沈子華

（中國(guó)人民大學(xué)，北京100872）

“干預(yù)”與“自治”并重的耕地保護(hù)思路

沈子華

（中國(guó)人民大學(xué)，北京100872）

在構(gòu)建和諧社會(huì)和加快發(fā)展城鎮(zhèn)化的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的緊張關(guān)系不斷擴(kuò)大，耕地保護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀。傳統(tǒng)的研究進(jìn)路主要強(qiáng)調(diào)政府對(duì)耕地保護(hù)的“剛性”管理與干預(yù)，但隨著市場(chǎng)機(jī)制的確立，其弊端日益顯現(xiàn)。對(duì)此，應(yīng)在已有耕地保護(hù)制度框架的基礎(chǔ)上，實(shí)行“干預(yù)”與“自治”并重的耕地保護(hù)措施。

耕地保護(hù)；干預(yù)；自治；政府指導(dǎo)；公眾參與

一、引言

在我國(guó)，耕地作為一類重要的資源，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的意義不言而喻，當(dāng)下學(xué)界各領(lǐng)域各層次的學(xué)者不乏對(duì)其研究的熱情。在耕地概念的定義上，雖有多個(gè)不同闡釋，無(wú)非是外延的大小差異，本文選取全國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)劃委員會(huì)和原國(guó)家土地管理局制定的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》的定義，“耕地是種植農(nóng)作物的土地，包括新開荒地、休閑地、輪歇地、旱田輪作地，以種植農(nóng)作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；耕種三年以上的灘地和海涂?！盵1]由于耕地本身所具有生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障的“正外部性”，世界各國(guó)無(wú)不重視對(duì)耕地的保護(hù)。在我國(guó)，耕地保護(hù)關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，關(guān)系到全國(guó)13億人口的吃飯問(wèn)題，還涉及國(guó)家生態(tài)安全及糧食安全，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的動(dòng)力和源泉，如果基本的耕地問(wèn)題解決不好，那么社會(huì)的安定、社會(huì)的發(fā)展則無(wú)從談起。

在國(guó)家積極構(gòu)建和諧社會(huì)的背景下，耕地保護(hù)同時(shí)承載了多個(gè)社會(huì)發(fā)展的功能，主要體現(xiàn)為：第一，生態(tài)安全與糧食安全。農(nóng)用耕地作為生產(chǎn)力最高的生態(tài)系統(tǒng)，它是生物多樣化存在的基礎(chǔ)，保護(hù)耕地、農(nóng)用地的生態(tài)系統(tǒng)就是保護(hù)人類賴以生存的自然生態(tài)環(huán)境，保護(hù)土地及綠色植被，防止土地退化危及到國(guó)家的糧食安全。第二，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定。人與自然和諧、人民安居樂(lè)業(yè)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助推器。對(duì)一個(gè)國(guó)家而言，城鎮(zhèn)化進(jìn)程比率是衡量國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要標(biāo)尺，但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展脫胎于兩千多年的農(nóng)村“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”，城鎮(zhèn)化比率不高，現(xiàn)今大多數(shù)農(nóng)民依舊是將耕地視為“命根子”，這不僅蘊(yùn)含著耕地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，更表明耕地發(fā)揮著社會(huì)保障意義的功能。

因耕地保護(hù)的重要功能，國(guó)家設(shè)置和安排了多種制度，如行政規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)、法律保障、財(cái)政補(bǔ)償、監(jiān)督懲戒等來(lái)維持和保證耕地的總量，建立了一整套“剛性管控”的制度保護(hù)框架?，F(xiàn)行法律、法規(guī)、政策也規(guī)定了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，如中央制定和施行的種糧直補(bǔ)和免除征收農(nóng)業(yè)稅的政策，但在具體執(zhí)行中各地缺少配套的措施跟進(jìn)，地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性并不高，甚至一些地區(qū)出現(xiàn)了耕地撂荒現(xiàn)象，耕地保護(hù)的形勢(shì)不容樂(lè)觀。我國(guó)耕地保護(hù)中遇到的困難，深層次原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)之間的矛盾，此種矛盾已突出地反映在諸如違法占地、房屋拆遷、征地補(bǔ)償、群眾上訪等多個(gè)領(lǐng)域，如何做到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是對(duì)當(dāng)下我國(guó)政府運(yùn)用政策、法規(guī)等手段緩解矛盾的重大考驗(yàn)。在中央層面，2010年4月，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于下達(dá)〈2010年全國(guó)土地利用計(jì)劃〉的通知》，此《通知》突出表現(xiàn)是關(guān)注民生以促進(jìn)社會(huì)和諧，明確“更加注重改善民生和保持社會(huì)和諧穩(wěn)定”的要求，規(guī)定“確保保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地不低于住房用地供應(yīng)量的70%；對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)單列，計(jì)劃指標(biāo)安排量不得低于國(guó)家下達(dá)當(dāng)?shù)赜玫赜?jì)劃總量的5%”。該通知中有關(guān)的用地指標(biāo)明顯偏重于公共和民生領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)對(duì)基層民眾生活生存手段的改進(jìn)，這是今后個(gè)體農(nóng)戶自主參與保護(hù)耕地的政策依據(jù)，也是建立新型耕地保護(hù)制度理念的基本指針。

耕地保護(hù)功能的有效發(fā)揮，離不開完備的制度安排，學(xué)者們從各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，但以往的研究是一種傳統(tǒng)意義上的保護(hù)耕地的制度框架，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，偏重對(duì)耕地產(chǎn)權(quán)與耕地保護(hù)、土地利用規(guī)劃與基本農(nóng)田的保護(hù)、中央與地方政府之間的耕地保護(hù)、違法占地與耕地保障措施幾個(gè)關(guān)系的研究，這種以政府管理、執(zhí)行、監(jiān)督、責(zé)任為主線的“剛性管控”式的耕地保護(hù)進(jìn)路，由于缺乏耕地各個(gè)主體“自治”下的協(xié)商、參與因素，其實(shí)效性、公信力不高，人地矛盾、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的矛盾仍舊很突出。因此，有必要建立一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“干預(yù)”與“自治”并重的耕地保護(hù)思路。

二、傳統(tǒng)耕地保護(hù)的制度框架中重視的幾個(gè)關(guān)系

1.耕地產(chǎn)權(quán)與耕地保護(hù)：國(guó)家、集體與個(gè)體農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)分配。改革開放之前，國(guó)家實(shí)行自上而下的全面而嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商品流通是完全的“計(jì)劃管制”，個(gè)體農(nóng)戶沒(méi)有任何的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，城市、農(nóng)村生活物資匱乏，國(guó)民經(jīng)濟(jì)及生產(chǎn)力處于崩潰邊緣，且產(chǎn)權(quán)制度的僵化不僅影響到土地的有效利用，也影響到各個(gè)層次對(duì)耕地保護(hù)的積極性。黨的十一屆三中全會(huì)后農(nóng)村改革率先推進(jìn)，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，就是在不改變主要生產(chǎn)資料和土地的公有制性質(zhì)的前提下，實(shí)行農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。這場(chǎng)社會(huì)主義性質(zhì)的改革，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，也大大提高了個(gè)體農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，奠定了30多年來(lái)我國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。今天，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的新時(shí)期，但由于農(nóng)村耕地的產(chǎn)權(quán)模糊的問(wèn)題在法律中未有明確安排，加之受耕地保護(hù)外部性、耕地種植經(jīng)濟(jì)效益低下等因素的影響，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民的實(shí)際利益保護(hù)受阻，而且城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快更是擴(kuò)大了建設(shè)用地與耕地保護(hù)之間的張力。在市場(chǎng)環(huán)境下，商品按照價(jià)值規(guī)律依其使用價(jià)值自由地流通獲得收益，而一些耕地因其種植“糧、棉、油”等作物的局限，即耕地種植的低效益使得個(gè)體農(nóng)戶耕地種植積極性不高，個(gè)體農(nóng)戶寧愿耕地被征收、征用補(bǔ)償或是減少農(nóng)村優(yōu)質(zhì)耕地，甚至出現(xiàn)了大量棄耕或撂荒等改變耕地用途的現(xiàn)象。在政府、集體及組織層面，耕地產(chǎn)權(quán)的不明晰極易發(fā)生追求自身利益最大化的短期行為或機(jī)會(huì)主義行為，由于耕地征收成本或違法占地的成本普遍偏低，政府官員考核的GDP政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)，耕地保護(hù)中的三方主體因利益與責(zé)任相互糾結(jié)，遇到責(zé)任往往相互推諉，導(dǎo)致耕地保護(hù)中責(zé)任不清。

耕地產(chǎn)權(quán)是當(dāng)下學(xué)者們耕地保護(hù)論證的主要方面，他們的基本看法可以概括為：耕地保護(hù)以劃分和落實(shí)保護(hù)責(zé)任為前提，依照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的理念，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任重要的是理清耕地產(chǎn)權(quán)的歸屬主體，即國(guó)家、集體、個(gè)體農(nóng)戶是單獨(dú)和排他地享有產(chǎn)權(quán)，還是三方共同享有耕地產(chǎn)權(quán)的一部分？現(xiàn)行法律規(guī)定，我國(guó)土地所有權(quán)歸屬于國(guó)家或集體，除國(guó)家所有的少量耕地外，大面積的耕地集中在農(nóng)村，其所有權(quán)屬于集體所有，但是，確立家庭承包責(zé)任制后，個(gè)體農(nóng)戶對(duì)耕地享有使用權(quán)和收益權(quán)；國(guó)家可以通過(guò)法定程序?qū)⒏剞D(zhuǎn)為國(guó)有土地，將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，享有國(guó)有土地流轉(zhuǎn)的審批權(quán)；而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為產(chǎn)權(quán)擁有者，不享有對(duì)耕地的最終處分權(quán)。耕地集體所有制的產(chǎn)權(quán)代表不明確，缺乏人格化代表，使耕地產(chǎn)權(quán)主體缺位。[2]中央注意到了此問(wèn)題的重要性，在《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）中提出“建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，其放寬土地流轉(zhuǎn)權(quán)能限制，及更加靈活的且更加適應(yīng)市場(chǎng)的土地流轉(zhuǎn)方法的意圖就是要消解因產(chǎn)權(quán)不清而產(chǎn)生的問(wèn)題，也是在進(jìn)一步理清耕地產(chǎn)權(quán)。這是目前研究耕地保護(hù)制度框架的邏輯起點(diǎn)，亦是本文探討建立“干預(yù)”與“自治”并重的新型耕地保護(hù)思路的基礎(chǔ)。

2.土地利用總體規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)。土地利用總體規(guī)劃是傳統(tǒng)耕地保護(hù)制度框架的主要“管控”工具，又是耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間矛盾緩和的一種措施安排，具體指從土地利用的效益和結(jié)構(gòu)出發(fā)，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)特定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)用地與建設(shè)用地在開發(fā)、利用及保護(hù)方面的合理布局與安排，核心是嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)。耕地保護(hù)的重要方面就是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定將那些不得占用的耕地劃定為基本農(nóng)田或基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，也就是說(shuō)基本農(nóng)田的劃定是土地利用規(guī)劃中必不可少的一項(xiàng)內(nèi)容。傳統(tǒng)的耕地保護(hù)理論認(rèn)為，耕地及基本農(nóng)田的嚴(yán)格保護(hù)與當(dāng)下以“人口、就業(yè)——城市外延式擴(kuò)張”為中心的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式一定程度上是背離的，如城市發(fā)展中的工業(yè)園、開發(fā)區(qū)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、住宅及商業(yè)休閑娛樂(lè)場(chǎng)所等等開發(fā)項(xiàng)目，無(wú)一例外地需要大量的建設(shè)用地支持，當(dāng)建設(shè)用地指標(biāo)緊張或供求短缺時(shí)，基本農(nóng)田及耕地又可以“公共利益”為由被征購(gòu)而轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。目前學(xué)界解決此問(wèn)題的基本共識(shí)是基于嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度，各個(gè)層次的地方政府均要完全執(zhí)行上級(jí)政府確定的基本農(nóng)田保護(hù)的剛性指標(biāo)。但實(shí)際中，由于缺乏合理的彈性空間及層級(jí)之間長(zhǎng)鏈條的“委托代理”安排，一方面中央政府很難對(duì)下級(jí)政府上報(bào)的關(guān)于基本農(nóng)田數(shù)據(jù)材料的真實(shí)性一一詳查，另一方面違法占地因不能及時(shí)糾正而引發(fā)“官民對(duì)抗”?？梢姡恋乩靡?guī)劃作為政府監(jiān)控土地利用的手段和依據(jù)，出現(xiàn)了“剛性失靈”的問(wèn)題。以“計(jì)劃管控”為中心的土地利用規(guī)劃，必須在兩個(gè)方面加以改進(jìn)：一是要強(qiáng)化規(guī)劃的科學(xué)性與可發(fā)展性，即其編制時(shí)應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)化率、人口、就業(yè)、土地級(jí)差及自然地理特性等不同因素合理編排、科學(xué)評(píng)估確定土地規(guī)劃，提高規(guī)劃的執(zhí)行性與權(quán)威性；二是在解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展與占用或減少耕地的問(wèn)題上，引入土地利用規(guī)劃與基本農(nóng)田保護(hù)中的“公眾參與”，消解傳統(tǒng)意義的耕地保護(hù)“彈性”不足而引發(fā)的“官民對(duì)抗”問(wèn)題，增強(qiáng)土地利用規(guī)劃的實(shí)效性。

土地利用規(guī)劃與基本農(nóng)田“剛性管控”的傳統(tǒng)保護(hù)理念，在我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定上也有所反映：國(guó)家為保護(hù)耕地、加強(qiáng)耕地管理，依土地的用途將其分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，中央和地方政府據(jù)此編制土地利用規(guī)劃，任何單位和個(gè)人必須按照規(guī)劃確定的用途利用土地，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田、控制非農(nóng)建設(shè)用地及占用耕地與開發(fā)復(fù)墾相平衡等原則是編制土地利用規(guī)劃的原則”；到具體實(shí)施方面，強(qiáng)調(diào)以基本農(nóng)田保護(hù)為核心，強(qiáng)化規(guī)劃的編制、規(guī)劃的執(zhí)行與規(guī)劃的監(jiān)督和責(zé)任。從宏觀意義上看，土地利用規(guī)劃與耕地保護(hù)是關(guān)涉國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展及子孫后代糧食安全的重大社會(huì)關(guān)系，而從微觀層面上它卻是一個(gè)具有執(zhí)行、監(jiān)督與責(zé)任并重的重要的法律關(guān)系。但傳統(tǒng)的理論和實(shí)踐中對(duì)于耕地保護(hù)的各種問(wèn)題及解決思路，多從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、規(guī)劃管理學(xué)、自然地理等層面梳理和認(rèn)識(shí)土地利用規(guī)劃和基本農(nóng)田的保護(hù)關(guān)系，都忽略了耕地保護(hù)是體現(xiàn)契約自由、平等協(xié)商、指導(dǎo)與激勵(lì)并存的“自治”性的法律關(guān)系的縝密研究，這與市場(chǎng)條件下耕地矛盾復(fù)雜性的多元化的解決路徑不相符。因此，土地利用規(guī)劃與基本農(nóng)田的保護(hù)，應(yīng)是多個(gè)角度、多個(gè)方法，而不是“一刀切”式的“剛性”制度來(lái)推進(jìn)的耕地保護(hù)。

3.中央與地方政府之間耕地保護(hù)的博弈。耕地保護(hù)的過(guò)程中，中央與地方政府是一系列保護(hù)措施的積極發(fā)動(dòng)者、推行者和主要的監(jiān)督者，是一種相互配合的互動(dòng)關(guān)系，受當(dāng)下我國(guó)的體制、制度、耕地產(chǎn)權(quán)、預(yù)期成本收益等因素影響，地方政府的保護(hù)耕地行為往往取決于中央政府、個(gè)體農(nóng)戶及其他主體的監(jiān)督力度，因此這種“消極應(yīng)付”的保護(hù)成為非法用地事例頻發(fā)的內(nèi)因。如何保證中央與地方政府對(duì)耕地總量行使相協(xié)調(diào)的監(jiān)督與執(zhí)行行動(dòng)，傳統(tǒng)耕地保護(hù)的研究中，重視從耕地各個(gè)主體的行為角度分析不同主體之間的博弈關(guān)系，并指出，中央與地方政府在耕地保護(hù)中博弈關(guān)系的消解，可以通過(guò)減小土地面積在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)比率，轉(zhuǎn)而依靠提高土地的集約利用水平和其他要素的貢獻(xiàn)來(lái)化解兩者之間的矛盾。[3]耕地保護(hù)是國(guó)家控制耕地總量平衡的靜態(tài)與動(dòng)態(tài)體系的總和，實(shí)施保護(hù)的主體呈現(xiàn)多元化樣態(tài)，即多個(gè)主體共同保護(hù)，其中主要涉及中央與地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體農(nóng)戶三方主體的保護(hù)責(zé)任。實(shí)踐中，后兩者主要是根據(jù)中央與地方政府的耕地保護(hù)法規(guī)、政策決定的安排，做到不違法和微觀地嚴(yán)格遵守即就是在理論上盡到了保護(hù)的義務(wù)；而在宏觀層面，現(xiàn)行學(xué)界的研究以對(duì)博弈關(guān)系的分析入手，認(rèn)為中央與地方政府在耕地保護(hù)上各有利益訴求，加之信息的非對(duì)稱性，各自從不同立場(chǎng)出發(fā)往往導(dǎo)致行為理性選擇的偏差，中央政府主要著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，強(qiáng)調(diào)糧食安全與生態(tài)安全，因此其對(duì)耕地總量的控制是“剛性”的；地方政府具有地位的雙重屬性，既要執(zhí)行中央的法規(guī)與政策，又要自主地根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)及改善民生，這種雙重的利益代表身份使地方政府在制定與執(zhí)行耕地保護(hù)制度的行為方面，表現(xiàn)出很大的“彈性”?！皠傂浴笔钦f(shuō)中央政府對(duì)諸如建設(shè)用地規(guī)劃與審批、基本農(nóng)田保護(hù)制度中審查監(jiān)督的絕對(duì)性；“彈性”是說(shuō)盡管中央政府對(duì)耕地嚴(yán)格監(jiān)管，依據(jù)委托代理理論，地方政府的不執(zhí)行行為及違法行為不能簡(jiǎn)單地歸于合法與不合法、主觀與經(jīng)驗(yàn)的判斷，兩者在耕地保護(hù)關(guān)系中的博弈隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)日益顯現(xiàn)。博弈關(guān)系的上述分析，進(jìn)一步說(shuō)明政府的“管控”式的耕地保護(hù)是缺乏“自治”的單邊推進(jìn)模式，其不可避免地存在方法上的不足。

中央與地方政府的博弈關(guān)系，體現(xiàn)在法律上就是耕地保護(hù)的各類主體行為及監(jiān)控手段被法定化，即現(xiàn)行法律、法規(guī)明確規(guī)定國(guó)務(wù)院與地方各級(jí)政府及相關(guān)土地職能部門在諸如土地利用規(guī)劃、耕地占用與開墾、建設(shè)用地征地補(bǔ)償、監(jiān)督檢查等方面的法律責(zé)任，試圖通過(guò)法律、法規(guī)界定中央與地方政府在耕地保護(hù)中的權(quán)限與分工，但由于法的局限性，立法與執(zhí)法、司法并不能整齊劃一且一一對(duì)應(yīng)，違法占地、違法用地未有減少的現(xiàn)狀說(shuō)明法律手段的運(yùn)用并不是消解二者博弈關(guān)系下的“單邊推進(jìn)式”弊端的方法，應(yīng)回歸市場(chǎng)，探究具有引導(dǎo)性、實(shí)效性的利益協(xié)商與指導(dǎo)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方主體的積極性，實(shí)現(xiàn)耕地總量控制與保持平衡的目標(biāo)。

4.違法用地、占地與耕地保障措施。傳統(tǒng)耕地保護(hù)的研究將糾正違法和嚴(yán)格執(zhí)行耕地保障措施作為耕地保護(hù)功能實(shí)現(xiàn)的方法，主要基于以下事實(shí)和理由：首先從違法占地的發(fā)生方面看，耕地保護(hù)涉及多個(gè)利益主體，包含中央政府、地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體農(nóng)戶和用地者等，受建設(shè)用地預(yù)期的高收益與耕地或農(nóng)用地可運(yùn)轉(zhuǎn)資金嚴(yán)重不足且收益差的因素影響，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就會(huì)做出與個(gè)體農(nóng)戶利益背離、出賣耕地所有權(quán)的行為，與地方政府聯(lián)合起來(lái)違法占地。如有學(xué)者指出，建設(shè)用地規(guī)模盲目擴(kuò)張的用地方式仍然存在，未批先用、占而不用、擅自改變用途等違法問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。[4]其次從耕地保障的措施看，根據(jù)法律中“占補(bǔ)平衡”及社會(huì)公平原則，收取新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和實(shí)施占用耕地補(bǔ)償，意圖是?？钣糜诟亟ㄔO(shè)，但實(shí)際操作中對(duì)被占用土地者并沒(méi)有給予應(yīng)有補(bǔ)償和公平補(bǔ)償，直接影響了地方政府和個(gè)體農(nóng)戶的積極性。再次從實(shí)踐中保障制度實(shí)施的效果看，一方面，中央政府不斷從政策、法規(guī)等層面完善耕地保護(hù)策略，如嚴(yán)格的土地利用規(guī)劃、非農(nóng)地審批、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、地力等級(jí)評(píng)價(jià)等制度；但另一方面，在中央政府實(shí)行的耕地保護(hù)行為策略中存在“政府失靈”，表現(xiàn)為當(dāng)前中央政府制定的耕地保護(hù)措施無(wú)法有效對(duì)地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、土地使用者的行為進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)大量違法用地行為。因此，為強(qiáng)化耕地保障措施的“剛性”、落實(shí)政策措施及加大糾正土地違法行為的力度，各地方競(jìng)相對(duì)監(jiān)督與追查的方式進(jìn)行了創(chuàng)新，比如，河南洛陽(yáng)市、甘肅平?jīng)鍪谐闪?guó)土警察大隊(duì)，嚴(yán)厲打擊各類國(guó)土資源違法行為；[5]之所以采取這種多方聯(lián)動(dòng)的執(zhí)法方式，主要是力圖通過(guò)力量整合，共同打擊違法用地行為，但此種聯(lián)合執(zhí)法雖是法治社會(huì)中常用的制止違法行為的措施，卻仍屬于一種事后的“懲戒手段”，不具有完整意義上的恢復(fù)和保護(hù)耕地價(jià)值的功能。

通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)耕地保障措施的分析，說(shuō)明在我國(guó)，耕地保障措施存在“剛性”過(guò)度進(jìn)而缺乏“自治”的指導(dǎo)與激勵(lì)機(jī)制，其表現(xiàn)就是保護(hù)耕地的主體付出了成本，全社會(huì)享受了成果，而沒(méi)有得到社會(huì)回報(bào)與公平補(bǔ)償。依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)規(guī)定，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，不具備耕地開墾條件的應(yīng)按省級(jí)要求的標(biāo)準(zhǔn)繳納耕地開墾費(fèi)，但是對(duì)開墾費(fèi)追繳不力的政府不作為的責(zé)任未有規(guī)定。由于責(zé)任的事后性及政府責(zé)任的含混不清，使得在架構(gòu)耕地保障措施方面，可行的策略選擇應(yīng)是強(qiáng)調(diào)和完善事前、事中的“自治”下的利益指導(dǎo)機(jī)制。根據(jù)國(guó)際上通行的做法，耕地保護(hù)離不開國(guó)家、社會(huì)對(duì)農(nóng)戶的各種扶持，如對(duì)農(nóng)戶的社會(huì)福利補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)的直接補(bǔ)償、耕地發(fā)展權(quán)的購(gòu)買等手段，[6]在美國(guó)的華盛頓州就通過(guò)法律，要求在加強(qiáng)對(duì)農(nóng)田用途管制的同時(shí)，政府要加大對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)償力度。[7]2008年成都市委“1號(hào)文件”設(shè)立耕地保護(hù)基金，建立耕地保護(hù)基金補(bǔ)償制度，正是通過(guò)調(diào)動(dòng)個(gè)體農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性，體現(xiàn)“自治”的耕地保護(hù)理念的方法創(chuàng)新思路。

三、耕地保護(hù)思路的再審視：“干預(yù)”與“自治”并重

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)建立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為不可逆轉(zhuǎn)的趨向，在解決“人地矛盾”的問(wèn)題上，傳統(tǒng)的理論與實(shí)踐研究奠定了耕地保護(hù)的基本策略，但由于當(dāng)下我國(guó)耕地保護(hù)涉及利益的多元化、復(fù)雜化，使得我們必須重新審視耕地保護(hù)思路，不是單純依靠政府干預(yù)的“剛性管控”及單邊推進(jìn)，而是強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的“干預(yù)”與“自治”并重，突出市場(chǎng)機(jī)制中的行政指導(dǎo)與服務(wù)、個(gè)體參與、平等協(xié)商等社會(huì)自治下的自覺(jué)保護(hù)。

隨著市場(chǎng)機(jī)制的逐步完善，耕地保護(hù)中政府干預(yù)的手段、干預(yù)范圍都需要有所轉(zhuǎn)變。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，耕地是一種準(zhǔn)公共物品，但可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行資源的優(yōu)化配置，達(dá)到土地的集約及高效利用。在西方，為克服市場(chǎng)中可能表現(xiàn)出的資源配置低效率及無(wú)效率，有兩個(gè)具有啟發(fā)意義的理論：一個(gè)是針對(duì)外部性矯正的“庇古稅”方法，即通過(guò)政府干預(yù)，對(duì)于正外部效用予以補(bǔ)償，對(duì)負(fù)外部性進(jìn)行征稅，通過(guò)增加外部經(jīng)濟(jì)的供給矯正私人成本，體現(xiàn)公平從而激發(fā)個(gè)體的積極性。另一個(gè)是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南提出的“公共選擇理論”，其基本的思路是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，即政府事務(wù)的效率化，推行政府企業(yè)化、民營(yíng)化、租賃合同等，基本理念是回歸市場(chǎng)，用市場(chǎng)配置資源的效率來(lái)克服“政府失靈”。關(guān)于是自由市場(chǎng)還是國(guó)家干預(yù)的論證在西方處于不斷的反復(fù)與改造之中，西方學(xué)者的這些理論對(duì)當(dāng)下我國(guó)耕地保護(hù)中政府“剛性管控式”的干預(yù)問(wèn)題具有理論上的借鑒意義，一定程度上能夠?yàn)楦乇Ｗo(hù)中“干預(yù)”與“自治”并重的思路構(gòu)建提供一些可行的策略。具體在操作層面就是要構(gòu)建和發(fā)展以下兩個(gè)制度：

一是耕地保護(hù)的政府指導(dǎo)制度。政府指導(dǎo)制度的思路是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的政府干預(yù)方式或手段，在保留部分“剛性”管理手段外，主張政府應(yīng)進(jìn)行必要的“柔性干預(yù)”。[8]在耕地保護(hù)中構(gòu)建政府指導(dǎo)，主要從兩方面入手：第一，明確政府干預(yù)的范圍。耕地的正外部性、耕地保護(hù)個(gè)體積極性的發(fā)揮使政府干預(yù)和保護(hù)成為一種必須的制度安排，諸如在土地利用總體規(guī)劃、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)有土地房屋拆遷、糾正違法占地等方面政府肩負(fù)著特殊保護(hù)的職責(zé)和使命，應(yīng)當(dāng)以積極、能動(dòng)的方式大力推進(jìn)，維護(hù)社會(huì)公平，樹立政府權(quán)威與公信力。如果在這些關(guān)乎民情、民生及民意的重大事項(xiàng)上，政府的干預(yù)軟弱、監(jiān)督失效、背離公正地恣意執(zhí)法，不僅使耕地資源的公益本身受損，而且政府代表正義的誠(chéng)信形象也大打折扣。例如，近年來(lái)多重矛盾糾結(jié)的房屋拆遷，就明顯暴露出政府干預(yù)的邊界不清及功能錯(cuò)位的問(wèn)題，政府的干預(yù)表現(xiàn)出嚴(yán)重缺位與權(quán)力越位兩種傾向。房屋拆遷是能夠激發(fā)政府對(duì)干預(yù)邊界進(jìn)行深刻反思的事例。在對(duì)待耕地保護(hù)這樣具有公共利益性質(zhì)的問(wèn)題上，必須明確政府負(fù)有積極提供福利、補(bǔ)貼的作為義務(wù)，做好具體規(guī)劃、定明標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格推進(jìn)。第二，提供指導(dǎo)和服務(wù)。這是政府柔性干預(yù)的集中體現(xiàn)，主要運(yùn)用相對(duì)溫和的、協(xié)商的方式在政府與個(gè)體農(nóng)戶之間形成共識(shí)、取得合作。城市土地利用方面，建設(shè)用地經(jīng)審批后，如果是政府指導(dǎo)下引入租賃、委托或招標(biāo)等市場(chǎng)方式，強(qiáng)化土地集約利用，而不是依賴傳統(tǒng)意義上政府通過(guò)行政強(qiáng)制手段推進(jìn)的方式，就能夠有效制止和減少土地利用中的盲目擴(kuò)張、粗放式開發(fā)等現(xiàn)象；在農(nóng)村，針對(duì)個(gè)體農(nóng)戶棄耕、撂荒土地等問(wèn)題，政府一方面可以通過(guò)科學(xué)的耕種指導(dǎo)和服務(wù)，如提供耕種指導(dǎo)手冊(cè)、普及耕地流轉(zhuǎn)知識(shí)、耕地地力的養(yǎng)護(hù)培訓(xùn)等，做好個(gè)體農(nóng)戶耕地的服務(wù)工作；另一方面可以通過(guò)簽訂耕地“代管合同”，明確權(quán)責(zé)關(guān)系，不至于使耕地因無(wú)人耕作而影響糧食生產(chǎn)。

二是耕地保護(hù)的公眾參與制度。公共行政在戰(zhàn)后發(fā)展的突出表現(xiàn)是政府不斷推進(jìn)民主與自治。首先，在民主方面，各國(guó)政府積極推行以信息公開為內(nèi)容的公共參與制度。隨著市場(chǎng)化的深入發(fā)展，我國(guó)行政領(lǐng)域也制定了信息公開的政策、法規(guī)，反映在耕地保護(hù)上，2004年國(guó)土資源部發(fā)布的第22號(hào)令規(guī)定，征收耕地都要實(shí)行聽證制度，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民安置方式等與農(nóng)民利益相關(guān)的問(wèn)題，都必須接受社會(huì)監(jiān)督；[9]2007年頒布的《政府信息公開條例》針對(duì)矛盾比較突出、公眾反映強(qiáng)烈的征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況，首次明確將其列為設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開的政府信息內(nèi)容。其次，在自治方面，從1978年確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制擴(kuò)大個(gè)體農(nóng)戶的自主權(quán)，到2008年允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，30年的政策經(jīng)驗(yàn)始終貫穿著政府放權(quán)、提高自治的思路。政府通過(guò)與個(gè)體農(nóng)戶的平等協(xié)商，加大個(gè)體農(nóng)戶參與經(jīng)營(yíng)、自主經(jīng)營(yíng)的力度，不僅在形式上突破了政府對(duì)國(guó)有、集體土地的壟斷經(jīng)營(yíng)，而代之以具有自治內(nèi)容的行政合同、委托代管、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)、政府信息服務(wù)，也大大提高了土地、耕地的使用效率，彌補(bǔ)了以往政府干預(yù)不足或干預(yù)過(guò)度的制度缺陷，將市場(chǎng)失效及政府失靈降到最低限度，最終在內(nèi)容上真正實(shí)現(xiàn)了土地的高效利用及有效保護(hù)耕地的價(jià)值功能。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明，在耕地保護(hù)制度框架的思路上，政府既不能完全退出保護(hù)，也不能在強(qiáng)力體制下“剛性管控”，而是應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一個(gè)體現(xiàn)“干預(yù)”與“自治”并重的新的制度架構(gòu)。

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F321.1

A

1002-7408（2011）06-0076-04

2009年新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新疆農(nóng)村實(shí)施耕地保護(hù)基金制度的相關(guān)法律問(wèn)題研究”的階段性成果。

沈子華（1977-），女，新疆奎屯人，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)講師，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院在讀博士，主要從事憲法學(xué)的研究。

[責(zé)任編輯：張亞茹]