)的決策;(4)黨的地方各級委員會應(yīng)向同級代表大會報告執(zhí)行本條例的情況，接受審議。黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會，對同級黨的委員會和下級黨的委員會及其成員執(zhí)行本條例的情況，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行監(jiān)督。［9］P263－271對于集體領(lǐng)導(dǎo)的實踐運作原則，江澤民作了科學(xué)且準(zhǔn)確的規(guī)定:集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定。這個原則對于明確集體領(lǐng)導(dǎo)的組織意義，完善黨委內(nèi)部的議事程序和決策機制，充分發(fā)揮集體領(lǐng)導(dǎo)在黨委制中的功效有著重要的指導(dǎo)性意義。集體領(lǐng)導(dǎo)是黨90年發(fā)展經(jīng)驗的正確總結(jié)，實踐證明，集體領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行得好，黨的方針政策的正確保障性就大，集體領(lǐng)導(dǎo)做得不好，黨的方針政策出現(xiàn)失誤甚至嚴(yán)重錯誤就多，集體領(lǐng)導(dǎo)是黨委制最基本的，最為根本性的原則和規(guī)范。

集體領(lǐng)導(dǎo)是民主集中制的必然形式。民主集中制是黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，民主集中制是民主與集中的有機結(jié)合，民主集中制良性運行的必然形式是民主基礎(chǔ)上的集體領(lǐng)導(dǎo)，而不是個人專制或獨裁。毛澤東指出:“民主集中制，它是民主的，又是集中的，將民主和集中兩個似乎相沖突的東西，在一定形式上統(tǒng)一起來?！保?0］P383在黨的七大上，毛澤東進(jìn)一步指出，民主集中制就是“在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主”［11］P1057。鄧小平在1956年明確指出:“民主集中制是我們黨的列寧主義的組織原則，是黨的根本的組織原則，也是黨的工作中的群眾路線在黨的生活中的應(yīng)用?！保?］P225作為黨的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和在集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合的制度形態(tài)，民主是黨的性質(zhì)和宗旨的內(nèi)在要求，集中則是黨的組織體系凝聚統(tǒng)一和黨有效領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)的現(xiàn)實要求。對于民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主，劉少奇在黨的七大上表述得十分清楚:“為什么說黨的集中制是民主基礎(chǔ)上的集中呢?這就是說，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)是在民主基礎(chǔ)上由黨員群眾所選舉出來并給予信任的，黨的指導(dǎo)方針與決議是在民主基礎(chǔ)上由群眾中集中起來的，并且是由黨員群眾或者是黨員的代表所決定、然后又由領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)協(xié)同黨員群眾堅持下去與執(zhí)行的。黨的集中制是建立在民主基礎(chǔ)上的，不是離開民主的，不是個人專制主義。為什么說，黨的民主制是在集中指導(dǎo)下的民主呢?這就是說，黨的一切會議是由領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)召集的，一切會議的進(jìn)行是有領(lǐng)導(dǎo)的，一切決議和法規(guī)的制訂是經(jīng)過充分準(zhǔn)備和仔細(xì)考慮的，一切選舉是有審慎考慮過的候選名單的，全黨是有一切黨員都要服從的統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的。這就是說，黨內(nèi)民主制，不是沒有領(lǐng)導(dǎo)的民主，不是極端民主化，不是黨內(nèi)的無政府狀態(tài)?！保?2］P458王貴秀指出:“民主集中制的準(zhǔn)確內(nèi)涵是民主的集中制，其本質(zhì)內(nèi)涵是民主，民主是基礎(chǔ)，是來源，它規(guī)定著制度的性質(zhì)和方向，而集中則給民主以保障和規(guī)范，同時又要接受它的制約?！保?3］因此，在民主集中制中，集中是制度的實際形態(tài)和表現(xiàn)形式，民主則是制度形態(tài)和形式的內(nèi)在屬性規(guī)定。也就是說，在民主集中制良性運行的前提下，集體領(lǐng)導(dǎo)是這一制度的表現(xiàn)形式。在民主集中制中，集體領(lǐng)導(dǎo)的主要內(nèi)容是:由黨的組織和統(tǒng)一的、正式的黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，在尊重和保障黨員平等權(quán)利的基礎(chǔ)上，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則形成的正式的、統(tǒng)一的黨的共同意志，包括黨的理論、綱領(lǐng)、章程、制度、紀(jì)律和決定等，并以此作為全體黨員必須服從的統(tǒng)一意志。民主集中制中的集體領(lǐng)導(dǎo)是對黨員民主權(quán)利的保障和規(guī)范，它反對無組織無紀(jì)律行為，反對絕對權(quán)利自由的黨內(nèi)無政府主義，要求所有的人，不論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是普通黨員，都要服從按照多數(shù)人的意見所形成的統(tǒng)一意志與統(tǒng)一行動。

集體領(lǐng)導(dǎo)為個人負(fù)責(zé)提供政治保障。領(lǐng)導(dǎo)干部的個人負(fù)責(zé)是民主集中制的題中應(yīng)有之義，沒有領(lǐng)導(dǎo)干部的個人負(fù)責(zé)，集體領(lǐng)導(dǎo)就徒有虛名，流于形式。但是，領(lǐng)導(dǎo)干部個人負(fù)責(zé)的組織前提是集體領(lǐng)導(dǎo)的組織原則和制度機制，集體領(lǐng)導(dǎo)為個人負(fù)責(zé)提供有效的政治保障。領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部兩者之間的內(nèi)在邏輯聯(lián)系集中體現(xiàn)為集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負(fù)責(zé)，這既是民主集中制在黨內(nèi)政治生活中的具體體現(xiàn)，也是民主集中制對黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的客觀要求。作為領(lǐng)導(dǎo)班子的帶頭人和主要負(fù)責(zé)人，必須對該領(lǐng)導(dǎo)班子的組織、建設(shè)和發(fā)展負(fù)起全責(zé)，擔(dān)負(fù)全責(zé)指的是作為一把手的干部要在集體領(lǐng)導(dǎo)的原則下切實承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，為該組織的團(tuán)結(jié)和整合發(fā)揮積極的引導(dǎo)和推動作用。這實際上指出了各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子必須堅持集體領(lǐng)導(dǎo)的組織制度形式，也明確了領(lǐng)導(dǎo)班子切實堅持集體領(lǐng)導(dǎo)是各級黨組織有效運轉(zhuǎn)起來的可靠政治保障。領(lǐng)導(dǎo)干部的個人分工負(fù)責(zé)主要是說在集體領(lǐng)導(dǎo)下各個班子成員在其職責(zé)范圍內(nèi)獨立負(fù)責(zé)地開展工作。這里就存在一個集中性與自主性互動的邏輯，領(lǐng)導(dǎo)班子的集體領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)出黨組織作為一個集體必須將各方面的意見和建議集中起來，進(jìn)而民主地做出決策;作為領(lǐng)導(dǎo)班子組成部分的每個成員在領(lǐng)導(dǎo)班子中可以就自己職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)提出自己的意見和建議，在領(lǐng)導(dǎo)班子的集體領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮一定的自主性和創(chuàng)造性。在此，自主性是在集中性中實現(xiàn)的，沒有集中性，個人的自主性就無從談起，集中性是為了保障更加有效的自主性。按照集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)的內(nèi)在邏輯關(guān)系，集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)的良性運作形態(tài)應(yīng)是:切實堅持重大事項集體討論，徹底消除“一言堂”式的假民主和“群言堂”式的假集中，做到事事有人管、人人有專責(zé)。［14］集體領(lǐng)導(dǎo)是保證包括全體黨委成員在內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)集體重大問題的決策主體地位，就是在黨委會內(nèi)部實行“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則。個人分工強調(diào)的是在堅持集體領(lǐng)導(dǎo)的前提下，領(lǐng)導(dǎo)者個人作為具體工作的執(zhí)行主體，必須進(jìn)行科學(xué)嚴(yán)格的分工負(fù)責(zé)，以保證黨委集體決策的貫徹執(zhí)行。這就表明，在各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部之間存在著辯證的關(guān)系:一方面，積極實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子的團(tuán)結(jié)和集體領(lǐng)導(dǎo)的有效實現(xiàn)，就必須大力提倡和支持領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)能力以及自主性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，并對其實行個人負(fù)責(zé)原則，從而為領(lǐng)導(dǎo)班子帶來生機和活力;與此同時，干部的個人負(fù)責(zé)原則也必須在集體領(lǐng)導(dǎo)下堅持和貫徹下去，這樣可以保障黨組織決策的真正有效地去落實，從而為領(lǐng)導(dǎo)班子集體領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)提供可靠的政治保障。

三、機制運作:集體領(lǐng)導(dǎo)中班子能力建設(shè)的實踐性探索

機制是指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式，機制是特定的體制和制度在實際操作中的運作形態(tài)。制度需要機制來承載和運作，沒有實際有效的工作機制，制度只會變成一紙空文，只會永遠(yuǎn)掛在墻上。實踐表明，工作機制是否科學(xué)有效，極大地影響著各種資源的優(yōu)化配置，極大地影響著領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的執(zhí)政能力?？陀^而言，當(dāng)前基層黨組織建設(shè)中特別是領(lǐng)導(dǎo)班子與干部領(lǐng)導(dǎo)能力的建設(shè)中仍然存在不少的問題，如不善于學(xué)習(xí)，缺乏理論素養(yǎng);思想不解放，缺乏創(chuàng)新意識;黨性不強，缺乏事業(yè)心;實踐能力差，缺乏開拓創(chuàng)新能力;領(lǐng)導(dǎo)機制不健全，缺乏有效的監(jiān)督制約，等等。這些問題的存在嚴(yán)重制約著基層黨組織的活力和戰(zhàn)斗力。因此，必須將領(lǐng)導(dǎo)班子能力建設(shè)和黨的組織制度建設(shè)有機結(jié)合起來，大力堅持和完善集體領(lǐng)導(dǎo)制度，探索和創(chuàng)新使集體領(lǐng)導(dǎo)真正運轉(zhuǎn)、切實發(fā)揮功效的工作機制，在集體領(lǐng)導(dǎo)這個關(guān)鍵性的制度建設(shè)中不斷提高基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子能力。

健全基層黨委會議事決策的運行機制。黨內(nèi)民主生活規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)與決策體制是黨的制度建設(shè)的重要內(nèi)容，也是權(quán)力運行機制的載體。作為集體領(lǐng)導(dǎo)的一個重要環(huán)節(jié)，黨委會的確立以及實際的領(lǐng)導(dǎo)過程必須以集體領(lǐng)導(dǎo)為根本原則。1980年，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》中就著重闡述了領(lǐng)導(dǎo)體制改革的問題，指出權(quán)力過于集中是領(lǐng)導(dǎo)體制的最大弊端。黨的“集體領(lǐng)導(dǎo)，民主集中，個別醞釀，會議決定”的十六字方針是黨內(nèi)民主機制的具體運用，是進(jìn)一步完善黨委內(nèi)部的議事和決策機制、發(fā)揮好黨委職能、防止權(quán)力專斷的重要方針。黨的十六大報告指出:“完善黨委內(nèi)部的議事和決策機制，進(jìn)一步發(fā)揮黨的委員會全體會議的作用?！?003年召開的黨的十六屆三中全會就將報告工作列入全會議程，中共中央政治局嚴(yán)格執(zhí)行了向中央委員會報告工作的制度。這些原則和實踐對于發(fā)揮好黨委會的作用有重要的指導(dǎo)意義。新時期，健全黨的委員會運作機制主要是以完善自身的功能，提高自身的工作能力，并以走向制度化和規(guī)范化為方向。在具體落實過程中，要嚴(yán)格科學(xué)地設(shè)定議事和決策程序，要科學(xué)安排重大事項和程序的運行機制，嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。上級組織部門要加強對集體議事和會議表決情況的檢查監(jiān)督，積極受理有關(guān)投訴并按規(guī)定做出相應(yīng)的處理。健全會議表決制，重大問題的決策，必須實行會議表決，以此體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)集體的意志，這是建立黨委內(nèi)部的議事和決策機制的核心內(nèi)容。同時，要推行決策的民主化、科學(xué)化，堅持黨委內(nèi)部的決策，堅持“從群眾中來到群眾中去”的決策程序，集思廣益，充分尊重群眾的首創(chuàng)精神，及時總結(jié)來自基層和實踐的豐富經(jīng)驗，反映和代表廣大黨員和人民群眾的意愿。要建立健全決策的反饋、調(diào)查制度，在決策的執(zhí)行過程中要深入基層和群眾中間，認(rèn)真收集決策的實施情況，便于修正和改進(jìn)決策，開展廣泛的調(diào)查研究，不斷提高黨委集體決策的科學(xué)化、規(guī)范化、制度化。當(dāng)前工作重點應(yīng)在兩個方面:一是要改變一年或者半年召開一次全會的慣例，根據(jù)不同情況適當(dāng)增加全委會的次數(shù)，定期舉行，形成制度。二是要建立健全黨委全委會、黨委常委會、黨委書記辦公會的工作制度和運行機制，同時要建立健全三者之間以及這三者與黨的代表大會之間的協(xié)調(diào)機制，防止職責(zé)不清而導(dǎo)致職權(quán)錯位、越位情況的發(fā)生，做到既避免黨委常委中個別領(lǐng)導(dǎo)對常委和黨的委員會全體會議的影響，又要保證黨的委員會全體會議具體功能的實現(xiàn)。

健全基層黨委會內(nèi)部民主生活會的運行機制。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要參加自己所在黨支部的組織生活會，還要參加黨委或黨組召開的民主生活會?，F(xiàn)階段，提高黨委民主生活會的質(zhì)量是今后這項制度建設(shè)的關(guān)鍵，其中需要特別注意兩點:一是要嚴(yán)格警惕“家長制”思想。這是破壞黨內(nèi)民主生活的重要因素，歷史上我黨在這方面的教訓(xùn)極為深刻。今天，家長制思想和作風(fēng)在一些領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部中仍然存在。扭轉(zhuǎn)和改變破壞黨內(nèi)民主的家長制作風(fēng)，尤其重要的是領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，率先垂范，成為黨的作風(fēng)建設(shè)的模范和先進(jìn)?！邦I(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部要在作風(fēng)建設(shè)中起表率作用，要求下級做到的，上級要首先做到，一級帶一級，一級抓一級，做出榜樣，抓出成效?！保?5］二是嚴(yán)格黨的紀(jì)律和制度面前黨員人人平等的原則。平等是開展民主生活的基礎(chǔ)，沒有平等的地位是無法使廣大的干部和普通黨員在民主生活上的平等的。

健全干部選拔任用考核激勵的民主運行機制。以憑實績用干部為導(dǎo)向，優(yōu)化配置干部能力資源、增強班子整體效能，是加強領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。第一要健全干部選拔任用機制。按照構(gòu)建選人用人公正機制的總體目標(biāo)要求，進(jìn)一步擴大干部工作中的民主，完善民主推薦、民主測評、民主評議、任前公示和試用期制度，積極推行差額考察、考察預(yù)告、考察結(jié)果通報制度，落實黨員干部和群眾對干部選拔任用的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。進(jìn)一步深化干部人事制度改革，全面推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部公開選拔、競爭上崗、黨委全委會任免干部票決制，建立健全干部推薦責(zé)任制、考察責(zé)任制和用人失誤責(zé)任追究制。第二是完善“下”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系。全面推行領(lǐng)導(dǎo)干部自愿辭職、責(zé)令辭職和引咎辭職制度，增強領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政的風(fēng)險意識和責(zé)任意識。對黨政機關(guān)部分專業(yè)性較強的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，逐步實行聘任制。研究制定調(diào)整不稱職、不勝任現(xiàn)職干部的制度和辦法，制定和細(xì)化有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、程序，采取誡勉、改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、轉(zhuǎn)崗、待崗、離崗培訓(xùn)、離職分流、降職、免職、離崗待退等多種途徑，建立領(lǐng)導(dǎo)干部正常退出機制。第三是充分發(fā)揮選拔任用干部的激勵作用。要以擇優(yōu)汰劣為導(dǎo)向，構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)的激勵機制。擇優(yōu)汰劣是加強領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)的關(guān)鍵。建立用實績說話、憑能力上崗的主流導(dǎo)向，增加公選和競爭上崗干部的數(shù)量，讓有能力的干部在平等競爭中得到檢驗，形成優(yōu)秀人才脫穎而出和人盡其才的良好環(huán)境。研究制定破格提拔干部的具體政策措施，大膽破格提拔經(jīng)實踐證明特別優(yōu)秀的干部。建立領(lǐng)導(dǎo)干部職位分類管理制度，明確每個領(lǐng)導(dǎo)職位的準(zhǔn)入條件、工資待遇、工作標(biāo)準(zhǔn)和要求，使干部提高能力有明確的預(yù)期。第四是建立能力建設(shè)評估體系。參照國家公務(wù)員職位說明書的編制方法，積極探索建立以能力認(rèn)證為重點，以工作實績?yōu)楹诵模越?jīng)濟社會發(fā)展等情況為主要內(nèi)容，適用于不同層次、不同類型干部的考察評價指標(biāo)體系，通過同類別橫比、同崗位縱比、同要求互比，準(zhǔn)確把握干部德才素質(zhì)的本質(zhì)特征。建立正確運用考察評價結(jié)果的有關(guān)制度，把考察評價結(jié)果及時有效地運用到干部的使用、獎懲、教育、管理、監(jiān)督工作中去，發(fā)揮其鼓勵先進(jìn)、鞭策后進(jìn)的作用。五是改革和完善選舉制度。進(jìn)一步加大差額競選的力度，擴大差額選舉的范圍和差額比例，逐步做到由選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)職位全部實行差額提名、差額選舉，切實改變以往選舉中“組織意圖”、“陪選”等形式做法。

健全對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約運行機制。首先，監(jiān)督制約機制要從事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)入手，在加強上級對下級監(jiān)督檢查的同時，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的作用;其次，定期考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部、組織民主評議、用人情況監(jiān)督檢查、干部任前公示、參加基層單位民主生活會等形式，發(fā)現(xiàn)苗頭及時處理。貫徹落實《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，加強對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的日常管理和教育監(jiān)督，樹立“選好干部是關(guān)鍵，管好班子是重點”的思想，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，為班子實現(xiàn)最佳組合和發(fā)揮最大功能提供保證;第三，進(jìn)一步健全完善巡視制度，加強對各級“一把手”的監(jiān)督，巡視組的主要任務(wù)應(yīng)集中在對“一把手”特別是黨政“一把手”的用人權(quán)、決策權(quán)和審批權(quán)的監(jiān)督上;第四，要強化各級紀(jì)委的監(jiān)督職能，對紀(jì)委實行省以下垂直管理，保障紀(jì)委工作的權(quán)威性。堅持和完善上級黨組織監(jiān)督下級領(lǐng)導(dǎo)干部的機制，在市以下嘗試建立監(jiān)督工作特派員制度。同時，綜合運用黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多種手段，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部工作圈、生活圈、社交圈和八小時以外的監(jiān)督，形成事前、事中、事后和工作、生活、學(xué)習(xí)全方位、立體式監(jiān)督體系，確保從制度上規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政行為。

健全學(xué)習(xí)型政黨所要求的集體學(xué)習(xí)的運行機制。注重把集體決策過程變成學(xué)習(xí)的過程，通過決策中的思想碰撞和意見整合，形成高質(zhì)量決策，實現(xiàn)共同提高;堅持和完善領(lǐng)導(dǎo)班子中心組學(xué)習(xí)制度，采取多種形式保證每個班子成員都能發(fā)表意見，為集體學(xué)習(xí)貢獻(xiàn)自己的思想;應(yīng)加強班子內(nèi)外和班子成員之間的信息溝通，在班子內(nèi)部及時交流班子成員所接受到的新信息和形成的新看法，并形成制度。加強領(lǐng)導(dǎo)班子和干部能力的機制建設(shè)和創(chuàng)新，一個重要的基礎(chǔ)就是要切實提高領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的領(lǐng)導(dǎo)能力和水平，當(dāng)前，特別要抓好三個方面能力的提高:一是提高理論素養(yǎng)。理論素養(yǎng)是領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和能力的靈魂。理論上的成熟是政治上成熟的基礎(chǔ)。提高領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的領(lǐng)導(dǎo)能力，切實把加強理論學(xué)習(xí)，提高理論素養(yǎng)放在首位。要堅持用中國特色社會主義理論體系武裝頭腦，著力提高理論思維和戰(zhàn)略思維能力，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀。要學(xué)以致用，注重把學(xué)到的科學(xué)理論和新知識與本地區(qū)的具體實際聯(lián)系起來，與當(dāng)前的社會矛盾聯(lián)系起來，提高分析問題和解決問題的能力，增強工作的原則性、系統(tǒng)性、預(yù)見性和創(chuàng)造性，使理論學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力和創(chuàng)造力，轉(zhuǎn)化為改造客觀世界的巨大推動力。二是提高政策水平?；鶎狱h組織領(lǐng)導(dǎo)班子和干部是黨的路線方針政策的重要宣傳員和執(zhí)行者，政策水平如何，關(guān)系到黨的路線方針政策能否有效貫徹到基層和落到實處。一方面要提高理解把握政策的水平，另一方面必須不折不扣地抓好黨的方針政策的貫徹落實，更要與本地實際相結(jié)合，在堅持政策大原則不動搖的情況下，用足用活政策。三是提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。在新的形勢下，要加快地方經(jīng)濟社會的和諧、快速、健康發(fā)展，對基層領(lǐng)導(dǎo)班子和干部來說，如何確立、找準(zhǔn)發(fā)展的定位和思路，如何統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)各方，推進(jìn)協(xié)調(diào)、可持續(xù)、跨越式發(fā)展是關(guān)鍵。

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