艾永明

官員問責(zé):秦律的規(guī)范及其評析

艾永明*

法家關(guān)于官員問責(zé)有獨(dú)到的見解和認(rèn)識，在此理論指導(dǎo)下，秦構(gòu)建了較為完備的官員問責(zé)制度。秦律中關(guān)于官吏責(zé)任的認(rèn)定，官吏問責(zé)的處理都有具體、詳密的規(guī)定。秦代官員問責(zé)的理論和制度具有頗多合理因素，在中國古代具有較高的地位，對于建構(gòu)和完善我國當(dāng)代官員問責(zé)制度也有一定的借鑒和啟示意義。但是，秦代官員問責(zé)只是對君主和朝廷負(fù)責(zé)，沒有向民眾負(fù)責(zé)的理念和制度，因此，秦沒有也不可能有真正的政府問責(zé)制度。

官員問責(zé) 秦律 循名責(zé)實(shí) 問責(zé)認(rèn)定 問責(zé)處理

按照現(xiàn)代憲政理論，健全的政府問責(zé)制是法治社會的一個重要標(biāo)志。從內(nèi)涵和性質(zhì)上分析，政府問責(zé)與官員問責(zé)具有很大的區(qū)別;有政府問責(zé)必有官員問責(zé)，而有官員問責(zé)不一定有政府問責(zé)。但是，官員問責(zé)是政府問責(zé)的重要內(nèi)容和必要條件。由于歷史和時代的制約，中國古代只有官員問責(zé)而無政府問責(zé)。但是，研究中國古代的官員問責(zé)制度，對于我們今天認(rèn)識和建立完善的政府問責(zé)制度也有一定的借鑒和啟發(fā)意義。早在2500年前，秦奉行全面的以法治國思想，對官員問責(zé)尤為重視，其規(guī)范和制度十分健全，在中國歷代王朝中較有代表意義，本文試對秦的官員問責(zé)制作一簡略的探討和分析。

一、秦代建立官員問責(zé)制的主要理論

秦以法家理論作為治國的指導(dǎo)思想，法家對于吏治有全面和獨(dú)到的見解和論述，其中對構(gòu)建官員問責(zé)制度的必要性、主要依據(jù)和原則作了清楚的闡明。

(一)官員問責(zé)是治國理政的樞紐環(huán)節(jié)

在中國古代，社會成員分為君、臣、民三類，其中臣是關(guān)鍵，是樞紐，君主的職責(zé)是制定健全的立法，嚴(yán)厲督責(zé)官員予以推行:“人主者，守法責(zé)成以立功者也。”〔1〕《韓非子·外儲說右下》。韓非以“搖木”、“張綱”和“救火”為例形象地剖析了官吏的特殊作用:“搖木者一一攝其葉則勞而不遍，左右拊其本而葉遍搖矣……善張網(wǎng)者引其綱，不一一攝萬目而后得，一一攝萬目而后得，則是勞而難，引其綱而魚己囊矣?！庇秩缇然穑倮羧籼釅囟鵀橹?，“則一人之用也”;若操鞭箠而督使人，則“制萬夫”也?？梢?，官吏猶木之本、網(wǎng)之綱，治官猶引綱，制吏猶張目。所以，“圣人不親細(xì)民，明主不躬小事”;“圣人治吏不治民”?！?〕《韓非子·外儲說右下》。

(二)官員問責(zé)是維系君臣關(guān)系的必由途徑

君臣協(xié)力是治理社會的根本，維系君臣關(guān)系是治理社會的核心問題。那么，君臣之間是什么關(guān)系?法家依據(jù)好利惡害的人性論斷言，君臣之間決沒有親情關(guān)系，也沒有忠誠關(guān)系，而是一種“主賣官爵，臣賣智力”〔3〕《韓非子·外儲說右下》。的互市關(guān)系和交換關(guān)系。韓非說的非常明白:“臣盡死力與君市，君垂爵祿以與臣市，君臣之際，非父子之親也，計數(shù)之所出也?！薄?〕《韓非子·難一》。依據(jù)這種理論，韓非特別指出臣和則害君，臣不和則利君:“朋黨相和，臣下得合眾，則人主孤;群臣公舉，下不相和，則人主明。”〔5〕《韓非子·外儲說右下》。

由于君臣之間是一種具有不同利益訴求的對立關(guān)系，君主要真正有效地掌控臣下，必須恃勢而不恃信、恃術(shù)而不恃信、恃法而不恃信。韓非指出:“君通于不仁，臣通于不忠，則可以王矣?！薄?〕《韓非子·外儲說右下》。也就是說，只有君知不溫情，臣知盡職而非忠君，才可以王天下。所以，對官吏嚴(yán)加問責(zé)，是君主出賣官爵以后的應(yīng)有權(quán)力，同時也能使官吏之間相互督責(zé)而不相協(xié)和，從而有利于君主操控臣下。

(三)官吏問責(zé)是實(shí)施“循名責(zé)實(shí)”方針的需要

名實(shí)關(guān)系是先秦名家討論的一個中心論題，強(qiáng)調(diào)應(yīng)根據(jù)事物的名稱或名義考察其實(shí)際內(nèi)容，做到名實(shí)相符。法家十分重視這一理論，將其作為立法和司法的一項(xiàng)重要原則。

法家的“循名責(zé)實(shí)”理論貫穿于吏治的全部環(huán)節(jié)，其中最主要的是以下兩個方面。

第一，因能而授官。任用官吏必須以具有相應(yīng)的才能作為前提，法家對此有詳細(xì)論述。一是有能才能授官，這是因能授官的基本要求。二是要求按才能高下授予高低不等之官爵。三是要求有什么能授什么官，以專門之能授予相應(yīng)之官。

第二，因績而賞罰。商鞅認(rèn)為，官吏有功必有賞、有罪必有罰，才能體現(xiàn)吏治中的公平原則，使官員盡職盡責(zé):“論榮(勞)舉功以任之，則上下之稱平。上下之稱平，則臣得盡其力，而主得專其柄?！薄?〕《商君書·祘地》。

(四)官吏問責(zé)只有依靠嚴(yán)厲的法律才能實(shí)現(xiàn)

法家認(rèn)為，人的本性是“好利惡害”，這種人性是每個人與生俱有而且在后天也不可改變的。君主治理社會唯一正確的選擇是根據(jù)人性因勢利導(dǎo)，用賞引導(dǎo)人們的“好利”之心，用罰遏制人們的“惡害”之心。商鞅說:“人生而有好惡，故民可治也。人君不可以不審好惡，好惡者賞罰之本也，夫人情好爵祿而惡刑罰，人君設(shè)二者以御民之志，而立所欲焉。”〔8〕《商君書·錯法》。對于官吏問責(zé)，其方法也同樣如此，君主決不能寄希望于仁、義和道德說教:“爵祿生于功，誅罰生于罪，臣明于此，則盡死力而非忠君也。”〔9〕《韓非子·外儲說右下》。

二、秦律規(guī)范官吏問責(zé)的架構(gòu)和內(nèi)容

基于上述關(guān)于官吏問責(zé)的認(rèn)識和理論，秦律構(gòu)建了十分嚴(yán)密的官吏問責(zé)制度，其體系之完備，內(nèi)容之詳細(xì)，在中國古代歷朝法律中是較為突出的。

(一)官吏責(zé)任的認(rèn)定

根據(jù)秦律的規(guī)定，官吏被提起問責(zé)的原因較為多樣，主要有以下三種情形。

1.因官吏本人違令而被問責(zé)

具體而言，秦律規(guī)定的因官吏本人未能達(dá)到法令要求而被問責(zé)的情形主要有以下三類。

第一，因官吏能力不勝任而被問責(zé)。如前所述，法家以“因能授官”作為任用官吏的重要前提，因此秦律明確規(guī)定，如果官吏已被任用，但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)其并不具備勝任該項(xiàng)職務(wù)的能力，就要被提起問責(zé)?！冻袈伞芬?guī)定:“發(fā)弩嗇夫射不中，貲二甲，免，嗇夫任之。駕騶除四歲，不能駕御，貲教者一盾，免，償四歲徭戍。”〔10〕《睡虎地秦墓竹簡·除吏律》，文物出版社1978年版，第128頁。也就是說，發(fā)弩嗇夫“射不中”就應(yīng)被免職而由嗇夫另外任命，駕騶任用四年仍不能“駕御”，其本人被免，并補(bǔ)服四年內(nèi)應(yīng)服之徭役，負(fù)責(zé)教練之人亦需罰一盾。發(fā)弩嗇夫和駕騶的職位是很低的，對他們的要求如此嚴(yán)格，對其他官吏因能力不具備的問責(zé)必定更受重視。

第二，因官吏玩忽職守而被問責(zé)。秦始皇曾說:“治道運(yùn)行，諸產(chǎn)得宜，皆有法式?！薄?1〕《史記·秦始皇本紀(jì)》。秦律的一個顯著特點(diǎn)是對各個機(jī)構(gòu)、各級官吏和各類官吏明確地規(guī)定了職責(zé)義務(wù)，他們既有所有機(jī)構(gòu)和所有官吏應(yīng)共同履行的職責(zé)，也有各個機(jī)構(gòu)和各個官員具體遵守的專門職責(zé)，每個官員都應(yīng)恪盡職責(zé)，如有玩忽職守，都會被提起問責(zé)。

第三，因故意違法犯罪而被問責(zé)。利用職務(wù)之便徇私枉法，毫無疑問這是官吏被問責(zé)中最嚴(yán)重的情形?！斗纱饐枴访鞔_記載:“嗇夫不以官為事，以奸為事，論何也?當(dāng)遷?！薄?2〕《睡虎地秦墓竹簡·法律答問》，文物出版社1978年版，第177頁。嗇夫這種官員不認(rèn)真履行和完成自己的各項(xiàng)職責(zé)，相反專門從事不法行為，就要被流放。秦律對于官吏“以奸為事”的問責(zé)規(guī)定十分周全。譬如，嚴(yán)禁官吏的貪污行為。《法律答問》規(guī)定:“府中公金錢私貸用之，與盜同法?！薄?3〕《睡虎地秦墓竹簡·法律答問》，文物出版社1978年版，第165頁。官吏私自借用公家金錢與盜竊同論，對于明目張膽的貪污行為的處罰就必定要重得多。

2.因他人違反法令而被連帶問責(zé)

在有些情況下，秦的官吏不是因?yàn)樽陨硇袨楸粏栘?zé)，而是因?yàn)樗说倪`法行為而受到處罰，這種情形主要是由連坐制度引發(fā)的。商鞅變法時全面推行連坐法，包括親屬連坐、什伍連坐和職務(wù)連坐等，其中職務(wù)連坐是對官吏的一種特殊約束，目的是讓他們互相監(jiān)督和糾舉。職務(wù)連坐的重點(diǎn)是處罰各級長官的責(zé)任，上級長官對下級官員違法犯罪若知而不論，或監(jiān)督失職，其處罰已見上述。除此之外，值得注意的是，秦律還記載一種情形，即同一官府中一人犯罪，其他官吏也被連坐?！缎伞酚幸粭l說:“其吏主者坐以貲、誶如官嗇夫。其他冗吏、令史掾計者、及都倉、庫、田、亭嗇夫坐其離官屬于鄉(xiāng)者”，〔14〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第124頁?？梢姡鞴芷涫碌墓倮?主吏)違法受罰，其他官吏(冗吏、令史掾等)都要被追究一定的責(zé)任。這種情形下官吏被連帶問責(zé)，純粹是因他人的違法行為而引起的。

3.官府集體違法的問責(zé)

在很多情況下，玩忽職守的違法行為不是由某個或某些官吏的行為所導(dǎo)致，而是由官府集體的違誤造成，這種情況下雖然不能直接明確地認(rèn)定某人的責(zé)任，對此秦律基本采用以下兩種互相補(bǔ)充的方法予以問責(zé)追究。

一是由該官府的主管官員承擔(dān)責(zé)任，這是秦律對官府集體玩忽職守進(jìn)行問責(zé)追究的首選方法，所以在秦律十分常見，如《效律》規(guī)定:“官府藏皮革，數(shù)煬風(fēng)之。有蠹突者，貲官嗇夫一甲?！薄?5〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第79頁。又有官府大的器物標(biāo)記編號與簿籍不合，罰該府官嗇夫一盾。〔16〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第113頁。

二是由該官府成員共同承擔(dān)責(zé)任，這往往是第一種方法的補(bǔ)充，即在追究主管官員的責(zé)任后還不足于消除后果和彌補(bǔ)損失，就往往再向官府全體成員問責(zé)?！肚芈墒朔N·效》規(guī)定，糧倉漏雨而爛壞糧食，“其不可食者不盈百石以下，誶官嗇夫;百石以上到千石，貲官嗇夫一甲;過千石以上，貲官嗇夫二甲;令官嗇夫、冗吏共償敗禾粟。”〔17〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第120頁?！缎伞芬?guī)定:“官嗇夫、冗吏皆共償不備之貨而入贏?！薄?8〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第121頁。這就是要求官府長官和眾吏共同賠償腐壞的糧食和不足的財貨。

(二)官吏責(zé)任的處理

秦律對于官吏責(zé)任規(guī)定了名目繁多的處理方式，這些處理方式實(shí)際上包括了今天意義上的刑事處罰、行政處分和經(jīng)濟(jì)賠償?shù)雀鱾€類型。但是，為了體現(xiàn)和反映秦律的本來情形，這里仍以秦律規(guī)定的處理方式予以敘述，而不是套用現(xiàn)代方法將其分為刑事處罰、行政處分和經(jīng)濟(jì)賠償?shù)姆绞郊右詺w納和敘述。

1.官吏責(zé)任的處罰方式

秦律規(guī)定的官吏責(zé)任的處罰方式大致分為以下五類。

第一，訓(xùn)誡。對于情節(jié)和責(zé)任比較輕微的行為，秦律規(guī)定適用“誶”的處罰。如倉庫有兩個以下鼠洞，誶倉庫負(fù)責(zé)官吏;將故意傷人罪錯判為斗毆傷人罪，誶其審判官吏。

第二，經(jīng)濟(jì)懲罰。秦律對官吏責(zé)任的經(jīng)濟(jì)懲罰主要有兩種方式。一是貲。秦的貲刑名目繁多，對官吏主要使用貲甲和貲盾。從睡虎地秦簡看，秦對官吏大量適用貲刑，貲盾和貲甲共有103條之多。官吏罰金必須如數(shù)交納，如因貧困交不起罰金，法律有明確的追償辦法:“貧窶無以償者，稍減其秩、月食以嘗之，弗得居;其免也，令以律居之?！薄?9〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·金布》，文物出版社1978年版，第63頁。也就是說，對于現(xiàn)在任職的官吏，應(yīng)按月從俸祿和口糧中扣除;對于已免職而沒有職務(wù)的官吏依法強(qiáng)制勞作以償還罰金。凡罰金必須在當(dāng)年交清，否則依律論處?！捌鋫愀矣鈿q，逾歲而弗入及不如令者，皆以律論之?！薄?0〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·金布》，文物出版社1978年版，第61、62頁。二是賠償。官吏因沒有履行職責(zé)而造成官府的經(jīng)濟(jì)損失，官吏在受到其他處罰的同時，往往要賠償相關(guān)損失。如會計賬目與實(shí)物不相符合超過660錢以上，貲官嗇夫，并“復(fù)責(zé)其出也”。〔21〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第125頁。

第三，職務(wù)處分。秦律對問責(zé)官吏的職務(wù)處分主要有免和廢兩種方式。免，即免除官職。官吏如不能勝任，往往即被免職。其他違法行為也可能受其處分，如縣尉隱匿壯丁為弟子逃避兵役，“貲二甲，免”?！?2〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，文物出版社1978年版，第131頁。廢，即開除官籍，類似后世之除名，這是一種比較嚴(yán)厲的處罰。如聽命書不起立致敬、冒領(lǐng)軍糧、供應(yīng)武器不合格、訓(xùn)練軍馬不合格等等，有關(guān)官吏都受到廢刑。值得注意的是，廢與免有著很大的不同，免官之人可以重新任官，如“官嗇夫免，復(fù)為嗇夫?！薄?3〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·金布》，文物出版社1978年版，第62頁。而廢官之人不得重新任官，任用廢官是一種違法行為:“任廢官者為吏，貲二甲?！薄?4〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，文物出版社1978年版，第127頁。

第四，身體刑。身體刑是秦刑罰體系中的重要組成部分，它主要包括恥辱刑、笞和肉刑，這些處罰適用十分廣泛，同樣也用于官吏責(zé)任的追究。耐(剃光鬢毛)是一種主要的恥辱刑，它常用于處罰責(zé)任官吏，如“偽聽命書，廢弗行，耐為候?！薄?5〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，文物出版社1978年版，第129頁?！安度讼嘁普咭允芫粽摺保从霉倮舨兜玫姆溉蓑_取爵位，處于耐?！?6〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，文物出版社1978年版，第147頁。又如笞刑，在耕牛飼養(yǎng)考核中落后的里典要笞三十?！?7〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·廄苑律》，文物出版社1978年版，第30頁。至于肉刑，秦以法家學(xué)說為指導(dǎo)，官吏不會因其身份而不受其處罰，如官吏行賄一錢，便要受到黥刑等處罰。

第五，徒刑、流刑和死刑。這些刑罰適用于嚴(yán)重的職務(wù)犯罪，其中徒刑和流刑運(yùn)用較多。如任用弟子“不審”，處于候的徒刑?！?8〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律雜抄》，文物出版社1978年版，第130頁。官員行賄受財，要處于城旦的徒刑。如大夫違令斬首、私自挪用官府交通工具以及嗇夫以奸為事等，如上文所述，皆要受到遷刑處罰。至于死刑，從現(xiàn)有史料看，秦時官吏往往因嚴(yán)重的政治性犯罪而被處死。

需要指出的是，上述五類處罰方式的適用可以分為兩種，即單獨(dú)適用和合并適用。合并適用情形十分廣泛，官吏被問責(zé)時往往同時受到多種處罰，其中最為常見的是，貲與其他處罰合并適用、免與其他處罰合并適用和廢與其他處罰合并適用。

2.官吏責(zé)任的處罰原則

從睡虎地秦簡分析，秦律對官吏責(zé)任的處罰主要遵循以下兩項(xiàng)原則。

第一，根據(jù)違法后果的輕重決定處罰?！缎伞?“數(shù)而贏、不備，值百一十錢以到二百廿錢，誶官嗇夫;過二百廿錢以到千一百錢，貲官嗇夫一盾;過千一百錢以到二千二百錢，貲官嗇夫一甲;過二千二百錢以上，貲官嗇夫二甲。”〔29〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第115、116頁。也就是說，清點(diǎn)物品數(shù)目而有超過或不足的情形，必須根據(jù)具體的損失情況分別輕重等級，作出相應(yīng)的處罰。類似的這種具體的處罰細(xì)則規(guī)定在《效律》中屢屢出現(xiàn)。〔30〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第112-126頁。

第二，根據(jù)責(zé)任關(guān)系的遠(yuǎn)近程度決定處罰?！缎伞?“官嗇夫貲二甲，令、丞貲一甲;官嗇夫貲一甲，令、丞貲一盾。其吏主者坐以貲、誶如官嗇夫。其它冗吏、令史掾計者，及都倉、庫、田、亭嗇夫作其離官屬于鄉(xiāng)者，如令、丞。”〔31〕《睡虎地秦墓竹簡·秦律十八種·效》，文物出版社1978年版，第123、124頁?？梢?，官府的嗇夫是直接責(zé)任人，令、丞是相對的間接責(zé)任人，故前者的處罰要重于后者;主管其事的吏與嗇夫一樣是直接責(zé)任人，其他冗吏等是間接責(zé)任人，故前者的處罰也要重于后者。

三、結(jié)語

秦代的官員問責(zé)制度已經(jīng)相當(dāng)完備，其中包括許多合理因素和成功經(jīng)驗(yàn)，主要表現(xiàn)為如下三點(diǎn)。

第一，“循名責(zé)實(shí)”理論在很大程度上揭示了官員問責(zé)制具有普遍的必要性和實(shí)施價值。法家認(rèn)為，“循名責(zé)實(shí)”是吏治的一項(xiàng)基本原則，也是構(gòu)建官吏問責(zé)制的主要依據(jù)。根據(jù)法家的精心設(shè)計，“循名責(zé)實(shí)”被全面地落實(shí)和體現(xiàn)在官員選拔、官員任用、官員考核、官員賞罰等各個環(huán)節(jié)。法家的這一理論是非常深刻的，它不僅直接指導(dǎo)建立了秦的官員問責(zé)制，而且也是以后歷朝歷代這一制度的主要理論，其意義和價值在今天仍然沒有過時。因?yàn)椋把?zé)實(shí)”的核心要求是職務(wù)與責(zé)任、權(quán)力與義務(wù)相一致，這種相一致不僅適用于古代，也適用于近代和現(xiàn)代，它是公共管理活動中必須堅(jiān)持的一項(xiàng)普遍原則。換言之，實(shí)施公共管理必須遵照“循名責(zé)實(shí)”，遵照“循名責(zé)實(shí)”必須建立官員問責(zé)制。

第二，官員問責(zé)有章可循、有規(guī)可依。法家認(rèn)為，官員問責(zé)不能寄希望于道德說教，而必須依靠嚴(yán)明的法律，以法治吏是唯一正確和有效的選擇。因此，秦十分重視建立官員問責(zé)的法律體系。這一法律體系大致可以分為兩個部分。一是明確規(guī)定官員的職責(zé)義務(wù)，這是問責(zé)的前提和基礎(chǔ)，秦有大量的行政法律，其中對各個行政機(jī)構(gòu)和官員應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么，應(yīng)該怎樣做、不應(yīng)該怎樣做都有清楚的規(guī)范。二是明確規(guī)定沒有依法履行職責(zé)義務(wù)后的追究和處罰。從一般意義上分析，問責(zé)制度是一個設(shè)責(zé)、問責(zé)和負(fù)責(zé)相結(jié)合的配套系統(tǒng)，包括事前、事中和事后各個環(huán)節(jié)。從秦律的規(guī)定看，這些環(huán)節(jié)和系統(tǒng)已經(jīng)基本涵蓋。

第三，秦的官員問責(zé)的制度設(shè)計已經(jīng)達(dá)到了較為嚴(yán)密的程度，許多立法和規(guī)定反映出秦對官員問責(zé)已有較為深刻的認(rèn)識和豐富的經(jīng)驗(yàn)積累。例如，秦律已明確規(guī)定官員違犯法令包括不當(dāng)作為之“犯令”和不當(dāng)不作為之“廢令”兩種情形，這顯然是一條成熟的立法經(jīng)驗(yàn)。又如，官吏因能力而不能勝任在實(shí)踐中是比較復(fù)雜和難于明確認(rèn)定的，但為了嚴(yán)明賞罰，秦律仍將其作為問責(zé)的重要對象，并且制訂了一系列具體和明晰的考核規(guī)定。也就是說，秦的官員問責(zé)制不僅治奸、治貪，而且也治庸、治懶，這一內(nèi)容較好地體現(xiàn)了官員問責(zé)的性質(zhì)和特點(diǎn)，并且對于完善官員問責(zé)制度起到了重要的作用。

秦的官員問責(zé)制也存在著諸多缺陷，這些缺陷從另一方面為我們提供了有益的啟迪和寶貴的教訓(xùn)。

第一，就指導(dǎo)理論而言，建立和實(shí)施官員問責(zé)制的根本目的是為了保證君主掌控百官，是向君主和朝廷負(fù)責(zé)。法家依據(jù)好利惡害的人性論，認(rèn)為君臣關(guān)系是主奴關(guān)系，也是利益交換的買賣關(guān)系，君要治理社會，首先必須治理百官，而治理百官不能依靠忠信，只能恃勢、恃術(shù)、恃法。從根本上說，官員問責(zé)制是君主御臣的一種辦法;在韓非那里，“循名責(zé)實(shí)”是作為君主御臣之“術(shù)”的重要內(nèi)容而提出的。所以，秦的官員問責(zé)制在本質(zhì)上存在著致命的缺陷。這種制度雖然在客觀上有利于民、有利于社會，但根本上不是對民負(fù)責(zé)、對社會負(fù)責(zé)，而充其量僅僅是為了防止激化官民矛盾而導(dǎo)致官逼民反，這一致命缺陷是君主專制制度下官員問責(zé)所必然具有的顯著特征，也是其不可能得以真正完善的根源所在。

第二，立法過于細(xì)密具體和機(jī)械呆板。法家十分迷信和夸大法律的作用，過分強(qiáng)調(diào)治理國家必須“皆有法式”，將很多不該由法律管轄的事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)納入法律領(lǐng)域，導(dǎo)致立法“繁于秋荼”、“密于凝脂”。這種缺陷在官員問責(zé)制中也有很清楚的表現(xiàn)。一是法律規(guī)定過分瑣細(xì)。如《法律答問》規(guī)定:“實(shí)官戶關(guān)不致，容指若抉，廷行事貲一甲”;“實(shí)官戶扇不致，禾稼能出，廷行事貲一甲”;倉有“鼠穴三以上貲一盾”?！?2〕《睡虎地秦墓竹簡·法律答問》，文物出版社1978年版，第215、216頁。倉房門閂不緊密，可以容下手指或用以撬動的器具，或者谷物能從里面漏出，倉房里有三個鼠洞，如此細(xì)微的情節(jié)，具體負(fù)責(zé)的官吏就要分別受到貲刑。二是法律規(guī)定呈現(xiàn)機(jī)械呆板的傾向。韓非認(rèn)為，官吏的承諾是考核的一個依據(jù)，官吏的功既不能小于承諾，也不能大于承諾，小于和大于承諾都要受罰:“故群臣真言大而功小者則罰;非罰小功也，罰功不當(dāng)名也。群臣其言小而功大者亦罰，非不悅于大功也，以為不當(dāng)名也，害甚于有大功，故罰?！薄?3〕《韓非子·二柄》。秦官員問責(zé)制中立法過于細(xì)密和呆板，必然使法律難于掌握和操作，從而嚴(yán)重影響實(shí)施效果。同時也會使官員養(yǎng)成機(jī)械恪守條規(guī)的陋習(xí)，不利于官員在行政活動中發(fā)揮能動性和開拓性。

第三，問責(zé)過于苛刻而侵害官員的基本權(quán)利?！白鹁俺肌笔欠覍W(xué)說的一個重要特征，秦的官員問責(zé)制是為了維護(hù)君主的權(quán)勢，因此其制度設(shè)計自然地偏重于君主的利益而輕視官員的權(quán)利。例如，在各種官吏連坐中，有些是很合理的(如上級官因下屬違法而連坐等)，有些則是不合理的(如同一官府中一人犯法連及他人，或官府集體違法，有時全體官吏共同承擔(dān)而不論其有無具體責(zé)任等)。韓非還有一個極端的主張，為了保證官吏切實(shí)履行自己的義務(wù)，應(yīng)以他們的親屬為人質(zhì):“明君之蓄其臣也，盡之以法，質(zhì)之以備”;〔34〕《韓非子·愛臣》?！坝H戚妻子，質(zhì)也”?！?5〕《韓非子·八經(jīng)》。雖然在已發(fā)現(xiàn)的秦律中尚未見到這一主張的具體條文，但官吏連坐等規(guī)定在很大程度上反映了這種主張的精神。官員問責(zé)制必須建立，也必須嚴(yán)格，但也應(yīng)該注意維護(hù)官員的基本權(quán)利，而這在中國古代是不容易做到的。

*艾永明，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。

(責(zé)任編輯:陳靈海)