摘 要：文章對縣級財政轉(zhuǎn)移支付存在的問題及成因進行了分析，同時提出了進一步完善縣級財政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：縣級財政 轉(zhuǎn)移支付 困難縣市財政運轉(zhuǎn)

中圖分類號：F810.4文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）01-046-02

1994年我國進行了分稅制財政體制改革，并建立了轉(zhuǎn)移支付制度。該制度極大地提高了困難縣市財政保運轉(zhuǎn)、保發(fā)展、保穩(wěn)定的能力，但也還存在不少問題。本文擬以江西省泰和縣為例，探討我國財政轉(zhuǎn)移支付存在的主要問題及成因，并提出相應對策。

一、縣級財政轉(zhuǎn)移支付存在的問題及成因

1.轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)安排不盡合理，均等化作用不顯著。2009年起，我國進一步規(guī)范了財政轉(zhuǎn)移支付制度，簡化為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付兩類。轉(zhuǎn)移支付形式上是規(guī)范了，但實質(zhì)內(nèi)容沒有改變，目前一般性轉(zhuǎn)移支付中的原列入專項轉(zhuǎn)移支付的幾大類支出，實質(zhì)上沒有起到一般性轉(zhuǎn)移支付的均等化作用，還是要求?？顚Ｓ茫荒苡糜谄胶獾胤截斦A算。因此，剔除這塊補助來說，我國的一般性轉(zhuǎn)移支付盡管有均等化的功能,但所占比重還是偏低。以泰和縣為例，2010年一般性轉(zhuǎn)移支付總額為42163萬元，剔除原列入專項轉(zhuǎn)移支付的幾大類支出17439萬元后為24724萬元，在全部轉(zhuǎn)移支付中所占比重僅為29.3%；而稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付所占比重高達70.7%。稅收返還以保護地方既得利益為出發(fā)點,采取“存量不動、增量調(diào)整”的政策,只有利于發(fā)達地區(qū)而不利于欠發(fā)達的中西部地區(qū),不僅不利于均等化的實現(xiàn),反而使兩者之間公共服務能力的差距更加擴大。

2.轉(zhuǎn)移支付項目設(shè)計上不合理，資金使用效率偏低。

（1）地方事權(quán)劃分不夠清晰，轉(zhuǎn)移支付應有功能未充分發(fā)揮。政府間事權(quán)關(guān)系劃分不清，對專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用產(chǎn)生不利影響。第一，范圍涉及過寬。由于各級政府間事權(quán)界定不清，我國專項撥款的范圍涉及了幾乎所有原本應屬于地方政府事權(quán)的項目，包括：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支援農(nóng)業(yè)、科教文衛(wèi)、社會保障、行政管理、公檢法等。第二，要求地方配套。中央下?lián)艿胤降膶ｍ椯Y金，有相當部分要求地方財政配套。江西省2009年制定的公共財政政策需要縣市配套資金的項目有60個，2010年達到134個，主要集中在支農(nóng)、社保、衛(wèi)生和基礎(chǔ)建設(shè)等方面。泰和縣2010年按省公共財政政策應配套專項資金4684萬元，但該縣是一個典型的農(nóng)業(yè)大縣，工業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱，財政收入來源非常有限，加上未列入國家貧困縣，財政實力較差，只能勉強滿足全縣13000多名財政供養(yǎng)人員的工資發(fā)放問題，近幾年連津貼補貼都無法足額預算，且公用經(jīng)費預算標準每人每年才1000元~1500元。第三，財權(quán)事權(quán)不對稱。319國道泰和老營盤至南溪段二級公路改造項目，泰和縣財政共借入國債轉(zhuǎn)貸資金1.3億元。319國道是江西省內(nèi)六條國道之一，也是入閩的國防重要干線，按照公共財政及“財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”的要求，該國道建設(shè)理應由國家承擔，不應由地方承擔建設(shè)債務，但目前該貸款一直由泰和縣負責還本付息，其中已到期的債務本金近7000萬元。上級財政通過結(jié)算直接扣繳，但由于該縣沒有償債資金來源，償債資金一直由縣財政墊付，財政風險較大。

（2）專項轉(zhuǎn)移支付比重較大，分配項目繁雜。泰和縣近三年專項轉(zhuǎn)移支付（不含原列入專項轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)改為一般性轉(zhuǎn)移支付的幾大類支出）占轉(zhuǎn)移支付總數(shù)分別為47.9%、53.3%和48%，比重一直居高不下。項目種類分布面廣，幾乎覆蓋了所有的預算支出科目，并且補助對象涉及到各行各業(yè)。2010年該縣專項轉(zhuǎn)移支付項目約在120個以上，項目名稱五花八門比較雜亂，總額50萬元以下的項目近70個，資金最少的項目僅1000元，有限的資金被分散使用，形成了“撒胡椒面”現(xiàn)象，達不到應有的規(guī)模效應。

（3）部分專項轉(zhuǎn)移支付資金分配主體倒置，財政部門陷入被動。專項轉(zhuǎn)移支付資金的分配往往先由業(yè)務主管部門提出意見，然后送財政部門審核，客觀上業(yè)務主管部門先入為主，占據(jù)分配的主導地位，就拿泰和縣來說，縣財政部門難以對資金的分配與使用進行強有力的介入，許多情況下僅履行出納的義務。專項轉(zhuǎn)移支付資金分配與管理權(quán)分散于各業(yè)務主管部門，財政統(tǒng)一支配的實際權(quán)力非常脆弱。這種財權(quán)過于分散的格局，造成項目建設(shè)各自為政，各行其是，造成一定程度的重復建設(shè)和資源浪費。

（4）資金撥付時間滯后，影響項目進度和效益發(fā)揮。據(jù)統(tǒng)計，專項轉(zhuǎn)移支付資金的撥付主要集中在下半年，且下半年又集中在12月份，有的專項資金甚至要到次年下達，使執(zhí)行時間相對滯后，影響到資金的使用效率。泰和縣2010年12月份以后下達資金多達10459萬元，占專項轉(zhuǎn)移支付總額的25.2%。由于轉(zhuǎn)移支付資金特別是專項轉(zhuǎn)移支付資金基本上都在預算編制后才下達，給財政預算編制和執(zhí)行帶來一定的難度。造成預算安排與轉(zhuǎn)移支付補助資金重疊的現(xiàn)象時有發(fā)生，加大了預算執(zhí)行的難度。

3.缺乏統(tǒng)一有效的資金監(jiān)管體系，監(jiān)管機制不夠完善，監(jiān)管力量分散，監(jiān)管成本過大。一方面，有些資金一年內(nèi)要接受垂直監(jiān)督、同級監(jiān)督和部門內(nèi)部監(jiān)督兩三次甚至更多，部門抱怨“鐵賬也要翻破”，接待費用“扶搖直上”；另一方面，更多的資金垂直監(jiān)督無暇顧及，內(nèi)部監(jiān)督流于形式，部門使用“心安理得”，資金效益不得而知。特別是在省直管縣財政體制下，由于市級財政部門未被賦予強有力的監(jiān)管職能與手段，其“邊緣化”的傾向十分明顯?！笆±锕懿粔?，市級不便管”的現(xiàn)象比較普遍。

二、進一步完善縣級財政轉(zhuǎn)移支付的對策

1.進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，特別是增加均衡性轉(zhuǎn)移支付所占比重。在不低于原有規(guī)模的基礎(chǔ)上，取消體制補助、稅收返還和結(jié)算補助，將稅收返還納入到規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付當中,使其真正具有均等化的功能。同時，逐步降低專項轉(zhuǎn)移支付比重，形成以專項轉(zhuǎn)移支付為輔，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主的優(yōu)化結(jié)構(gòu)，發(fā)揮緩解地方財政困境的作用。并提前轉(zhuǎn)移支付資金下達的時間，以更好地滿足各級政府提供公共服務的資金需求。

2.科學界定政府間的財權(quán)與事權(quán)，合理安排專項轉(zhuǎn)移支付項目。在明確界定政府職能的基礎(chǔ)上,按公共產(chǎn)品受益范圍明確各級政府的事權(quán)范圍,對各級政府的事權(quán)加以明確的劃分。屬于全國性和跨省性公共服務的事權(quán),應由中央政府決策、承擔和管理；屬于地方性公共服務的事權(quán),應由地方政府在中央統(tǒng)一政策許可范圍內(nèi)自行決策和承擔。如省轄區(qū)內(nèi)跨市公路的修建，就應由省級財政專項支付的方式，對修建公路的費用進行部分或全部的補助。結(jié)合不同層級的具體情況，明確劃分地方各級政府的責權(quán)和財政支出責任，并用法律的形式固定下來，嚴格遵照執(zhí)行。

3.研究規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的配套政策，提高縣財政的統(tǒng)籌能力。第一，規(guī)范配套政策出臺程序，將市縣配套的總體負擔控制在可承受的范圍之內(nèi)。在安排轉(zhuǎn)移支付時，應根據(jù)地方財力情況和實際需要，盡量足額安排資金，以減輕地方因項目資金配套帶來的財政壓力，使項目能全面實施，從而發(fā)揮最大的資金效益。今后，除中央有明確規(guī)定外，省里應嚴格控制出臺新的要求市縣配套的政策。對屬于省級事權(quán)的項目，由省全額負擔，不再要求市縣配套；對屬于省與市縣共同事權(quán)的項目，區(qū)別不同情況制定不同的配套政策；對屬于市縣事權(quán)的項目，為了鼓勵市縣推進工作，可逐步采取按地方實績予以獎勵或適當補助的辦法。第二，對不同地區(qū)進行區(qū)別對待：財政狀況好的地區(qū)，配套比例相對大一些，財政困難地區(qū)的配套比例要根據(jù)困難程度相應小一些或者不要求提供配套資金。各地的財政狀況要根據(jù)其財政收支進行合理、科學的測定，不應進行人為的隨意劃分。

4.清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，增強分配的規(guī)范性、公平性和透明度。一是規(guī)范專項資金設(shè)置，對同一個部門管理的性質(zhì)和用途相近的專項資金進行整合，減少資金項目個數(shù)，增加資金規(guī)模，發(fā)揮資金使用的規(guī)模效益；對政策穩(wěn)定、具有長期性、規(guī)模只增不減項目，調(diào)整列入一般性轉(zhuǎn)移支付。二是對到期和一次性項目應及時清理，對補助數(shù)額小的項目予以取消，交叉、重復的項目重新清理，逐步進行歸并。三是列入專項轉(zhuǎn)移支付的項目，要經(jīng)過科學論證和一定的審批程序，逐步建立專項轉(zhuǎn)移支付資金項目庫，實行三年滾動項目管理，優(yōu)先安排重點項目和符合國家政策導向的項目，并做到提前項目審核，加快資金撥付進度。四是對部分專項轉(zhuǎn)移支付資金，由地方根據(jù)輕重緩急，自主安排，避免上下財政同時安排存在交叉浪費；五是增強?？罘峙涞耐该鞫?，及時公開分配資金所采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，公開確定項目的標準和分配的結(jié)果。要堅持財政部門與業(yè)務主管部門共同參與資金分配，扭轉(zhuǎn)財政部門在分配與管理上的被動局面。

5.建立統(tǒng)一的轉(zhuǎn)移支付資金管理制度，完善和強化監(jiān)督約束機制。一是出臺規(guī)范、統(tǒng)一的專項轉(zhuǎn)移支付資金管理制度，建立健全各項轉(zhuǎn)移支付形式之間的協(xié)調(diào)機制。在全面清理現(xiàn)行專項轉(zhuǎn)移支付項目、數(shù)額和分配依據(jù)、管理形式的基礎(chǔ)上，出臺專門的規(guī)章制度，明確資金分配、撥付、使用和監(jiān)督管理的基本要求，明確由財政部門統(tǒng)籌管理專項轉(zhuǎn)移支付資金；建立政府牽頭、財政主導的協(xié)調(diào)管理機制，協(xié)調(diào)和督促相關(guān)部門共同落實政策目標。明確要求各地建立專項轉(zhuǎn)移支付資金預算管理制度，強化預算約束，實行?？顚Ｓ?、專賬核算和專人管理，以多種形式接受社會各界監(jiān)督。二是整合專項轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管力量，完善全程監(jiān)控體系。建議在專項轉(zhuǎn)移支付資金分配環(huán)節(jié)同步出臺檢查與考評辦法，確定監(jiān)督檢查主體和全程監(jiān)控手段，既做到嚴格跟蹤檢查，又做到不重復檢查。要推行“零成本”檢查，防止有關(guān)部門借檢查謀取自身利益，加重地方政府或項目承擔部門的負擔，真正維護專項資金安全與核算完整。三是逐步建立健全轉(zhuǎn)移支付的績效評價制度，強化激勵約束機制，擴大納入績效評價范圍的專項轉(zhuǎn)移支付項目。將專項轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價結(jié)果，作為資金分配的重要因素。四是完善轉(zhuǎn)移支付法律體系。抓住《中華人民共和國預算法》修訂的契機，盡快出臺《政府間轉(zhuǎn)移支付法》，將轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容、形式、依據(jù)、用途、管理和監(jiān)督等內(nèi)容以立法形式予以明確和規(guī)范。

（作者簡介：曾玉華，中國井岡山干部學院辦公廳財務處主任科員，中國井岡山干部學院駐后勤管理中心財務總監(jiān)，會計師，研究方向為財政政策和財務管理。江西井岡山 343600）（責編：若佳）