［摘要］新疆擁有豐富的煤炭資源，近年來，國(guó)家也將新疆煤炭資源的儲(chǔ)備地位轉(zhuǎn)變?yōu)閼?zhàn)略地位。新疆擁有相對(duì)完善的煤炭資源法制，但是在法律規(guī)章體系中僅重視資源開發(fā)秩序的建立和維護(hù)，忽視了對(duì)資源的保護(hù)。

［關(guān)鍵詞］新疆；煤炭資源；法制現(xiàn)狀

［中圖分類號(hào)］D922.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A ［文章編號(hào)］1005-3115（2011）08-0116-02

一、新疆煤炭資源開發(fā)的法律體系現(xiàn)狀

我國(guó)的煤炭法律體系是一個(gè)以法律為依據(jù)，以行政法規(guī)、部門規(guī)章為主體，以地方立法為基石的局面。整個(gè)煤炭資源部門的立法數(shù)量繁多、內(nèi)容龐雜。對(duì)于煤炭資源的法律法規(guī)，主要體現(xiàn)在四個(gè)制度上——煤炭資源產(chǎn)權(quán)制度、煤炭資源有償使用制度、煤炭礦區(qū)環(huán)境保護(hù)制度以及煤炭資源行政立法體制。新疆也在國(guó)家煤炭法體系下，結(jié)合本地區(qū)的特殊性，制定了以《新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施〈中華人民共和國(guó)煤炭法〉辦法》為龍頭，其他他系列相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章相配套的相對(duì)完整的開發(fā)煤炭的礦產(chǎn)資源法律體系。這一體系主要體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）注重政策指導(dǎo)

《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)煤炭法>辦法》以《煤炭法》立法和《新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》為指導(dǎo)原則，制定該辦法主要目的是：合理開發(fā)利用和保護(hù)煤炭資源；規(guī)范煤炭生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；促進(jìn)和保障煤炭行業(yè)的發(fā)展。

（二）重視煤炭與經(jīng)濟(jì)開發(fā)的關(guān)系，重視煤炭勘探

新疆煤炭資源開發(fā)的立法，是對(duì)煤炭開發(fā)與經(jīng)濟(jì)利益的規(guī)范性調(diào)整、制約和保障。為了發(fā)展實(shí)施優(yōu)勢(shì)資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略的要求提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)保證，使新疆的煤炭資源轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，重視煤炭勘探程度，擴(kuò)大煤炭的資源量，使其有效的統(tǒng)籌規(guī)劃、有序開發(fā)。

（三）注重安全生產(chǎn)事故

自治區(qū)旅行的措施加強(qiáng)對(duì)煤礦安全生產(chǎn)管理，保護(hù)煤礦職工，強(qiáng)調(diào)以人為本，安全第一。同時(shí)明確了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，加重了領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。做到了積極推進(jìn)礦區(qū)采用先進(jìn)技術(shù)，增強(qiáng)應(yīng)急救援能力，貫徹落實(shí)“安全第一，預(yù)防為主”的方針，堅(jiān)持事故災(zāi)難應(yīng)急與預(yù)防工作相結(jié)合。

（四）注重提高技術(shù)，以提高經(jīng)濟(jì)效益手段來保護(hù)煤炭資源

自治區(qū)以行政文件下發(fā)的通知、決定等，都體現(xiàn)出國(guó)家發(fā)改委公布的《煤炭工業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》中的“依靠科技、促進(jìn)升級(jí)”原則，注重對(duì)煤炭資源的保護(hù)、開發(fā)，鼓勵(lì)和支持開采過程中先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和科學(xué)管理。

（五）防治公害，保護(hù)環(huán)境

在新疆境內(nèi)煤炭的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)的有關(guān)規(guī)則中都明確指出開發(fā)利用煤炭資源，應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)，防治污染和其他公害，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

二、新疆煤炭資源的開發(fā)法律保障問題

通過以上分析可以看出，新疆煤炭立法者對(duì)煤炭行業(yè)的調(diào)整勘探、開發(fā)利用和保護(hù)礦產(chǎn)資源過程中的所有經(jīng)濟(jì)關(guān)系提供了法律保障，但是依然存在問題是新疆的煤炭資源開發(fā)與相關(guān)的環(huán)境保護(hù)立法依舊缺乏地方化、特色化、具體化，忽視了本地的實(shí)際情況。新疆煤炭資源開發(fā)立法、執(zhí)法滯后，究其原因，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）新疆煤炭工業(yè)在全國(guó)資源開發(fā)中處境尷尬

相比新疆的煤炭工業(yè)，新疆的石油工業(yè)對(duì)石油勘探開發(fā)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與污染防治對(duì)策積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，早在1995年就頒布了《新疆維吾爾自治區(qū)石油勘探開發(fā)環(huán)境管理辦法》。而新疆的煤炭資源開發(fā)與經(jīng)過多年開發(fā)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展新疆石油工業(yè)而言，煤炭資源的開發(fā)和利用都還處于初期階段。所以迄今為止，新疆的地方法律法規(guī)都沒有加強(qiáng)對(duì)煤炭勘探開發(fā)環(huán)境的監(jiān)督管理、嚴(yán)格控制新的污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)定，因此，應(yīng)結(jié)合自治區(qū)實(shí)際，制定相應(yīng)的《新疆維吾爾自治區(qū)煤炭開發(fā)環(huán)境管理辦法》。

（二）存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象

現(xiàn)實(shí)中地方的煤炭行政管理部門既是規(guī)章的制定者，又是執(zhí)行者。所以在部門間容易出現(xiàn)責(zé)任不明確、制度不健全、管理不嚴(yán)格等問題，致使存在著一些有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象。為此，煤炭行政部門與環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)該在地方各管理部門建立明確的責(zé)任制度。新疆煤炭工業(yè)管理局是主管新疆煤炭行業(yè)的工作機(jī)構(gòu)，雖然工作職責(zé)中有：貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)發(fā)展煤炭工業(yè)的方針政策、法律、法規(guī)，結(jié)合自治區(qū)的實(shí)際，提出新疆發(fā)展煤炭工業(yè)的方針政策和地方性法規(guī)、規(guī)章和措施，并監(jiān)督實(shí)施；負(fù)責(zé)《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施(煤炭法)辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例的若干規(guī)定》的組織實(shí)施；依法整頓煤炭生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)秩序；關(guān)停違法開辦和經(jīng)營(yíng)及布局不合理的各類煤礦等。但其工作重點(diǎn)依然是加快煤炭資源的勘探開發(fā)工作、建立大型煤炭生產(chǎn)基地、推動(dòng)新疆煤炭工業(yè)快速發(fā)展。對(duì)于要求煤炭開發(fā)中煤炭行業(yè)環(huán)境保護(hù)工作中，促進(jìn)煤炭資源合理開發(fā)和綜合利用過于原則化，在執(zhí)行過程中往往忽視了對(duì)煤炭開發(fā)的環(huán)境保護(hù)。

（三）沒有在法規(guī)、規(guī)章中體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展原則，缺乏對(duì)資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

即使是作為新疆煤炭資源管理的上位法、礦產(chǎn)資源管理基本法的《新疆維吾爾自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》中，其立法目的和主要內(nèi)容都體現(xiàn)了大力發(fā)展礦業(yè)，用法律手段保障礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)和保護(hù)工作有序的進(jìn)行，政策上推行“誰勘探、誰開發(fā)、誰受益”和有償轉(zhuǎn)讓的方針。但是對(duì)資源開發(fā)和其生態(tài)保護(hù)卻沒有做出明確的規(guī)定，這樣容易造成開發(fā)中大量的浪費(fèi)。

（四）沒有建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

2010年9月12日召開的環(huán)境保護(hù)部赴新疆專題調(diào)研座談會(huì)上，宣布了新疆將在煤炭資源開發(fā)領(lǐng)域建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。現(xiàn)在新疆僅有礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，為了適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展和市場(chǎng)化需求，從2009年開始新疆全面征收煤炭資源開發(fā)特別調(diào)節(jié)費(fèi)，目的是為了正確理順國(guó)家礦產(chǎn)開發(fā)利益的分配關(guān)系，有效督促企業(yè)合理利用礦產(chǎn)資源，提高煤炭資源的利用水平，并有效制約煤礦超生產(chǎn)的能力，減少不必要的事故發(fā)生。然而目前我國(guó)法規(guī)、規(guī)章中對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償與礦產(chǎn)資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償經(jīng)常混淆。①

雖然現(xiàn)有一些以行政文件形式下發(fā)的通知、決定有對(duì)煤炭資源開發(fā)補(bǔ)償費(fèi)用的內(nèi)容，但都很原則化，對(duì)煤炭資源生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體（受償主體）、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)馁Y金來源及補(bǔ)償方式都沒有明確規(guī)定。②

三、對(duì)新疆煤炭資源開發(fā)中環(huán)境問題的法律思考

（一）加強(qiáng)新疆地方性資源開發(fā)的立法

《中華人民共和國(guó)憲法》與《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定：民族地區(qū)地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。從這些法律基礎(chǔ)上可以看出，各民族自治地方的自治機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)這些規(guī)定，制定地方性環(huán)境法規(guī)，完善環(huán)境法規(guī)體系，使當(dāng)?shù)氐馁Y源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)有法可依。

在民族區(qū)域自治權(quán)的經(jīng)濟(jì)綜合類中，有“管理和保護(hù)并優(yōu)先合理開發(fā)利用本地方自然資源的自治權(quán)”和“有環(huán)境保護(hù)方面的自治權(quán)”兩方面內(nèi)容。但新疆地方資源開發(fā)的法規(guī)中都僅強(qiáng)調(diào)了自然資源優(yōu)先開發(fā)自主權(quán)，并使其成為重要的原則。立法中應(yīng)該結(jié)合新疆特殊的區(qū)情，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，全面考慮礦產(chǎn)資源的區(qū)位生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益與社會(huì)效益之間的問題，不能一味的只注重開發(fā)、招商引資的經(jīng)濟(jì)效益，避免走先發(fā)展后治理，先破壞后修復(fù)的老路。

（二）盡快建立新疆煤炭資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制

在當(dāng)前自然資源開發(fā)中，存在著產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不完整，缺乏對(duì)原住居民優(yōu)先受惠權(quán)考慮的現(xiàn)狀。③新疆的煤炭資源四大礦區(qū)都主要分布在民族居住地區(qū)，都是經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)。在對(duì)煤炭資源的開發(fā)利用過程中，往往造成了當(dāng)?shù)亍案火埖呢毨А?，也破壞了?dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。為此，應(yīng)當(dāng)盡快建立新疆煤炭開發(fā)的生態(tài)利益補(bǔ)償制度，在調(diào)整利益分配中，應(yīng)建立完善的對(duì)受損地區(qū)的生態(tài)、環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)要充分考慮到原住居民的基本利益，原住居民不僅承擔(dān)了開發(fā)礦產(chǎn)資源帶來的經(jīng)濟(jì)損失，還有相應(yīng)的環(huán)境損失，所以在資源開發(fā)的增值中，他們有權(quán)獲得補(bǔ)償并得到應(yīng)有的利益分配。這對(duì)于改變當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)人口，增加財(cái)政收入，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展都有深遠(yuǎn)影響。④

（三）建立、健全有效的監(jiān)督體制

第一，確立權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。目前，新疆不僅要強(qiáng)調(diào)立法，更要強(qiáng)調(diào)執(zhí)法。環(huán)保法力度的薄弱，會(huì)使其污染行為得不到遏制。完善執(zhí)法保障體系，確立法律與行政的權(quán)威性，確定政府監(jiān)管部門的職責(zé)，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制。第二，樹立企業(yè)承擔(dān)綠色社會(huì)的責(zé)任制度，轉(zhuǎn)變公司責(zé)任理念，提升其環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力。通過政策引導(dǎo)和罰賞制度使企業(yè)主動(dòng)對(duì)環(huán)境公益盡力。當(dāng)企業(yè)符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的要求時(shí)，企業(yè)可獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益；反之，企業(yè)會(huì)受到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)懲罰。以此刺激企業(yè)去采用更為經(jīng)濟(jì)和成熟的資源開發(fā)技術(shù)，達(dá)到高效、低污染、低碳排放的標(biāo)準(zhǔn)，使其資源的合理開發(fā)和污染得到有效的控制。第三，提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)保護(hù)意識(shí)，加強(qiáng)公眾的參與程度，建立當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c生態(tài)環(huán)境建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制，讓居民積極、主動(dòng)地維護(hù)自己的權(quán)益，監(jiān)督侵害自身權(quán)利的企業(yè)。

［注釋］

①李冰、胡盾：《礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償法律問題探析》，《晉中學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第8期，第74～78頁。

②(3)劉建新、蒲春玲：《新疆在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的利益補(bǔ)償問題探討》，《研究與探索》，2009年第2期，第5～8頁。

④宋才發(fā)：《民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善——自治區(qū)自治條例研究》，人民出版社2008年版，第176頁。