宋力榕

（鐵道部 運輸局，北京 100844）

1 我國鐵路應(yīng)急預(yù)案編制修訂情況

近年來，鐵道部認真貫徹落實《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《鐵道部關(guān)于實施鐵路突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案的決定》等法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，在加強運輸系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)方面做了大量工作。鐵路運輸各專業(yè)部門密切結(jié)合實際，積極開展應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，認真編制修訂各專業(yè)應(yīng)急預(yù)案，取得了顯著的成效。

（1）調(diào)度部門牽頭編制了大量的應(yīng)急預(yù)案。2007年，我國鐵路首次開行動車組列車，調(diào)度部制訂并下發(fā)《鐵路200～250 km/h 動車組突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。2008年，針對年初低溫、雨雪、冰凍等惡劣天氣和動車組列車的大量開行，組織各專業(yè)部門及部分鐵路局編制應(yīng)急預(yù)案，下發(fā)了《鐵路暴風(fēng)雨雪霧等惡劣天氣應(yīng)急預(yù)案(暫行)》、《鐵路突發(fā)大客流及旅客列車大面積晚點應(yīng)急預(yù)案》和《動車組故障應(yīng)急處置預(yù)案》等3個應(yīng)急預(yù)案。2012年，針對高速鐵路運營里程不斷增加，時速 200 km、300 km 高速動車組列車的大量開行，設(shè)備故障、自然災(zāi)害等突發(fā)事件時有發(fā)生，組織相關(guān)部門及有關(guān)鐵路局，認真研究、制訂并下發(fā)了《高速鐵路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。

（2）貨運部門從管理入手，把預(yù)案編制修訂貫穿于規(guī)章制度之中。例如，將危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案納入有關(guān)規(guī)章規(guī)定，在《鐵路危險貨物運輸管理規(guī)則》中對建設(shè)應(yīng)急預(yù)案體系提出相應(yīng)要求，專設(shè)事故應(yīng)急預(yù)案及施救信息網(wǎng)絡(luò)章節(jié)，并編制《鐵路危險貨物運輸應(yīng)急預(yù)案框架指南》附件，制定《鐵路危險貨物運輸事故應(yīng)急預(yù)案及施救信息網(wǎng)絡(luò)》單行本。

（3）機務(wù)部門組織、督促鐵路局預(yù)案編制修訂。各鐵路局根據(jù)鐵道部修訂的《機務(wù)行車安全管理規(guī)則》的具體要求，制定了防冒進、防超速、防追尾等 16 項安全措施。各機務(wù)段根據(jù)鐵道部、鐵路局的規(guī)章要求，結(jié)合各自擔(dān)當(dāng)?shù)娜蝿?wù)、機車車輛類型、運行環(huán)境等，均制訂了各種非正常情況下的應(yīng)急處置預(yù)案。

（4）車輛部門根據(jù)客、貨運車輛的不同情況，分別編制動車組列車和貨物列車應(yīng)急預(yù)案。例如，組織編制了 CRH 系列各型動車組列車途中應(yīng)急故障處理手冊，并依據(jù)動車組列車途中故障的變化情況不斷補充和更新修改，各鐵路局按照《關(guān)于印發(fā)動車組故障應(yīng)急處置預(yù)案 (暫行) 的通知》的要求，細化動車組途中應(yīng)急故障處理應(yīng)急預(yù)案，初步形成動車組列車設(shè)備故障的應(yīng)急處理體系。按照《關(guān)于印發(fā)鐵路暴風(fēng)雨雪霧等惡劣天氣應(yīng)急預(yù)案的通知》和《冰雪天氣動車組列車限速暫行規(guī)定》等文件規(guī)定，組織并督促各鐵路局車輛部門結(jié)合本鐵路局線路特點，制訂惡劣天氣下動車組列車的檢修和替換運行的應(yīng)急預(yù)案。目前，正在編制《動車調(diào)度三級應(yīng)急指揮體系方案》，規(guī)定了動車組應(yīng)急指揮組織體系及職責(zé)、信息報告、應(yīng)急指揮、保障措施等內(nèi)容。

（5）供電部門認真調(diào)查研究供電設(shè)備故障引起的影響鐵路運輸秩序的問題，圍繞快速恢復(fù)供電制定應(yīng)急處置措施。

（6）工務(wù)部門積極參與相關(guān)的行車事故、防洪、破壞性地震、地質(zhì)災(zāi)害、交通傷亡事故等應(yīng)急預(yù)案修訂工作，參與并完成了《高速鐵路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》的編制。

（7）電務(wù)部門積極做好通信和信號方面應(yīng)急預(yù)案的編制和修訂工作，對《高速鐵路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》的附件 7 (高速鐵路信號設(shè)備故障應(yīng)急處置辦法)、附件 8 (高速鐵路通信設(shè)備故障應(yīng)急處置辦法)和附件 9 (高速鐵路應(yīng)急通信保障措施)進行了多次研究，與各專業(yè)進行了充分溝通，進一步完善了相關(guān)內(nèi)容。電務(wù)系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案全部納入鐵路局應(yīng)急預(yù)案體系，均已建立了從鐵路局到電務(wù)段到車間、工區(qū)應(yīng)急反應(yīng)處理機制，并不定期進行應(yīng)急演練。

2 面臨的問題

盡管鐵路運輸各部門在應(yīng)急預(yù)案編制和應(yīng)急處置等方面做了大量工作，但在應(yīng)急預(yù)案的編制和執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)存在一些問題，需要進一步完善。

2.1 應(yīng)急預(yù)案方面

（1）鐵路應(yīng)急預(yù)案的編制不順暢，一些細節(jié)問題還需要加強組織領(lǐng)導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)，并在實際工作中加以改進。

（2）應(yīng)急處置情況下結(jié)合部的應(yīng)急預(yù)案亟待加強，在各專業(yè)、各單位之間的信息溝通、協(xié)同動作方面缺乏細致的預(yù)案。在應(yīng)急情況下，鐵路與地方政府應(yīng)急管理、應(yīng)急救援等部門，以及新聞宣傳媒體的信息聯(lián)系機制還需加強。

（3）各鐵路局應(yīng)急預(yù)案、非正常情況處置規(guī)定不一致。司機跨鐵路局擔(dān)當(dāng)乘務(wù)，須執(zhí)行不同鐵路局的《行車組織規(guī)則》，但同一種非正常情況的應(yīng)急預(yù)案，各鐵路局規(guī)定不一致，給行車安全帶來較大隱患。

（4）目前我國實施的應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急響應(yīng)的重點是事后應(yīng)急處置，多為根據(jù)傷亡人數(shù)、中斷行車時間等情況啟動應(yīng)急響應(yīng)，缺少對事前風(fēng)險過程的控制。

（5）個別鐵路局存在專業(yè)系統(tǒng)間應(yīng)急預(yù)案差別較大、應(yīng)急處理程序涵蓋不全面等問題。

2.2 應(yīng)急救援機構(gòu)和體制方面

（1）各鐵路局應(yīng)急救援指揮中心均設(shè)在調(diào)度所，由于鐵路局調(diào)度所缺乏領(lǐng)導(dǎo)力度、沒有管理職能，開展應(yīng)急救援工作難度很大。

（2）由于貨車非固定配屬、全路運用，與固定配屬使用的動車組、客車存在很大的區(qū)別，部分鐵路局對貨車應(yīng)急處置工作的責(zé)任主體不太明確，導(dǎo)致無論是貨車的應(yīng)急能力建設(shè)、裝備手段及人員配置，還是應(yīng)急程序的制定、職責(zé)分工及組織指揮均不能滿足現(xiàn)場的實際需要，貨車故障因應(yīng)急處置不當(dāng)而升級為事故的情況屢次發(fā)生，嚴重影響運輸秩序和效率。

（3）在應(yīng)急信息報告和通信方面，個別鐵路局存在遲報事故現(xiàn)場情況和拖延圖像傳遞的現(xiàn)象。

2.3 應(yīng)急救援能力、手段和設(shè)備方面

（1）應(yīng)急指揮水平有待提高。應(yīng)急指揮系統(tǒng)缺少智能化、信息化手段，信息掌握不夠及時準確，缺少對現(xiàn)場情況的預(yù)判，有時需要憑經(jīng)驗辦事，難以最大限度地提高應(yīng)急指揮水平。

（2）救援列車不能完全滿足應(yīng)急救援的需要。救援列車是否可以在高速鐵路上運行或?qū)嵤┚仍鸬踝鳂I(yè)尚未明確；起重機、配伍車輛大多限速 80 km/h 運行，不能快速到達事故地點；缺少高速鐵路、動車組專用的機索具；救援列車停留地點的相關(guān)設(shè)備、設(shè)施大多不能滿足日常救援演練的需求；大部分救援列車的人員配備沒有達到定員，且存在人員年齡普遍老化現(xiàn)象。

（3）通信故障應(yīng)急處置能力不足。通信隊伍技術(shù)和技能與高速鐵路新的通信裝備不相適應(yīng)，高速鐵路基礎(chǔ)設(shè)施的綜合維護體制仍在探索中，從維護管理和人員素質(zhì)兩個方面均有待提高；通信裝備方面，作為重要維護手段的網(wǎng)管和環(huán)境動力監(jiān)控、光纖在線監(jiān)測等檢測監(jiān)測手段配備滯后，大量的網(wǎng)絡(luò)都由單光纜、單節(jié)點設(shè)備承載，與各業(yè)務(wù)網(wǎng) (列控、CTC/TDCS、SCADA 等) 對通信基礎(chǔ)網(wǎng)的高度可靠性要求有很大差距，網(wǎng)絡(luò)的完整性、抗毀性和可靠性不足。

（4）應(yīng)急通信保障能力薄弱，不能滿足鐵道部要求。通信維護機構(gòu)不能滿足事故現(xiàn)場通信接通時限要求，鐵路通信劃轉(zhuǎn)后人員較少，維護機構(gòu)基本的維護半徑為 30 km，難以保證第一時間 (站內(nèi)半小時、區(qū)間 1 小時)接通電話和后續(xù)時段 (站內(nèi) 1 小時、區(qū)間 2 小時)的要求。

（5）供電遠動系統(tǒng)不完善。部分鐵路局供電遠動系統(tǒng)尚未實施，有的遠動裝置狀態(tài)不良，致使應(yīng)急處置時間長、故障影響大。

（6）應(yīng)急通信裝備存在缺陷。原有通話柱老化，通話質(zhì)量下降嚴重；應(yīng)急通信現(xiàn)場設(shè)備配置數(shù)量不足；衛(wèi)星等通信手段仍處于試用階段，尚未配備應(yīng)急通信車等機動性好、功能齊全的應(yīng)急通信先進裝備；各鐵路局應(yīng)急通信中心設(shè)備仍未建立或功能尚待完善，全路應(yīng)急通信仍未成網(wǎng)。

（7）有關(guān)備料配置不足。新型設(shè)備，特別是道岔、車站外裝飾等備料不到位，影響應(yīng)急處置的時效性。

2.4 外部環(huán)境影響

鐵路線路受氣候變化和周邊環(huán)境的影響進一步加劇。一方面，在全球氣候變化的情況下，極端天氣、災(zāi)害性天氣呈現(xiàn)增多增強的趨勢；另一方面，鐵路周邊土地開發(fā)、公路等建筑物修建的人文活動日益頻繁，加劇了對鐵路沿線山體、植被等自然環(huán)境的破壞，導(dǎo)致崩塌落石、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害和影響鐵路基礎(chǔ)穩(wěn)定的事件發(fā)生頻率呈增大趨勢，防災(zāi)安全形勢不容樂觀。

3 鐵路應(yīng)急預(yù)案改進和加強措施

3.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)

各鐵路局應(yīng)加大應(yīng)急救援指揮工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理力度，充實日常管理、應(yīng)急救援、應(yīng)急指揮力量，應(yīng)急管理部門應(yīng)加強對各級應(yīng)急救援機構(gòu)的工作指導(dǎo)。

3.2 加快應(yīng)急預(yù)案的編制和修訂

（1）各鐵路局應(yīng)急預(yù)案編制和修訂應(yīng)盡量由安監(jiān)室、總工室等綜合性管理部門牽頭，各部門按專業(yè)分工負責(zé)本專業(yè)部分的內(nèi)容。

（2）在高速鐵路相關(guān)應(yīng)急預(yù)案中，明確高速鐵路公司的分工與職責(zé)。

（3）盡量統(tǒng)一各專業(yè)系統(tǒng)間應(yīng)急預(yù)案制訂的格式和要求，重點做好應(yīng)急預(yù)案中結(jié)合部的有關(guān)規(guī)定，防止各專業(yè)系統(tǒng)間重復(fù)交叉、責(zé)任不清；應(yīng)急處理程序應(yīng)涵蓋主要行車設(shè)備。

（4）根據(jù)鐵道部《高速鐵路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》的要求，各鐵路局對管內(nèi)高速鐵路應(yīng)急處理程序進行細化、補充。在細化方案中，應(yīng)明確組織成員，責(zé)任落實到人；明確具體應(yīng)急指揮體系及聯(lián)系方式；明確具體的應(yīng)急處理程序和方法；應(yīng)急響應(yīng)時間和趕赴現(xiàn)場的路徑及交通方式；應(yīng)急備品備件的儲存、管理、調(diào)用和補充等，切實做到響應(yīng)及時、處理迅速和確保安全。

（5）統(tǒng)一編制普速鐵路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。

3.3 加強應(yīng)急培訓(xùn)和演練

（1）建立專門的培訓(xùn)基地。定期組織培訓(xùn)、演練，特別加強領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急管理的理論基礎(chǔ)，法律、法規(guī)、國家政策和實際案例等方面的培訓(xùn)。

（2）加強應(yīng)急預(yù)案綜合演練的固定化和常態(tài)化。在現(xiàn)有各鐵路局、站段定期組織應(yīng)急演練活動的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強對影響大、難度高和發(fā)生概率大的突發(fā)事件的演練。演練活動突出對應(yīng)急預(yù)案中不同專業(yè)系統(tǒng)和不同生產(chǎn)單位之間的統(tǒng)一指揮、信息傳遞、協(xié)調(diào)配合等重要環(huán)節(jié)的檢驗與訓(xùn)練，加強應(yīng)急預(yù)案的執(zhí)行能力。

（3）強化突發(fā)事件應(yīng)急演練。圍繞典型行車事故、故障開展應(yīng)急培訓(xùn)和演練活動，充分利用各系統(tǒng)開展的崗位職業(yè)技能競賽活動契機，組織開展全路運輸系統(tǒng)應(yīng)急演練經(jīng)驗交流和實作技能觀摩，進一步提高突發(fā)事故 (故障) 的應(yīng)急處置能力。

（4）明確培訓(xùn)規(guī)范，加強應(yīng)急演練。在與高速鐵路相關(guān)的崗位標準中，對各崗位應(yīng)具備的故障處理技能提出明確要求，編制對應(yīng)于崗位標準的培訓(xùn)規(guī)范、作業(yè)標準；在提高職工應(yīng)急處置能力的同時，檢驗應(yīng)急預(yù)案的適用性和教材的科學(xué)性，使職工能夠熟練掌握預(yù)案、有效處置各類設(shè)備故障。

（5）提高應(yīng)急預(yù)案的適用性。定期開展應(yīng)急演練并進行效果評估，對不具備條件的，可采取桌面推演方式對特定場景下的特定故障進行應(yīng)急處置。

（6）強化專兼職救援隊伍建設(shè)。完善救援列車停留地點的設(shè)備、設(shè)施，滿足救援列車日常演練的需要。

3.4 提高應(yīng)急處置和救援能力

（1）加強救援列車建設(shè)。對救援列車的救援起重機、配伍車輛進行提速改造，統(tǒng)一改造為時速120 km；研發(fā)高速鐵路和動車組專用的頂復(fù)、起復(fù)、橫移、破拆、切割、懸輪裝置、捆綁等機索具；督促各鐵路局按定員標準配備救援列車人員，動態(tài)優(yōu)化救援列車人員的文化水平和年齡結(jié)構(gòu)。

（2）進一步提高供電應(yīng)急處置能力。圍繞供電應(yīng)急處置“細分供電單元、縮小供電范圍、準確判斷故障、壓縮故障延時”的新理念，完善技術(shù)設(shè)計，大力推廣實施。盡快將污閃供電應(yīng)急處置非正常行車辦法納入《高速鐵路突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。

（3）研究推廣新技術(shù)，加強設(shè)備監(jiān)測。深化高速鐵路災(zāi)害監(jiān)測系統(tǒng)的研究，強化相關(guān)技術(shù)標準和管理水平。積極投入資金開展對既有線風(fēng)雨雪天氣、設(shè)備病害、水文地質(zhì)情況監(jiān)測的研究和新技術(shù)的推廣，及時掌握影響行車安全的因素，確保應(yīng)急響應(yīng)及時到位。

（4）積極發(fā)展救援搶修技術(shù)和裝備。針對各種災(zāi)害和事故的應(yīng)急搶險需要，制訂模塊化的應(yīng)對方案，研發(fā)并裝備相應(yīng)的搶險設(shè)備或機具，以提高應(yīng)急處置的能力。

（5）做好應(yīng)急工具、配件的配備。進一步做好工器具、儀表和備品備件配備，充分利用監(jiān)測、檢測設(shè)備準確定位故障，根據(jù)故障率對重要設(shè)備、關(guān)鍵板卡 (模塊) 做好有關(guān)配件等的配置，以便及時、有效地處理有關(guān)故障。

3.5 提高應(yīng)急預(yù)案的管理水平

為提高應(yīng)急預(yù)案的管理水平，對建立的應(yīng)急預(yù)案應(yīng)有相應(yīng)的信息平臺作為支撐，以充分利用現(xiàn)有鐵路信息系統(tǒng)、通信等設(shè)備與設(shè)施資源，實現(xiàn)應(yīng)急值守、應(yīng)急響應(yīng)、調(diào)度指揮、在線會商和資料查詢等應(yīng)急預(yù)案相應(yīng)功能的信息化，提高應(yīng)急處置效率。

3.6 提升應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行力

（1）完善應(yīng)急預(yù)案。完善各層級的突發(fā)事件應(yīng)急信息通報程序和應(yīng)急處置流程，對故意拖延上報現(xiàn)場信息的行為要嚴格定責(zé)、依規(guī)處理。

（2）加強動車組應(yīng)急管理工作。①根據(jù)具體執(zhí)行情況進一步加強動車組的應(yīng)急管理，繼續(xù)完善動車組列車途中應(yīng)急故障處理手冊，組織各鐵路局進一步梳理和細化動車組應(yīng)急預(yù)案中與各專業(yè)的接口和分工，明確應(yīng)急處理的工作流程和工作內(nèi)容，繼續(xù)完善動車組列車應(yīng)急處置預(yù)案。②組織動車組運用維修人員(特別是動車組隨車機械員)進行動車組應(yīng)急故障的實作演練，切實提高應(yīng)急故障的實際處置能力。

3.7 不斷完善應(yīng)急資料管理等基礎(chǔ)工作

組織各鐵路局對應(yīng)急管理和應(yīng)急救援有關(guān)規(guī)章制度、站場平面圖、站線設(shè)備等基礎(chǔ)資料進行全面梳理和收集，建立應(yīng)急管理資料庫，完善設(shè)備故障應(yīng)急調(diào)查救援點、裝備及人員的建設(shè)和配備標準，進一步強化基礎(chǔ)管理工作。

3.8 提高自然災(zāi)害預(yù)防預(yù)警能力

（1）調(diào)整防洪預(yù)警方法，開展三色防洪預(yù)警研究。結(jié)合各條線路實際抗洪能力 (雨量警戒值大小)，另行編制鐵路沿線黃、橙、紅防洪預(yù)警預(yù)案，與既有四級防洪應(yīng)急預(yù)案相銜接，形成一個完整的防洪預(yù)警和應(yīng)急預(yù)案體系。啟動黃色預(yù)警預(yù)案后，各級包保人員、監(jiān)控人員必須到崗到位。啟動橙色預(yù)警預(yù)案后，線路可能要限速慢行，現(xiàn)場監(jiān)控人員要加強檢查。啟動紅色預(yù)警預(yù)案后，線路可能要封鎖避險，列車調(diào)度員要提前調(diào)整并組織好后續(xù)列車，工務(wù)、電務(wù)、供電、車務(wù)和公安等有關(guān)人員做好進入?yún)^(qū)間檢查的準備。

（2）與國家地震局密切聯(lián)系。以中國地震局為主導(dǎo)，將國家地震監(jiān)測網(wǎng)與高速鐵路沿線地震監(jiān)測子網(wǎng)相結(jié)合，充分利用地震監(jiān)測網(wǎng)信息資源，建設(shè)以強震動觀測臺網(wǎng)和預(yù)警應(yīng)急處置為基礎(chǔ)的地震緊急自動處置系統(tǒng)。

4 結(jié)束語

鐵路應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)是一項長期而細致的工作，要深化應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，首先必須從基礎(chǔ)工作抓起，做好安全風(fēng)險分析，做好應(yīng)急資源的普查和整合；其次，必須增強應(yīng)急預(yù)案的針對性，特別是在鐵路局和站段層面更要注重應(yīng)急預(yù)案的可操作性、實用性，同時加強應(yīng)急預(yù)案的培訓(xùn)和演練。應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)還必須逐步建立健全應(yīng)急預(yù)案和應(yīng)急能力的科學(xué)評價體系，著力提高鐵路運輸應(yīng)急預(yù)案編制水平、管理水平和指導(dǎo)水平。另外，要積極引入智能化、信息化技術(shù)，深化應(yīng)急平臺的研究，學(xué)習(xí)借鑒國家相關(guān)應(yīng)急指揮平臺，引入風(fēng)險管理理念，開展智能化的評估和預(yù)判研究，提高應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量，提高應(yīng)急管理、應(yīng)急指揮的效率和準確性。