摘要：民族地區(qū)的旅游資源既有旅游資源的共性，又有民族地區(qū)的特殊性，根據(jù)民族地區(qū)旅游資源的特點(diǎn)來加強(qiáng)法律保護(hù)尤為重要。要保護(hù)好民族地區(qū)的旅游資源，必須針對(duì)民族地區(qū)旅游資源的特點(diǎn)和當(dāng)前法律保護(hù)的不足，更新立法理念，完善旅游資源保護(hù)法律體系，理順旅游資源管理體制，加強(qiáng)執(zhí)法工作。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；旅游資源；法律保護(hù)

中圖分類號(hào)：DF922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號(hào)：１６７３－２９１Ｘ（２０11）08－０174－02

根據(jù)國(guó)家旅游局頒布的《旅游資源保護(hù)暫行辦法》第二條界定，旅游資源是指自然界和人類社會(huì)凡能對(duì)旅游者產(chǎn)生吸引力，可以為旅游業(yè)合理利用，并可產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的各種事物和因素。西部民族地區(qū)旅游資源豐富，開發(fā)潛力大。至2009年12月止，在國(guó)務(wù)院公布的共七批208處國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)中，民族地區(qū)就有74處，約占35%①；至2009年為止， 在國(guó)務(wù)院審批、公布的110座中國(guó)歷史文化名城中，民族地區(qū)就占36座，約占33%②。除此以為，民族地區(qū)尚未開發(fā)的潛在旅游資源還相當(dāng)豐富。國(guó)家級(jí)的風(fēng)景名勝區(qū)、歷史文化名城，以及各地方政府公布的省級(jí)、地市級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，形成了龐大的民族地區(qū)旅游資源體系。旅游資源是發(fā)展旅游業(yè)的基礎(chǔ)性條件，在以發(fā)展旅游業(yè)為重要戰(zhàn)略措施的西部大開發(fā)中尤為重要。因此必須加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)旅游資源的保護(hù)，必須根據(jù)民族地區(qū)旅游資源的特點(diǎn)來加強(qiáng)對(duì)法律保護(hù)。

一、加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)旅游資源法律保護(hù)的重要性

加快發(fā)展旅游業(yè)，成為促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，而旅游活動(dòng)的開展必須以一定的旅游資源作為基礎(chǔ)，因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)旅游資源的保護(hù)，保存好旅游資源和保持旅游資源的高品質(zhì)，為民族地區(qū)旅游業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)條件。

對(duì)民族地區(qū)旅游資源進(jìn)行保護(hù)，可以采用經(jīng)濟(jì)的、行政的和法律的多種方式，由于法律具有規(guī)范性和普遍性的特征，能夠?qū)θ说男袨槠鸬街敢?、評(píng)價(jià)和強(qiáng)制作用，因此法律保護(hù)方式成為諸多保護(hù)方式中最為穩(wěn)定、最強(qiáng)有力的保護(hù)方式。各項(xiàng)旅游資源保護(hù)方法最終都應(yīng)通過國(guó)家立法以成文法律的方式確定下來，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證執(zhí)行，才能保證旅游資源保護(hù)的各項(xiàng)措施行之有效。通過對(duì)旅游資源保護(hù)進(jìn)行立法，對(duì)破壞旅游資源的行為作出界定并使之承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，賦予旅游資源保護(hù)措施以法律強(qiáng)制力，規(guī)避各種破壞旅游資源的行為來防止出現(xiàn)對(duì)旅游資源的實(shí)際破壞。此外，通過法律的指引與教育功能，培養(yǎng)、提高人們的自覺保護(hù)旅游資源的法律意識(shí)，引導(dǎo)人們依法行為。正如1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《21世紀(jì)議程》所言：在使環(huán)境與發(fā)展的政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)的過程中，國(guó)家的法律和規(guī)章是最重要的工具，它不僅通過命令和控制的手段予以執(zhí)行，而且它還是經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和市場(chǎng)運(yùn)行的規(guī)范性框架。

二、現(xiàn)行民族地區(qū)旅游資源法律保護(hù)的不足

目前我國(guó)初步建立起了一系列從憲法、法律、行政法規(guī)到部門規(guī)章、地方性法規(guī)的與旅游資源保護(hù)相關(guān)的法律制度，基本做到了有法可依，但是這些相關(guān)的法律法規(guī)還存在諸多問題，使得我國(guó)現(xiàn)行法律在保護(hù)民族地區(qū)旅游資源方面捉襟見肘。我國(guó)現(xiàn)行民族地區(qū)旅游資源保護(hù)立法存在的主要問題有：

1.旅游基本法缺失。我國(guó)現(xiàn)階段雖然有一批與旅游資源保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，但缺少一部專門的、統(tǒng)領(lǐng)全局的、效力層次較高的旅游基本法律，與旅游資源保護(hù)有關(guān)的法律條文主要散見于各種環(huán)境與資源單行保護(hù)法律法規(guī)中。旅游基本法的缺失使得西部民族地區(qū)旅游資源保護(hù)地方性立法缺少可以參照的典范和制定依據(jù)，影響到民族地區(qū)旅游資源保護(hù)立法的質(zhì)量。

2.旅游資源保護(hù)專門立法薄弱，不利于旅游資源的可持續(xù)利用。從目前已經(jīng)制定頒布的一系列有關(guān)旅游資源保護(hù)的法律法規(guī)來看，立法保護(hù)工作則顯得較為單薄。以我國(guó)西部的新疆維吾爾自治區(qū)為例，截至2009年，新疆有全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位58個(gè)，各類的自然保護(hù)區(qū)35個(gè)，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)4處，國(guó)家級(jí)歷史文化名城3處，旅游資源非常豐富。但是從立法保護(hù)上看，全疆關(guān)于旅游資源的立法保護(hù)截至2004年底不足10項(xiàng)，顯得有些單薄。特別是對(duì)于極具具特色的人文旅游資源的立法保護(hù)工作更為薄弱，對(duì)于各種具有代表性的民族文化保護(hù)和傳承缺乏有效的法律保護(hù)機(jī)制，這將極易導(dǎo)致新疆具有民族特色的旅游資源優(yōu)勢(shì)逐漸喪失。旅游資源保護(hù)立法的不足將影響到旅游資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。

3.立法形式單一，缺乏民族性和地方性。民族地區(qū)的旅游資源更具有民族特色和地方特色。因此，在進(jìn)行管理和保護(hù)的過程中，特別是在對(duì)民族地區(qū)旅游資源保護(hù)立法中，應(yīng)當(dāng)突出這一特點(diǎn)，著眼于國(guó)家立法不能解決的民族地方的特殊問題，這樣立法的質(zhì)量就高，更具有實(shí)用性。而現(xiàn)實(shí)中民族地區(qū)的旅游資源立法在制定的時(shí)候往往缺少對(duì)于地方特色和民族特點(diǎn)規(guī)定，所制定出的條例與國(guó)家和其他地方的條例具有高度相似性，缺乏民族地區(qū)旅游資源的針對(duì)性，實(shí)際操作中難以有效實(shí)施。

4.立法缺乏可操作性，法律責(zé)任與違法后果不相當(dāng)。法律的制定最終是要實(shí)現(xiàn)靜態(tài)的制度向動(dòng)態(tài)的實(shí)施轉(zhuǎn)變的，既保護(hù)守法者正當(dāng)?shù)臋?quán)利，也讓違法者承擔(dān)應(yīng)有的法律責(zé)任。目前西部民族地區(qū)頒布的旅游資源相關(guān)法律規(guī)定太原則，缺乏可操作性。如《新疆維吾爾自治區(qū)旅游管理?xiàng)l例》有7章46條中大多都是一些原則性的規(guī)定，在法律責(zé)任一章中規(guī)定的處罰方式是行政處罰和罰款。由于在實(shí)際工作中難以執(zhí)行，同時(shí)對(duì)旅游資源造成破壞的單位和個(gè)人所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任與其破壞行為產(chǎn)生危害后果不相當(dāng)，無法從根本上起到保護(hù)旅游資源的作用。

5.民族地區(qū)旅游資源保護(hù)的執(zhí)法力度仍有待加強(qiáng)。嚴(yán)格執(zhí)法是保護(hù)旅游資源的重要環(huán)節(jié)。正如有學(xué)者所說：法律的生命在于它的執(zhí)行。法律實(shí)施是實(shí)現(xiàn)立法目的、發(fā)揮法律作用的前提，是實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值的必由之路。只有通過法律制裁的方式使違法者承擔(dān)一定的法律責(zé)任，才能使旅游資源保護(hù)法律法規(guī)變成制約人們行為現(xiàn)實(shí)規(guī)范。目前我國(guó)旅游資源管理體制條塊分割、管理權(quán)責(zé)不明，各部門只顧經(jīng)濟(jì)利益，推卸對(duì)旅游資源的保護(hù)責(zé)任，導(dǎo)致旅游資源保護(hù)法規(guī)不能落到實(shí)處。違法者違法成本不高，以至于部分單位和個(gè)人鋌而走險(xiǎn)，肆意破壞珍貴的旅游資源。同時(shí)，從相關(guān)管理部門的執(zhí)法者素質(zhì)不高，不能切實(shí)依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法，切實(shí)保證法律法規(guī)的實(shí)施。

三、西部民族地區(qū)旅游資源法律保護(hù)的對(duì)策

由于民族地區(qū)旅游資源容易破壞，而現(xiàn)行旅游資源立法在保護(hù)民族地區(qū)旅游資源方面又存在諸多不足，因此加強(qiáng)民族地區(qū)旅游資源法律保護(hù)的工作顯得尤為緊迫。

1.確立可持續(xù)發(fā)展的旅游資源保護(hù)立法理念

旅游資源是民族地區(qū)旅游業(yè)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。保護(hù)旅游資源是實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。因此必須處理好民族地區(qū)旅游資源進(jìn)行保護(hù)和開發(fā)的關(guān)系，應(yīng)該采取“保護(hù)優(yōu)先”原則，實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)旅游資源的可持續(xù)利用。根據(jù)國(guó)家旅游局頒布的《旅游資源保護(hù)暫行辦法》第三條規(guī)定：旅游資源保護(hù)堅(jiān)持嚴(yán)格保護(hù)、開發(fā)服從保護(hù)的原則，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)監(jiān)管、合理利用、科學(xué)發(fā)展的目標(biāo)。旅游資源的不可再生性決定了當(dāng)開發(fā)條件不具備或不充分時(shí)，應(yīng)主要突出旅游資源的保護(hù)，切忌對(duì)旅游資源的盲目、無序、掠奪式開發(fā)。同時(shí)禁止對(duì)民族地區(qū)旅游資源進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，決不能以破壞資源為代價(jià)，采取“殺雞取卵”的做法來發(fā)展。而應(yīng)在旅游資源得到保護(hù)的前提下科學(xué)規(guī)劃與開發(fā)、合理利用，實(shí)現(xiàn)旅游資源的可持續(xù)發(fā)展之路。

2.完善旅游資源保護(hù)法律體系

（1）制定國(guó)家旅游保護(hù)基本法，統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家層面的旅游資源保護(hù)立法。旅游資源涉及范圍廣泛，根據(jù)《旅游資源保護(hù)暫行辦法》規(guī)定，既包括已開發(fā)的各類自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)、地質(zhì)、森林、風(fēng)景名勝、水利、文物、城市公園、科教、工農(nóng)業(yè)、濕地、海島、海洋等各類旅游資源，也包括未開發(fā)的具有旅游利用價(jià)值的各種物質(zhì)和非物質(zhì)資源，因此需要一部具有較高效力層次的基本法律。在制定國(guó)家旅游基本法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建國(guó)家層面的旅游資源保護(hù)法律體系，為民族地區(qū)旅游資源立法保護(hù)提供上位法依據(jù)。而目前我國(guó)僅有一部由國(guó)家旅游局頒布的《旅游資源保護(hù)暫行辦法》，屬于部門法規(guī)，效力層次較低，不適應(yīng)旅游資源保護(hù)實(shí)際的需要。因此國(guó)家立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門盡快開展論證，爭(zhēng)取早日出臺(tái)《旅游資源保護(hù)法》。（2）以地方旅游法規(guī)為重要組成部分，完善旅游資源保護(hù)法律制度。地方立法是我國(guó)法制建設(shè)的重要組成部分，對(duì)于富含旅游資源的民族地區(qū)而言，在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)在短期內(nèi)無法出臺(tái)的情況下，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)民族地區(qū)旅游資源的特色和優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)立法，完善地方旅游資源立法保護(hù)工作。在民族地區(qū)地方立法中要注意立法的統(tǒng)一性和規(guī)范性，避免與國(guó)家頒布的法律法規(guī)發(fā)生沖突。同時(shí)要注重立法的可操作性，爭(zhēng)取建構(gòu)比較完整、可操作性強(qiáng)的地方旅游資源保護(hù)法律體系。

3.理順旅游資源管理體制，加強(qiáng)旅游保護(hù)執(zhí)法工作

《旅游資源保護(hù)法》應(yīng)當(dāng)理順旅游資源保護(hù)管理體制，明確各相關(guān)部門的職權(quán)和職責(zé)及相互關(guān)系，地方行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《旅游資源保護(hù)法》規(guī)定明確地方政府保護(hù)旅游資源的職權(quán)職責(zé)。同時(shí)，還應(yīng)根據(jù)旅游資源保護(hù)法律法規(guī)的規(guī)定，具體結(jié)合民族地區(qū)自身實(shí)際情況開展執(zhí)法保護(hù)。執(zhí)法保護(hù)還可以彌補(bǔ)立法保護(hù)的不足，在執(zhí)法過程中，根據(jù)實(shí)際需要，可以采取一些沒有法律規(guī)定但對(duì)旅游資源的保護(hù)有積極效果的變通、補(bǔ)充措施。

結(jié)論

在民族地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展和旅游資源開發(fā)過程中，必須始終堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先”的原則，加強(qiáng)旅游資源的法律保護(hù)，避免重蹈工業(yè)發(fā)展中 “先污染后治理”的覆轍。

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