黨的十七屆五中全會(huì)關(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議提出，要“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”，“建立符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，已成為科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務(wù)，成為各級(jí)政府的基本職責(zé)。
　　基本公共服務(wù)均等化的政策內(nèi)涵
　　從理論上說，基本公共服務(wù)一般包括三個(gè)基本點(diǎn)：一是保障公民生存權(quán)，滿足基本生存的需要。二是保障公民起碼的日常生活和自由，滿足基本健康的需要。三是保障公民發(fā)展權(quán)，滿足基本尊嚴(yán)(體面)和基本能力的需要。正如公共服務(wù)沒有統(tǒng)一的定義，基本公共服務(wù)也缺乏明晰的邊界。
　　從我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，可以運(yùn)用基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性和可行性四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量：基礎(chǔ)性是指對(duì)人的發(fā)展起著關(guān)鍵作用；廣泛性是指影響到全社會(huì)的每個(gè)家庭和個(gè)人；迫切性是指最直接最現(xiàn)實(shí)最緊迫的需要；可行性是指與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政能力相適應(yīng)。黨的十六屆六中全會(huì)把教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等列為基本公共服務(wù)。
　　我國(guó)在“公共服務(wù)均等化”前加了“基本”兩字，至少有三層政策含義：一是在公共財(cái)政的基本承受范圍之內(nèi)，也就是說當(dāng)前的公共財(cái)政能夠負(fù)擔(dān)得起，而且能夠可持續(xù)發(fā)展。二是在公共服務(wù)內(nèi)容上，只能是保重點(diǎn)、保底線，也就是保證每個(gè)人最基本的生存發(fā)展所需要的公共服務(wù)。三是公共服務(wù)保障水平只能是基本程度，也就是說是低層次、低水平的。一方面，我國(guó)公共財(cái)政能力有限；另一方面，由于我國(guó)人口基數(shù)太大，現(xiàn)階段只能實(shí)事求是地提供較低水平的公共服務(wù)。
　　“均等化”，就政策內(nèi)涵而言，主要包含三個(gè)方面內(nèi)容：一是b59a4ed3712f7e7aba35a48b09b01096公民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)和原則均等，如平等享有受教育的權(quán)利。二是公民享受基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，如城鄉(xiāng)居民享受的醫(yī)療救助在數(shù)量和質(zhì)量上應(yīng)大體相當(dāng)。三是在提供大體均等基本公共服務(wù)的過程中，必須尊重公民的自由選擇，如有錢人可以讓子女進(jìn)民辦學(xué)校就讀，而不必非得進(jìn)公辦學(xué)校。相比機(jī)會(huì)均等而言，結(jié)果均等更為重要。但結(jié)果均等并非平均主義，而是相對(duì)均等，其差距是在一個(gè)可普遍接受的范圍之內(nèi)。
　　如何衡量均等化的程度，有三種理解：一是最低標(biāo)準(zhǔn)，即要保底，又稱之為“底線生存”。二是平均標(biāo)準(zhǔn)，即政府提供的基本公共服務(wù)，應(yīng)達(dá)到中等平均水平。三是相等標(biāo)準(zhǔn)，即結(jié)果均等。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上是一個(gè)從低到高的動(dòng)態(tài)演進(jìn)過程，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政保障能力還不夠高的情況下，只能從低水平的保底開始，然后逐步提高，最后實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)均等。從這個(gè)意義上說，我們當(dāng)前首先應(yīng)該解決基本公共服務(wù)的覆蓋問題。
　　由于差距是永恒存在的，縮小差距、逼近均等是政府努力的方向，是一種執(zhí)政理念和價(jià)值追求，而不是現(xiàn)實(shí)依歸。這種追求的基點(diǎn)是，在全社會(huì)弘揚(yáng)公平正義，關(guān)注弱勢(shì)群體，使他們有生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，有跳出“最不利者”隊(duì)伍的機(jī)會(huì)和可能。
　　國(guó)內(nèi)外的做法與經(jīng)驗(yàn)
　　(一)國(guó)外的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)
　　基礎(chǔ)教育方面。加拿大和美國(guó)采用12年制的義務(wù)教育，公立學(xué)校不收學(xué)費(fèi)，課本文具等也由國(guó)家供給，上學(xué)由校車免費(fèi)接送。在芬蘭，學(xué)齡兒童都可以獲得“全免”的義務(wù)教育機(jī)會(huì)，包括學(xué)雜費(fèi)、餐費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)、交通費(fèi)等。在法國(guó)，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付，為低收入家庭提供就學(xué)、交通、餐費(fèi)補(bǔ)貼等，支持學(xué)齡兒童上學(xué)。德國(guó)的公立中小學(xué)不收學(xué)費(fèi)，并免費(fèi)提供課本、文具，對(duì)來(lái)自農(nóng)村和低收入家庭的學(xué)生還有特殊照顧。
　　醫(yī)療衛(wèi)生方面。英國(guó)的社區(qū)醫(yī)院和專門醫(yī)院組成了為全民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的“雙管”體系，無(wú)論在哪類醫(yī)院看病，個(gè)人均不需付費(fèi)，患者獲得了“一視同仁”的看病機(jī)會(huì)和診療服務(wù)。在加拿大，聯(lián)邦政府建立全國(guó)性醫(yī)療保障標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)制省區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)院服務(wù)按照該標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。美國(guó)針對(duì)貧困者和老年人分別設(shè)立了醫(yī)療保險(xiǎn)項(xiàng)目和醫(yī)療補(bǔ)貼項(xiàng)目，保障他們最基本的免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)。墨西哥自1997年開始實(shí)施教育、健康、營(yíng)養(yǎng)“機(jī)會(huì)均等計(jì)劃”，為參加項(xiàng)目的家庭所有成員提供保健，并為低收入家庭的幼兒和婦女提供食品增補(bǔ)劑等。
　　社會(huì)保障方面。瑞典是第一個(gè)對(duì)全體公民實(shí)行強(qiáng)制性退休體系的國(guó)家，1999年建立了名義賬戶制度，養(yǎng)老金的多少取決于名義賬戶金額的多少。英國(guó)的社會(huì)保障由國(guó)民保險(xiǎn)、國(guó)民醫(yī)療保險(xiǎn)、家庭津貼和國(guó)民救助構(gòu)成，主要經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)。法國(guó)的社會(huì)保障主要通過發(fā)放家庭補(bǔ)助金實(shí)現(xiàn)，有8大類21種。日本在1961年就實(shí)現(xiàn)了“國(guó)民皆年金”的目標(biāo)。
　　城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面。上世紀(jì)60、70年代，日本的“農(nóng)村工業(yè)化道路”、韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”、印度的“反貧困和農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃”，都是很好的例子。他們的共同做法是，從縮小城鄉(xiāng)硬件設(shè)施的差距入手，加大農(nóng)村交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)村“造血”功能，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距。
　　上述做法的共同特點(diǎn)：一是通過政策法規(guī)推動(dòng)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)均衡發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。二是通過組織流程再造和政府管理創(chuàng)新，提高政府的基本公共服務(wù)供給能力和水平。三是合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，通過財(cái)政均等化來(lái)保障基本公共服務(wù)均等化。四是通過改革管理方式，拓展公共服務(wù)提供渠道，形成多元供給體系。
　　(二)國(guó)內(nèi)的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)
　　近年來(lái)，國(guó)內(nèi)一些省、市在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面也進(jìn)行了積極探索。2008年，浙江省啟動(dòng)全國(guó)首個(gè)《基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)計(jì)劃》，提出通過5年努力，形成多層次、全覆蓋的社會(huì)保障體系，配置公平、發(fā)展均衡的社會(huì)事業(yè)體系，布局合理、城鄉(xiāng)共享的公用設(shè)施體系。海南省制定了《關(guān)于大力改善民生推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的意見》，提出每年新增財(cái)力55％，5年籌措452億元，重點(diǎn)加強(qiáng)教育、衛(wèi)生、就業(yè)、社保、住房保障等民生工程建設(shè)。同年，成都市制定了《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(試行)》，提出以村(社區(qū))為重點(diǎn)，以構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度為關(guān)鍵，提高農(nóng)村基層公共服務(wù)和社會(huì)管理水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。2009年，廣東省制定了《基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009～2020)》，推動(dòng)全省逐步建立和完善基本公共服務(wù)體系。2010年，廣東省還出臺(tái)了《珠江三角洲基本公共服務(wù)一體化規(guī)劃(2009～2020年)》，提出在公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業(yè)保障、醫(yī)療保障、生態(tài)與環(huán)境和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等10個(gè)方面，突破行政區(qū)劃界限，逐步實(shí)現(xiàn)資源共享、制度對(duì)接、要素趨同、流轉(zhuǎn)順暢、差距縮小、城鄉(xiāng)統(tǒng)一、待遇互認(rèn)和指揮協(xié)同，并最終達(dá)到同一標(biāo)準(zhǔn)。
　　總結(jié)近年各地的探索和實(shí)踐，大體有以下特點(diǎn)：一是探索制定基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。例如，浙江省把基本公共服務(wù)范圍分為3大類14項(xiàng)，廣東省分為2大類8項(xiàng)，成都市分為7大類59小類，通過分類，配置相應(yīng)財(cái)力并加以落實(shí)。二是強(qiáng)化基層公共服務(wù)體系的構(gòu)建。著眼于城鄉(xiāng)一體化，加強(qiáng)基層公共服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，構(gòu)建公共服務(wù)平臺(tái)。三是建立均衡導(dǎo)向的財(cái)政投入保障機(jī)制。例如，成都由市、縣兩級(jí)政府安排村級(jí)公共服務(wù)專項(xiàng)資金，每年每個(gè)行政村20萬(wàn)元。四是采取多元化的服務(wù)供給方式。例如，上海浦東新區(qū)除政府作為供方直接投入外，還通過支持申辦民辦農(nóng)民工子女學(xué)校、“購(gòu)買學(xué)位”和委托管理等方式，解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題。
　　推進(jìn)我省基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議
　　建議我省以財(cái)稅體制改革為重點(diǎn)，抓緊制定全省基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略規(guī)劃，明確我省在法定基本公共服務(wù)上需要均等化的范圍和領(lǐng)域，加快建成與江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民生活水平相適應(yīng)的“覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度”的基本公共服務(wù)體系，使江蘇的“兩個(gè)率先”不僅體現(xiàn)為發(fā)展進(jìn)程率先，而且體現(xiàn)為發(fā)展水平率先。在具體推進(jìn)過程中，以下幾個(gè)方面需予以重視：
　　(一)處理好三個(gè)關(guān)系。(1)公平與效率的關(guān)系?；竟卜?wù)的提供應(yīng)以公平為基礎(chǔ)，同時(shí)也要注重效率。只有做大經(jīng)濟(jì)蛋糕，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才能更好地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。(2)盡力而為與量力而行的關(guān)系。公共服務(wù)供給具有不可逆性。也就是說，“只能上，不能下”，在服務(wù)內(nèi)容、保障能力方面必須具有可持續(xù)性。因此，在初始階段，標(biāo)準(zhǔn)不可定得太高，既要盡力而為“廣覆蓋”，又要量力而行“?；尽薄ｋS著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力增強(qiáng)，不斷擴(kuò)大服務(wù)范圍，逐步提高均享程度。(3)政府主導(dǎo)與多方參與的關(guān)系。提供基本公共服務(wù)，是政府的職責(zé)所在，但這并不意味著政府必須“大包大攬”。既要用好“看得見的手”，也要用好“看不見的手”，形成基本公共服務(wù)多元供給機(jī)制。
　　(二)把握好三個(gè)重點(diǎn)?；竟卜?wù)的領(lǐng)域很廣。近期內(nèi)，只能集中財(cái)力解決最緊迫的民生問題。(1)基礎(chǔ)教育方面，著重解決“有學(xué)上、上好學(xué)”的問題。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的支持，促進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。完善資助政策體系，保障殘疾兒童、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生、進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受教育權(quán)利。加強(qiáng)對(duì)留守兒童的教育和服務(wù)?；酒占皩W(xué)前教育。(2)公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療方面，著重解決公共衛(wèi)生安全和“看病難”問題。加大疾病防控、衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)力度，逐步將重性精神疾病防治、食品安全、飲用水衛(wèi)生、公共場(chǎng)所衛(wèi)生等納入重大公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)，提高基本醫(yī)療服務(wù)的可及性。完善基本藥物政府投入和補(bǔ)償機(jī)制，保證群眾基本用藥。(3)社會(huì)保障方面，著重解決擴(kuò)大覆蓋面和提高保障水平問題。重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員和自由職業(yè)者參加社會(huì)保險(xiǎn)。推進(jìn)未參保集體企業(yè)職工、退休人員參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，困難企業(yè)退休人員、職工參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)，以及在校大學(xué)生參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)。落實(shí)“先保后征”的剛性進(jìn)保機(jī)制，確保被征地農(nóng)民應(yīng)保盡保。在此基礎(chǔ)上，不斷提高統(tǒng)籌層次，逐步實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間無(wú)縫對(duì)接。同時(shí)，加快廉租住房、公共租賃住房建設(shè)，全面解決低收入家庭住房困難以及新就業(yè)人員、外來(lái)務(wù)工人員租房困難。
　　(三)建立好三個(gè)機(jī)制。(1)建立健全公共服務(wù)責(zé)任機(jī)制。合理劃分市、縣、鄉(xiāng)政府的公共服務(wù)職責(zé)，這是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要前提，也是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容。要以法律法規(guī)或規(guī)范性文件做出正式的界定，確保職責(zé)劃分的明確無(wú)誤和穩(wěn)定，防止經(jīng)常變動(dòng)、隨意性大等問題。此外，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的原則，加快“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政管理體制改革，形成省內(nèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付合理模式。(2)建立健全公共服務(wù)供給機(jī)制。一方面，要將財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共教育、公共衛(wèi)生、公共安全、公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、就業(yè)保障、生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等方面，通過財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整，強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)職能；另一方面，要大力推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化進(jìn)程，可以采取授權(quán)、特許、外包、購(gòu)買服務(wù)、公私協(xié)作等方式，由市場(chǎng)或社會(huì)來(lái)提供部分公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提高公共服務(wù)效能和水平。(3)建立健全公共服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制。抓緊研究制定江蘇省基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，明確全省基本公共服務(wù)的范圍、種類和要求。其內(nèi)容至少有：全省統(tǒng)一的基本教育的實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)，包括設(shè)施、設(shè)備和人員配備；全省統(tǒng)一的公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療的實(shí)物標(biāo)準(zhǔn)，包括設(shè)施、設(shè)備和人員配備；全省統(tǒng)一的社會(huì)福利標(biāo)準(zhǔn)和養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)然，這些標(biāo)準(zhǔn)是一般化、保障性、低水平的，特殊化、高層次的需求只能通過市場(chǎng)或其他途徑去獲得。與此同時(shí)，建立市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)政府基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)審計(jì)、監(jiān)察、考評(píng)和問責(zé)力度。
　　(四)掌握好三個(gè)步驟?；竟卜?wù)均等化是分層次、分階段的動(dòng)態(tài)過程，必須統(tǒng)籌謀劃、分步實(shí)施。具體可以分三步走：(1)完善體系?，F(xiàn)階段主要是完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，即以提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)和社會(huì)保障為重點(diǎn)，滿足農(nóng)村居民最低生活保障、基本養(yǎng)老保障、初級(jí)醫(yī)療保健、基礎(chǔ)教育、公共安全等基本民生需求，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障和基本公共服務(wù)的公平性、普惠性，實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會(huì)保障和公共服務(wù)的目標(biāo)。在投入上，當(dāng)前重點(diǎn)用好增量資源，確保增量資源向農(nóng)村傾斜，再逐步盤活和優(yōu)化存量資源。(2)城鄉(xiāng)對(duì)接。這是最重要也是最關(guān)鍵的一步。爭(zhēng)取用2～3年的時(shí)間，在蘇南地區(qū)，率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，把農(nóng)村居民全部納入基本公共服務(wù)保障范圍；在蘇中地區(qū)，加快提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，為城鄉(xiāng)制度對(duì)接積極創(chuàng)造條件；在蘇北地區(qū)，先完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，在政策和制度設(shè)計(jì)上，預(yù)留城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的制度接口。(3)提高水平。逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，將農(nóng)村基本公共服務(wù)體系納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，最終實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、人群之間基本公共服務(wù)的制度對(duì)接和差距縮小。即全省基本公共服務(wù)具有基本一致的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，城鄉(xiāng)居民享受大致均等的基本公共服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，真正形成全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。
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