摘要：作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移是我國工業(yè)化、城市化發(fā)展過程中不可回避的問題之一。分析了政府參與剩余勞動力轉(zhuǎn)移的必要性，并論述了政府應(yīng)在制定長遠規(guī)劃、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)、完善相關(guān)配套制度、加大財政支持力度等方面充分發(fā)揮政府職能，促進我國剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村剩余勞動力；轉(zhuǎn)移；政府職能

中圖分類號：F304.6 文獻標志碼：Ａ文章編號：１６７３－２９１Ｘ（２０11）08－０129－02

我國是世界上人口最多的國家，而且是一個以農(nóng)業(yè)人口為主的國家。農(nóng)業(yè)人口的規(guī)模和比重，使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題始終是關(guān)系我國國計民生的重大問題，是黨和政府工作的重中之重。十七大報告專門強調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距。顯然，要真正縮小城鄉(xiāng)差距，從根本上解決“三農(nóng)”問題，核心是增加農(nóng)民收入。農(nóng)民增收最直接有效的途徑就是減少農(nóng)民數(shù)量，因此，向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力成為改革我國社會結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)村條件、建設(shè)和諧社會的根本任務(wù)，成為關(guān)系到我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。

一、政府參與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的必要性分析

1.政府參與農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是由我國農(nóng)村剩余勞動力的規(guī)模決定的。我國究竟有多少農(nóng)村剩余勞動力？對此，學(xué)者們有不同的估計：低位估計為1億～1.5億人（吳敬璉，2001）；中位估計為2億～2.5億人（陳劍光、張忠法等，2000）；高位估計為4億～5億人（溫鐵軍，2001）。以2006年官方公布的2.15億為基底，考慮人口自然增加及農(nóng)村勞動生產(chǎn)率提高等因素引起的新增剩余勞動力，目前規(guī)模應(yīng)大約在2.5億～3億之間。如此大規(guī)模的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移必定不會是一蹴而就的事情，它必將是一個長期的系統(tǒng)的工程，完全依靠市場自身力量是無法完成的。針對這種國情，必須充分發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控作用，對農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移進行有效干預(yù)，用政府看得見的手很好的控制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，進而實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的順利轉(zhuǎn)移。

2.在我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的歷程中政府一直發(fā)揮著重要作用。自改革開放以來，我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移大致經(jīng)歷了五個階段：1979—1983年：“控制流動”下的轉(zhuǎn)移準備階段；1984—1988年：“允許流動”下的大量轉(zhuǎn)移階段；1989—1991年：“控制盲目流動”下的逆轉(zhuǎn)階段；1992—2000年：“規(guī)范流動”下的加速轉(zhuǎn)移階段；2000年以后：“公平流動”下的穩(wěn)步加快階段。我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的曲折歷程證明，政策與體制的烙印無處不在，政策和體制是影響勞動力轉(zhuǎn)移的重要因素，政府行為對于勞動力的流動有著極大的導(dǎo)向作用（鄧大松、孟穎穎，2008）。

3.要實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移，必須要建立完備的公共服務(wù)體系，這些公共服務(wù)品必須由政府提供。農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移過程中，從掌握勞動力資源、提供就業(yè)信息和就業(yè)培訓(xùn)，到維護勞動者的合法權(quán)益，都需要政府部門提供完善的管理和服務(wù)。此外，大量的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)生活，除了帶來改善農(nóng)民生活，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，解決城市勞動力不足等正面效應(yīng)外，也會產(chǎn)生諸如加大城市基礎(chǔ)設(shè)施的負擔、影響城市原有居民福利分配等一系列的社會問題，也要求政府以公共服務(wù)品提供者的身份進行統(tǒng)籌規(guī)劃、合理引導(dǎo)，通過不斷地強化服務(wù)和加強管理來解決。

二、我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀

發(fā)展到現(xiàn)在，我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出以下特點：

1.目前，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移仍然是以依靠“血緣、親緣、地緣”關(guān)系形成的自發(fā)性轉(zhuǎn)移為主，以政府和中介機構(gòu)組織的有序轉(zhuǎn)移只占少數(shù)，轉(zhuǎn)移存在很大的盲目性和不穩(wěn)定性。

2.在就業(yè)問題上，一方面轉(zhuǎn)移的勞動力以具有一定文化素質(zhì)和技能的青壯年為主，這是由就業(yè)崗位的需求決定的；另一方面轉(zhuǎn)移農(nóng)民的就業(yè)主要是以建筑業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動密集型行業(yè)提供的技術(shù)含量較低的體力勞動崗位為主，這是由轉(zhuǎn)移勞動力的自身素質(zhì)決定的。因此，勞動力市場上的這種供需矛盾，使大量需要轉(zhuǎn)移的文化素質(zhì)較低的農(nóng)村剩余勞動力無法就業(yè)，同時很多企業(yè)也因招不到合適的工人無法滿負荷的生產(chǎn)。

3.我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移長期表現(xiàn)為兩種形態(tài)：一是兼業(yè)式，二是候鳥式。這是由我國原有的戶籍制度和土地流轉(zhuǎn)制度的缺陷決定的，使農(nóng)民不能完全脫離農(nóng)村生活。近年來，農(nóng)民完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，舉家搬遷到城市生活的新的轉(zhuǎn)移形態(tài)所占比重正逐年增加。但是，據(jù)調(diào)查，轉(zhuǎn)移農(nóng)民在城市依然屬于弱勢群體，農(nóng)民工身份使他們無法完全融入城市的生活，不僅不能享受城市人在教育、社保、醫(yī)療等方面同等的福利待遇，就連按時獲得工資這樣最基本的權(quán)益也很難得到保障。

三、充分發(fā)揮政府職能，促進農(nóng)村剩余勞動力有效轉(zhuǎn)移

政府如何在推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)貧富差距，引導(dǎo)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移等方面發(fā)揮作用，是我國農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展實踐中需要解決的一個突出問題。一直以來，我國政府都在致力于尋找有效解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的途徑，并且在經(jīng)濟發(fā)展、制度建設(shè)等方面取得了較大的成效。但要最終完成農(nóng)村剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的發(fā)展目標，政府在很多方面還要繼續(xù)強化其職能作用。

（一）制定農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的長效機制

農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是國家長期發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一，政府應(yīng)在制定國家各項宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的同時，制定切實可行的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的長期規(guī)劃和階段性目標，協(xié)調(diào)國內(nèi)政治、經(jīng)濟、社會等各種因素，消除部門利益、整合資源，創(chuàng)造有利條件，引導(dǎo)其有序進行。

（二）加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，擴大城鎮(zhèn)對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力

城鎮(zhèn)化進程本身是一個人口向城鎮(zhèn)集聚的過程，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平直接主導(dǎo)著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，影響轉(zhuǎn)移的規(guī)模和進程。目前，我國城市化進程滯后于工業(yè)化進程，制約著農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。十七大報告明確指出，走中國特色的城市道路，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以增強綜合承載能力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用強大的城市群。政府應(yīng)當深入貫徹十七大精神，按照十七大報告的要求研究制定具體的城鎮(zhèn)化建設(shè)措施，推進城市化進程，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

（三）保持經(jīng)濟適度增長，促進轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)

經(jīng)濟增長帶動企業(yè)對有效勞動的需求，從而推動有效就業(yè)的增長。在我國，經(jīng)濟增長、有效就業(yè)的增加表現(xiàn)為一致性，經(jīng)濟增長是提高就業(yè)的一條根本途徑（陳安平、李勛來，2001）。所以，我國政府在農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移過程中擔負的首要任務(wù)是保持經(jīng)濟增長。促進就業(yè)與經(jīng)濟增長協(xié)調(diào)發(fā)展的主要途徑如下：首先，在加快資金、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，應(yīng)適度發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，這有助于發(fā)揮我國農(nóng)村剩余勞動力的資源優(yōu)勢；其次，政府要鼓勵和扶持中小企業(yè)，在資金、信貸、稅收等方面實行優(yōu)惠政策，盡快形成中小企業(yè)群，使中小企業(yè)成為緩解我國農(nóng)民工就業(yè)的強有力支撐。

（四）加強制度建設(shè)與改革，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

我國的勞動力轉(zhuǎn)移是制度變革的結(jié)果，它受到一系列制度與政策因素變化的影響，制度因素是阻滯農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要因素（蔡昉，2001）。合理的政策與制度不僅能夠促進轉(zhuǎn)移工作的順利進行，也能促進城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，進而盡快實現(xiàn)城市化。

1.我國的戶籍制度分割了城鄉(xiāng)勞動力市場，在二元勞動力市場體系下，“異地轉(zhuǎn)移”的農(nóng)村勞動力很難進入城市就業(yè)體系。只有深化改革戶籍制度，真正實現(xiàn)包括勞動力在內(nèi)的各種生產(chǎn)要素的自由流動，才是解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移根本出路。

2.農(nóng)民承包的土地不僅承擔著基本的生產(chǎn)功能，還承擔著最后的社會保障功能?！段餀?quán)法》規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。但須盡快完善土地流轉(zhuǎn)制度和建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，使農(nóng)民能夠獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的資本化收益。

3.建立城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)村社會保障制度是農(nóng)村剩余勞動力擺脫土地束縛、成功實現(xiàn)轉(zhuǎn)移的制度依托。

4.提高農(nóng)民基本文化素質(zhì)和滿足社會需要的勞動技能，增強農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的就業(yè)競爭力是實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)移的根本保障。因此，需要進一步落實農(nóng)村義務(wù)教育制度，并將其與農(nóng)民勞動技能培訓(xùn)相結(jié)合，建立起規(guī)范統(tǒng)一的教育培訓(xùn)制度。

5.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中一項重要內(nèi)容就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)統(tǒng)籌，包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，消除對農(nóng)民工的歧視；建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)就業(yè)登記管理制度、統(tǒng)一的就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)布平臺等相關(guān)配套制度，提高農(nóng)民工就業(yè)幾率。

（五）加大對農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的財政支持力度

我國農(nóng)民屬于低收入人群，剩余勞動力轉(zhuǎn)移的根本動機在于增加收入，如果轉(zhuǎn)移過程中成本過高，勢必會打擊勞動力轉(zhuǎn)移的積極性。政府應(yīng)努力加大財政投入、降低轉(zhuǎn)移成本，增強勞動力的轉(zhuǎn)移動力，減少后顧之憂。主要可以采取如下措施：第一，加大農(nóng)村義務(wù)教育及技能培訓(xùn)的財政資金投入，提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，增強其就業(yè)競爭力。如在勞動力技能培訓(xùn)費用上實行政府、個人、用人單位經(jīng)費分擔制度。第二，減少農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移過程中的行政性收費。第三，擴大財政在農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等社會保障中的支出比重。第四，建立農(nóng)民工權(quán)益保障專項基金。

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