摘要：如何積極推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國當(dāng)前社會發(fā)展面臨的一項重要任務(wù)。我國地方政府缺少與職責(zé)相匹配的財政能力，是引起我國基本公共服務(wù)非均等化的主要原因?，F(xiàn)行的財政體制對實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化產(chǎn)生了制約，需要對其進(jìn)行改革，從而為公共服務(wù)的均等化提供供給機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障。這種改革的實(shí)質(zhì)，是按照公共服務(wù)均等化的要求，在各級政府間重新劃分承擔(dān)公共服務(wù)的職責(zé)，并依此重新劃分財政收入與支出的權(quán)利。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化；改革財政體制；轉(zhuǎn)移支付體制；地方稅權(quán)

中圖分類號：F121.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）08－０083－02

黨的十六屆六中全會將“基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高”列為2020年構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)和主要任務(wù)之一，首次提出逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系。黨的十七大報告指出，要“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)”，“完善省以下財政體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力”。最新出臺的十二五規(guī)劃也提出，“著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化?！边@一切充分說明，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為我國構(gòu)建和諧社會的重要目標(biāo)。

我國幅員遼闊，城鄉(xiāng)之間二元結(jié)構(gòu)明顯，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，這些問題導(dǎo)致了各地區(qū)財政收支水平的巨大差異以及基本公共服務(wù)供給的不均衡。政府是提供公共服務(wù)的主體，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化需要相應(yīng)的財力支持?，F(xiàn)行的財政體制對實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化產(chǎn)生了制約，需要對其進(jìn)行改革，從而為公共服務(wù)的均等化提供供給機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障。這種改革的實(shí)質(zhì)是按照公共服務(wù)均等化的要求，在各級政府間重新劃分承擔(dān)公共服務(wù)的職責(zé)，并依此重新劃分財政收入與支出的權(quán)利。

一、基本公共服務(wù)均等化的含義

通常我們所說的基本公共服務(wù)即是“保障個人基本生活和發(fā)展權(quán)利所不可或缺的公共服務(wù)”。而基本公共服務(wù)的均等化意為全體國民在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域都應(yīng)該享有同樣的權(quán)利。關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的問題，我國的學(xué)術(shù)界進(jìn)行了一系列研究和探索。常修澤（2007）[1]認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，一是全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會應(yīng)該均等；二是全體公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果應(yīng)該大體相等。國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組（2008）認(rèn)為，中國現(xiàn)階段的全國性基本公共服務(wù)均等化是一個“使每個公民不分城鄉(xiāng)、不分地區(qū)地能夠有機(jī)會接近法定基本公共服務(wù)項目的過程”[2]。趙云旗、申學(xué)輝等人（2010）認(rèn)為，均等化的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)具有階段性和變動性，并在變動中不斷得到提高[3]。根據(jù)我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平并總結(jié)學(xué)術(shù)界的研究成果，界定現(xiàn)階段我國的基本公共服務(wù)的范圍主要包括：醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會保障和就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。

二、制約均等化的財政因素

1．基層政府承擔(dān)了眾多職責(zé)，財政能力不足

目前，我國各級政府普遍存在著事權(quán)不清的問題，基層政府承擔(dān)了主要的基本公共服務(wù)責(zé)任，而缺乏對應(yīng)的財政制度保障和財力支持。例如，絕大多數(shù)農(nóng)村公共服務(wù)由縣、鄉(xiāng)兩級政府提供，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)等等，但與廣泛的事權(quán)相對應(yīng)的卻是嚴(yán)重不對等的財權(quán)。在多數(shù)國家，基本公共服務(wù)的費(fèi)用大多由中央和省級財政負(fù)擔(dān)；而在中國，地方政府承擔(dān)了主要的財政支出責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計，2009年我國財政支出中一般公共服務(wù)的支出額是9 164.21億元，其中中央財政支出額為15 255.79億元，占總支出比重的19.99%，而地方政府財政支出為61 044.14億元，占總支出的80.01%。尤其是與人民生活息息相關(guān)的教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生三個項目，中央政府支出僅占總支出的5.44%、5.97%、1.59%，地方政府支出均在94%以上。在地方省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府承擔(dān)公共服務(wù)費(fèi)用支出方面，縣、鄉(xiāng)兩級政府支出占主要地位。以我國的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)情況為例：省級財政負(fù)擔(dān)11%，縣級財政負(fù)擔(dān)9%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負(fù)擔(dān)78%，中央財政負(fù)擔(dān)甚至不足2%[5]。

雖然基層政府承擔(dān)了主要的基本公共服務(wù)職責(zé)，但并沒有相應(yīng)的財政收入保障這部分支出。從稅收收入來看，地方政府稅收管理權(quán)限不足，不具有地方稅立法權(quán)，主要依靠共享稅收入，（包括增值稅25%部分，納入共享范圍的企業(yè)所得稅40%部分，個人所得稅40%部分，證券交易印花稅3%部分），無論是從稅收比例還是數(shù)額上來看，地方稅收收入都是有限的，再加上不斷增大的支出壓力決定了地方政府要通過非稅收方式追求其他收入。2009年，我國地方財政收入32 602.59億元，非稅收收入（包括專項收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入和其他收入）6 445.15億元，占全部財政收入的19.77%。

2．轉(zhuǎn)移支付制度效果有限

在我國的財政制度設(shè)計中，轉(zhuǎn)移支付制度的目的主要是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)均等化，但在目前這一制度作用效果有限。通常認(rèn)為，我國現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度主要有三種形式：稅收返還和體制性補(bǔ)助、財力性轉(zhuǎn)移支付以及專項轉(zhuǎn)移支付。（1）稅收返還和體制性補(bǔ)助不具有均等化功能。稅收返還規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相關(guān)，越發(fā)達(dá)的地區(qū)獲得的稅收返還比例越大。例如，我國東部沿海地區(qū)在全部稅收返還中所占比重超過了50%。（2）財力性轉(zhuǎn)移支付有助于平衡地區(qū)間財力差距。財力性轉(zhuǎn)移支付主要目的是例彌補(bǔ)財政實(shí)力薄弱地區(qū)的財力缺口，均衡地區(qū)間財力差距，主要包括一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)財政獎補(bǔ)資金等等，其中一般性轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)均等化效果最為顯著。1995—2007年數(shù)據(jù)顯示，專項轉(zhuǎn)移支付占全部財政轉(zhuǎn)移支付比例由14.8%上升到38.08%，呈現(xiàn)逐步增長的態(tài)勢，體現(xiàn)了國家對于財力性轉(zhuǎn)移支付的重視；而其中一般轉(zhuǎn)移支付所占比重由0.1%上升至13.8%，雖然有了明顯的增長，但所占比例仍然較小，減弱了轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)均等化的效果。（3）專項移支付部分的均等化作用不明顯。專項轉(zhuǎn)移支付是指上級政府為了實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，以及對委托下級政府代理農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、扶貧等方面事務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償而設(shè)立的專項補(bǔ)助資金，必須專款專用，因而均等化的作用也不明顯[6]。

三、改革財政體制，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的建議

要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，改革現(xiàn)有的財政體制是關(guān)鍵。要通過充實(shí)基層政府的財力，按照其提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給的責(zé)任來匹配相應(yīng)的財力，提高既有財力的使用效率等途徑，達(dá)到促進(jìn)基本公共服務(wù)均等話的目標(biāo)。

1．科學(xué)劃分各級政府事權(quán)，合理分配支出責(zé)任

根據(jù)權(quán)責(zé)一致性原則劃分各級政府事權(quán)，確定中央和地方各級政府的支出責(zé)任。中央財政應(yīng)承擔(dān)具有全國性的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如國防、外交、宏觀經(jīng)濟(jì)政策等；地方財政應(yīng)承擔(dān)地區(qū)性行政管理、基礎(chǔ)設(shè)施等地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出責(zé)任；對于那些覆蓋全國由地方承擔(dān)的公共服務(wù)的支出責(zé)任，例如教育、醫(yī)療、社會保障等應(yīng)由中央財政或由中央與地方財政共同承擔(dān)。此外，具有“外部效應(yīng)”的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如跨地區(qū)的環(huán)保、交通等等，應(yīng)由中央財政和地方財政共同承擔(dān)。對于中央和地方共同承擔(dān)的支出項目，要在充分考慮各地基本公共服務(wù)均等化水平以及各地的財政能力的前提下，合理確定中央與地方的負(fù)擔(dān)比例。

2．賦予地方政府一定的稅收管理權(quán)限

目前，我國地方地方稅的立法權(quán)和大多數(shù)地方稅的減免權(quán)都集中在中央，地方無法根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定當(dāng)?shù)氐亩愂枕椖恳约爸黧w稅種。賦予地方一定的稅收權(quán)限，允許地方政府因地制宜地確定稅收種類，構(gòu)建符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的地方稅體系，有助于保障地方政府的收入穩(wěn)定。同時，要注重對省縣分成稅種在比例上向縣級政府傾斜，提高包括縣級在內(nèi)的地方本級財政收入所占的比重，使縣級政府財力與事權(quán)相匹配，確保基層政府能提供本層級上應(yīng)提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

3．建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付制度是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段之一，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制并沒有達(dá)到有效促進(jìn)均等化的目標(biāo)，需要對其進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革。（1）加大一般性轉(zhuǎn)移支付比例，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。擴(kuò)大對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等不發(fā)達(dá)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，解決財力不足問題，增強(qiáng)這些地區(qū)提供基本公共服務(wù)的能力。（2）加大對地方專項轉(zhuǎn)移支付管理力度。完善和規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的分配，規(guī)范中央對地方專項撥款配套政策，對于貧困區(qū)域適當(dāng)降低配套資金比例，清理、歸并重復(fù)和交叉項目。（3）建立科學(xué)的監(jiān)督體系。加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付的資金監(jiān)管，提高資金使用效率，確保資金分配的公平、公正，使其流向當(dāng)?shù)丶毙柚С值纳鐣聵I(yè)，逐步減少城鄉(xiāng)間、區(qū)域間因財力差距而導(dǎo)致的基本公共服務(wù)供給的不平衡。

4．調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，提高財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域的比例

調(diào)整財政的支出結(jié)構(gòu)，減少行政性的資金支出，將更多的財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，促使財政支出結(jié)構(gòu)日益優(yōu)化。不斷擴(kuò)大對教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等與群眾切身利益息息相關(guān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域投入，保證基本公共服務(wù)領(lǐng)域投入經(jīng)費(fèi)的增長快于財政經(jīng)常性收入的增長，并逐步提高其占財政支出的比重。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 趙云旗，申學(xué)鋒，史衛(wèi)，李成威.促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的財政政策研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2010，（1）.

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[6] 李晉中.對制約公共服務(wù)均等化因素的分析[J].財政研究，2008，（1）.