● 劉宏明

完善我國(guó)公務(wù)員考核制度的思考

● 劉宏明

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員考核制度存在的問(wèn)題，本文從考核思路、考核內(nèi)容、考核流程等方面提出了一系列改革構(gòu)思，并分析了完善公務(wù)員考核制度應(yīng)注意的問(wèn)題。

公務(wù)員 考核制度 效率

公務(wù)員考核制度是公務(wù)員管理中的一項(xiàng)核心制度，研究和制定科學(xué)合理的公務(wù)員考核制度意義重大。公務(wù)員的考核是一個(gè)世界性的難題，西方各國(guó)對(duì)公務(wù)員的考核盡管花費(fèi)了很大的精力研究，但至今尚未形成一套公認(rèn)的科學(xué)方法。在我國(guó)，1993年頒布實(shí)行的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》從考核內(nèi)容、考核原則、考核方式、考核程序、考核結(jié)果及其使用等方面對(duì)公務(wù)員考核工作進(jìn)行了規(guī)范，開(kāi)始建立起我國(guó)公務(wù)員考核制度。經(jīng)過(guò)2005年制訂的《公務(wù)員法》和2007年頒布的《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》的細(xì)化，我國(guó)公務(wù)員考核制度得到不斷完善，但在實(shí)踐中仍然存在一系列問(wèn)題和困難，值得我們深入思考。

一、當(dāng)前公務(wù)員考核制度存在的問(wèn)題

1.考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)模糊、主觀性強(qiáng)、操作性不足。當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員職位分類(lèi)制度尚不完善，職務(wù)劃分和職責(zé)要求并不清晰，公務(wù)員考核缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。從《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》中對(duì)公務(wù)員德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面的考核標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，定性大于定量、主觀性有余而操作性不足?！坝捎诠ぷ餍再|(zhì)、工作特點(diǎn)差異大,部門(mén)之間被考核者之間缺乏可比性,考核者無(wú)所適從?！保ㄊ┭┤A，2001）以此標(biāo)準(zhǔn)作為考核評(píng)價(jià)結(jié)果的依據(jù)必然造成考評(píng)過(guò)程中的走過(guò)場(chǎng)現(xiàn)象，考核工作也極易被少數(shù)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員作為打擊報(bào)復(fù)下屬人員的手段。

2.考核主體突出領(lǐng)導(dǎo)人員而忽視社會(huì)公眾。當(dāng)前公務(wù)員考核中，考核主體以機(jī)關(guān)內(nèi)部人員為主，而忽視社會(huì)公眾應(yīng)有的地位和作用；而在機(jī)關(guān)內(nèi)部人員中，過(guò)分突出機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的作用。前者造成一種封閉的考核環(huán)境，使各考核主體不可避免地考慮到與考核對(duì)象之間的人情關(guān)系，同時(shí)，考核主體與考核對(duì)象這兩種角色是可以互換的，于是考核中便出現(xiàn)了誰(shuí)也不得罪誰(shuí)、保持一團(tuán)和氣的現(xiàn)象。后者則往往給少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者利用考核工作拉幫結(jié)派、打擊報(bào)復(fù)提供了可乘之機(jī)，同時(shí)給機(jī)關(guān)內(nèi)部造成一種“考核結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”的氛圍。因此，考核結(jié)果很難反映公務(wù)員工作和廉政的真實(shí)情況。

3.考核方式忽視定量考核、平時(shí)考核和分級(jí)分類(lèi)考核。當(dāng)前公務(wù)員考核過(guò)程中存在著平時(shí)松、年終緊的現(xiàn)象，平時(shí)考核的基礎(chǔ)地位沒(méi)有得到體現(xiàn)，只是到年終時(shí)，出于完成考核工作任務(wù)的需要才進(jìn)行，以致在考核中存在著拼湊成績(jī)、張冠李戴的現(xiàn)象，造成考核的形式主義。盡管《公務(wù)員法》和《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》都規(guī)定“定期考核以平時(shí)考核為基礎(chǔ)?！钡叨紱](méi)對(duì)平時(shí)考核行為進(jìn)行規(guī)范，更沒(méi)有用可操作性條款確定平時(shí)考核在考核結(jié)果中的作用；“定期考核與平時(shí)考核為基礎(chǔ)”在實(shí)踐中幾近一句空話，造成考核功能的虛化和弱化。在定期考核中，也沒(méi)有貫徹公務(wù)員分類(lèi)管理的原則，導(dǎo)致考核結(jié)果不真實(shí)、不公正，起不到考核應(yīng)有的激勵(lì)或抑制作用。

4.考核對(duì)象上對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層公務(wù)員的考核規(guī)范缺失。當(dāng)前公務(wù)員考核中，重視普通公務(wù)員的考核工作，而對(duì)領(lǐng)導(dǎo)層的考核過(guò)于疏略，造成一些領(lǐng)導(dǎo)干部不注重思想品德修養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)管理能力提升，而是專(zhuān)注于跑官要官、沉溺于酒色娛樂(lè)、大搞權(quán)錢(qián)交易。《公務(wù)員法》對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員的考核制度只規(guī)定“由主管機(jī)關(guān)按照有關(guān)規(guī)定辦理”；而《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》又明確該規(guī)定只針對(duì)非領(lǐng)導(dǎo)成員，由此領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員的考核制度在公務(wù)員制度框架內(nèi)幾近空白，這造成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員考核工作的疏松并影響整個(gè)公務(wù)員考核制度的功效。

5.考核結(jié)果難以?xún)冬F(xiàn)，獎(jiǎng)懲力度不夠。我國(guó)公務(wù)員考核在兌現(xiàn)環(huán)節(jié)上缺乏力度,對(duì)優(yōu)秀公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)力度不夠,考核與晉升、培訓(xùn)等環(huán)節(jié)脫鉤現(xiàn)象比較普遍,對(duì)不稱(chēng)職公務(wù)員的處理也比較難（吳小建，2004）。《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》第十八條對(duì)考核主體的責(zé)任作了一般性要求,但并未明確細(xì)化相關(guān)責(zé)任,也未闡明如何獎(jiǎng)懲?？己诉^(guò)程中，未履行崗位職責(zé)或存在嚴(yán)重問(wèn)題的公務(wù)員仍輕松過(guò)關(guān),從而喪失了考核的有效性。

二、完善公務(wù)員考核制度的基本構(gòu)想

1.基本思路。建立國(guó)家公務(wù)員考核制度，是為了正確評(píng)價(jià)國(guó)家公務(wù)員的工作表現(xiàn)，準(zhǔn)確厘定其工作實(shí)績(jī)，完整判斷其工作能力，鼓勵(lì)公務(wù)員積極進(jìn)取，提高行政效率，優(yōu)化行政秩序，為公務(wù)員的使用提供依據(jù)，為公務(wù)員隊(duì)伍良性發(fā)展奠定基礎(chǔ)（胡敏，2006）。改革現(xiàn)有公務(wù)員考核制度，既要重視公務(wù)員德才兼?zhèn)?、履行?zé)任的方面，也要重視對(duì)公務(wù)員的績(jī)效約束和能力要求，以適應(yīng)現(xiàn)代公務(wù)員管理和提高行政效率的要求。

公務(wù)員考核應(yīng)堅(jiān)持五項(xiàng)原則：一是公平、公正、公開(kāi)原則。要實(shí)事求是地對(duì)公務(wù)員作出評(píng)價(jià)，全面公正反映公務(wù)員的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和實(shí)際工作情況，將考核的目的、范圍、時(shí)間、方法、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)公之于眾，考核結(jié)果要書(shū)面通知本人。二是全面考核和重點(diǎn)考核相結(jié)合原則。對(duì)公務(wù)員德、能、勤、績(jī)、廉五個(gè)方面進(jìn)行全面考核，在此基礎(chǔ)上著重考核工作實(shí)績(jī)。三是分級(jí)分類(lèi)考核原則?？己藢?duì)象不同，考核的標(biāo)準(zhǔn)和方法也應(yīng)有所不同。四是考核與使用相結(jié)合原則。正確使用考核結(jié)果，并將其作為調(diào)整公務(wù)員職務(wù)、級(jí)別、工資、培訓(xùn)、辭退等的依據(jù)。五是定性考核與定量考核相結(jié)合的原則。

2.考核內(nèi)容。公務(wù)員考核應(yīng)隨著時(shí)代的發(fā)展不斷引進(jìn)新的考核指標(biāo)。一方面，要對(duì)“德、能、勤、績(jī)、廉”五個(gè)方面的考核指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)考核的可操作性。另一方面，可與時(shí)俱進(jìn)的增加新的考核指標(biāo)，發(fā)揮指標(biāo)的引導(dǎo)作用。在注重經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量考核的同時(shí)，可以增設(shè)人均居住面積、水和空氣質(zhì)量、人均占有綠地面積、城市居民最低生活保障金發(fā)放率等考核指標(biāo)。應(yīng)提倡以可持續(xù)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，用經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、社會(huì)指標(biāo)、人文指標(biāo)、環(huán)保指標(biāo)來(lái)綜合評(píng)價(jià)公務(wù)員。

3.考核標(biāo)準(zhǔn)和方法。公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是科學(xué)、有效、易行、具體的，為公務(wù)員升降、獎(jiǎng)懲和薪金調(diào)整等提供客觀依據(jù)。公務(wù)員考核分類(lèi)要在年度考核基礎(chǔ)上，重視平時(shí)考核、任前考核（錄用、調(diào)任、晉升考核)、任期考核、專(zhuān)題考核等類(lèi)型。年終考績(jī)依照具體工作考績(jī)標(biāo)準(zhǔn)依考績(jī)程序進(jìn)行。平時(shí)考績(jī)實(shí)行記分制，按照具體承擔(dān)工作隨時(shí)進(jìn)行。對(duì)不同等級(jí)的公務(wù)員要按照管理權(quán)限實(shí)行分級(jí)分類(lèi)考核，上級(jí)考下級(jí)，體現(xiàn)行政管理中分層管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的要求。

考核方法主要有人員比較法、因素評(píng)定法和工作標(biāo)準(zhǔn)法，在實(shí)踐中可綜合運(yùn)用。品格與能力的考量運(yùn)用因素評(píng)定法，區(qū)別優(yōu)、良、中、劣四等。工作成績(jī)的考量運(yùn)用工作標(biāo)準(zhǔn)法，按照公務(wù)員所任職務(wù)的內(nèi)容，定出具體考核標(biāo)準(zhǔn)。考核等次可采用五分法，即優(yōu)秀、良好、稱(chēng)職、基本稱(chēng)職、不稱(chēng)職。

4.考核結(jié)果的應(yīng)用。一是健全公務(wù)員考核結(jié)果反饋制度。應(yīng)高度重視考核結(jié)果的反饋，促進(jìn)公務(wù)員繼續(xù)發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢(shì)，及時(shí)改正缺點(diǎn)。對(duì)于存在的問(wèn)題，應(yīng)予當(dāng)事人及時(shí)溝通，幫助其總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，協(xié)助其指定相應(yīng)的改進(jìn)計(jì)劃，必要時(shí)提供相應(yīng)的培訓(xùn)。二是加大考核結(jié)果的兌現(xiàn)力度。要依據(jù)考核結(jié)果兌現(xiàn)相關(guān)承諾，真正發(fā)揮考核結(jié)果獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)導(dǎo)向作用，形成良性的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和淘汰機(jī)制。既要重視物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，也要重視精神獎(jiǎng)勵(lì)，并對(duì)考核不合格的公務(wù)員按照規(guī)定給予相應(yīng)處理。三是完善公務(wù)員考核申訴制度。在公平公正的基礎(chǔ)上，公務(wù)員考核具有法律效力，考績(jī)結(jié)果應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員晉升、晉級(jí)、獎(jiǎng)賞、留用、調(diào)整、降貶、辭退的依據(jù)。對(duì)考核有關(guān)事項(xiàng)和結(jié)果有異議的，均可提出申訴和復(fù)審。

三、完善公務(wù)員考核制度應(yīng)處理好幾個(gè)關(guān)系

1.考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的定性與定量關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)量化程度越高，其客觀性和可操作性就越強(qiáng)。我國(guó)《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》中對(duì)公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)幾近都是定性化的規(guī)定，缺乏可操作性。因此，有必要盡量細(xì)化和量化考核指標(biāo)，這方面河北省公務(wù)員考核的做法值得借鑒。該省公務(wù)員考核中將德分解為政治素質(zhì)、職業(yè)道德；能分解為政策水平、業(yè)務(wù)能力；勤分解為工作態(tài)度、出勤情況；績(jī)分解為目標(biāo)任務(wù)、交辦事項(xiàng)；廉為廉潔自律情況，共計(jì)九項(xiàng)要素，并對(duì)考核內(nèi)容各項(xiàng)要素分別賦予了不同權(quán)重，增強(qiáng)了考核的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

2.封閉式考核與開(kāi)放式考核的關(guān)系。為了克服封閉式考核環(huán)境的弊端，應(yīng)當(dāng)引入外部監(jiān)督者特別是社會(huì)公眾參與的開(kāi)放式考核，擴(kuò)大公務(wù)員考核主體范圍，把社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)意見(jiàn)納入到考核結(jié)果評(píng)定中來(lái)。為了建立一個(gè)讓所有的公務(wù)員考核接受公眾評(píng)議的機(jī)制，可以把對(duì)公務(wù)員的考核與機(jī)關(guān)績(jī)效考核結(jié)合起來(lái)，規(guī)定機(jī)關(guān)績(jī)效考核作為公務(wù)員考核結(jié)果評(píng)定的基礎(chǔ)。如果某機(jī)關(guān)在績(jī)效考核中社會(huì)公眾評(píng)議不佳，就應(yīng)該對(duì)該機(jī)關(guān)上至領(lǐng)導(dǎo)下至一線公務(wù)員的考核結(jié)果評(píng)定作出懲罰性的限制。

3.平時(shí)考核與定期考核的關(guān)系。實(shí)化平時(shí)考核的基礎(chǔ)地位，加大平時(shí)考核力度是避免年度考核工作走向虛化、考核功能走向弱化的有效途徑。為此，必須對(duì)公務(wù)員平時(shí)考核的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序予以明確，凸顯平時(shí)考核在公務(wù)員考核中的基礎(chǔ)地位。這方面可借鑒四川張家界市規(guī)定“平時(shí)考核結(jié)果在年度考核計(jì)分中所占比例應(yīng)不低于50%。”的做法；還可以采取把平時(shí)考核成績(jī)合格作為參加年終考核的條件的做法來(lái)體現(xiàn)平時(shí)考核的基礎(chǔ)地位。

4.考核工作中領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)系。為了保證考核的客觀公正，應(yīng)該更多地重視和發(fā)揮群眾的評(píng)議作用。在考核制度上，可將群眾在考核委員會(huì)中的比重規(guī)定在一半以上、將群眾評(píng)議在考核結(jié)果中的權(quán)重明確規(guī)定在60%以上等等。同時(shí)，必須盡快對(duì)領(lǐng)導(dǎo)成員公務(wù)員考核的內(nèi)容、方式、程序和結(jié)果的使用等作出系統(tǒng)明確地規(guī)定，以防控當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部公務(wù)員行為失范的發(fā)生。

1.楊士秋、王京清主編《公務(wù)員考核》，中國(guó)人事出版社，2008年版。

2.冀公局，《河北：多方創(chuàng)新增強(qiáng)公務(wù)員考核科學(xué)性》，載《中國(guó)人事報(bào)》，2010年11月14日。

3.《新京報(bào)》社論，《公務(wù)員考核不能忽視公眾直接參與》，載《創(chuàng)造》，2008年第12期。

4.裴君博、唐華陶，《我國(guó)公務(wù)員考核制度的理性思考——兼論〈公務(wù)員考核規(guī)定(試行)〉》云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008年第3期。

5.高巖、馬謝民，《公務(wù)員績(jī)效考核研究綜述》，載《人力資源管理》，2010年第11期。

6.胡敏：《公務(wù)員考核制度的完善進(jìn)路與框架設(shè)計(jì)》，浙江學(xué)刊，2006年第5期。

7.吳小建：《公務(wù)員考核制度的偏差及其調(diào)適》，載《前沿》，2004年第11期。

8.施雪華：《政治科學(xué)原理》，中山大學(xué)出版社,2001年版。

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