李琦

（吉林師范大學(xué)，吉林四平136000）

政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的現(xiàn)狀及分析

李琦

（吉林師范大學(xué)，吉林四平136000）

政策網(wǎng)絡(luò)模式作為當(dāng)代公共政策理論中的重要組成部分，西方國家對其已有多年的研究，在中國也已被不斷地引介和論證。美歐學(xué)者關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究可以劃分為三大學(xué)派，聚焦于五個方面。政策網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為解釋政策過程復(fù)雜關(guān)系的一種有益路徑，值得深入探討。

政策網(wǎng)絡(luò)；模式；辨識；公共政策理論

所謂政策網(wǎng)絡(luò)（policynetworks），是指一群互賴行動者之間建立的某種穩(wěn)定的社會關(guān)系形態(tài)，旨在促成政策問題或方案的形成與解決。而政策網(wǎng)絡(luò)模式則是基于政策網(wǎng)絡(luò)的現(xiàn)實(shí)，抽離出政策網(wǎng)絡(luò)中參與者相互依賴、互動、自組織等特質(zhì)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為一種分析政策現(xiàn)實(shí)的有效路徑。政策網(wǎng)絡(luò)模式作為一種新的分析模式被引入公共政策領(lǐng)域，肇始于美國，經(jīng)過英國、德國、荷蘭等國學(xué)者的不懈研究，流行于整個歐洲，乃至我國。政策網(wǎng)絡(luò)正逐步成為公共政策學(xué)界的主流話語之一，它將公共政策過程視為多元利益群體復(fù)雜的互動博弈過程，彌補(bǔ)了基于國家與社會分野的宏觀分析和基于組織與個體理性的微觀分析的裂痕。

一、美歐學(xué)者對于政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的派別劃分

美歐學(xué)者對于政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究，從上世紀(jì)70年代末的零星研究，到九十年代中期的鋒芒展露，再到現(xiàn)今的百家爭鳴，可以說已從“亂序”轉(zhuǎn)為“有序”，但“分流”尚未“合流”。關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究，中國學(xué)者大多認(rèn)可“三大學(xué)派”之劃分：

2.英國學(xué)派。英國學(xué)者多把政策網(wǎng)絡(luò)模式定位于中觀層次。政策網(wǎng)絡(luò)被視為一種利益中介模式，將政策網(wǎng)絡(luò)中的參與者主要界定為行政官員與政策利害關(guān)系人（stakeholder），重點(diǎn)研究政府部門之間、政府部門與利益集團(tuán)之間在政策過程中的結(jié)構(gòu)關(guān)系對于政策后果的影響。具有代表性的觀點(diǎn)有：理查德森（J.Richardson）與喬丹（A.G.Jordan）指出在英國政策制定過程中，政策制定幾乎是在利益團(tuán)體與政府協(xié)商中產(chǎn)生，而非以理性的方式形成；威爾克斯（S. Wilks）與賴特（M.Wright）采用社會中心途徑，提出GIR（governm ent-industry relations）模型來解釋政府與產(chǎn)業(yè)界之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)是政策網(wǎng)絡(luò)中的人際互動關(guān)系而非結(jié)構(gòu)關(guān)系；羅茲（R.A.W.Rhodes）認(rèn)為在不同政策領(lǐng)域中擁有不同的組織，這些不同的組織組成網(wǎng)絡(luò)，這種網(wǎng)絡(luò)也可以被看作是結(jié)合而成的一種聯(lián)盟或利益共同體，并提出IGR（in tergovernm ental relations）模型，以政策網(wǎng)絡(luò)概念分析中央與地方政府之間的府際關(guān)系；史密斯（M.J.Smith）認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種“政府—團(tuán)體”關(guān)系的分類方法，政策網(wǎng)絡(luò)的產(chǎn)生之際，就是團(tuán)體與政府之間達(dá)成資源交換且獲得政府認(rèn)可之時(shí)。

3.歐陸學(xué)派。以德國、荷蘭學(xué)者為主，其多把政策網(wǎng)絡(luò)模式定位于宏觀層次。通過考察國家與公民社會之間的關(guān)系，將政策網(wǎng)絡(luò)視為一種新的國家治理方式，主張政策網(wǎng)絡(luò)的公、私行動者在政策過程中的非科層互動模式。具有代表性的觀點(diǎn)有：基克特（W.J.Kickert）、克利金（E.H. Klijn）與科彭揚(yáng)（J.F.M.Koppenjan）認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是指介入公共政策制定過程之相互依賴參與者的關(guān)系形態(tài)，而“相互依賴”是網(wǎng)絡(luò)途徑的核心特征，信息、目標(biāo)、資源等要素在不斷地互動過程中得以交換，這些互動經(jīng)常重復(fù)，于是產(chǎn)生制度化的過程，發(fā)展出特有的參與形態(tài)、互動規(guī)則與共同資源分享。

二、美歐學(xué)者對于政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的辨識焦點(diǎn)

考察美歐學(xué)者的研究，筆者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究可以概括為五個焦點(diǎn)：

1.政策網(wǎng)絡(luò)界定：分析工具還是現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。由于政策網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入人們視野的時(shí)間還很短暫，研究還很不成熟，至今學(xué)者對其涵義的界定還遠(yuǎn)未達(dá)成一致。但依據(jù)現(xiàn)有的研究成果，對其基本理論體系和觀點(diǎn)大致可以做出兩類劃定：把政策網(wǎng)絡(luò)作為客觀存在的、影響政策過程的社會權(quán)力分配現(xiàn)象和把政策網(wǎng)絡(luò)作為一種分析政策過程的模式與工具。前者認(rèn)為伴隨著社會事務(wù)的日趨復(fù)雜、公民社會崛起，政府單獨(dú)治理社會公共事務(wù)的能力越來越捉襟見肘，利益團(tuán)體、市民理性參與政策的能力日趨增強(qiáng)，社會權(quán)力日益分散于各種團(tuán)體之中，整個政策過程充滿了各種社會力量的參與，并且多元的政策參與者越來越能夠影響政策的制定；后者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)是一種分析途徑或者是一種有用的政策工具，政策網(wǎng)絡(luò)可以清晰地分析政策過程中利益相關(guān)者之間的互動、反復(fù)博弈和平衡。布耶塞爾（H.A.Bressers）在《政策網(wǎng)絡(luò)中的政策工具選擇》（The Choice of Policy Instruments in Policy Networks）中認(rèn)為：“政策網(wǎng)絡(luò)在政策工具選擇和政策執(zhí)行過程起關(guān)鍵作用。”[1]還有學(xué)者認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)可以被定義為“一種社會體系，在其中，政策活動者發(fā)展了一套具有相對持久性的相互作用和信息溝通的模式，目的在于集體地解決公共問題或政策項(xiàng)目”。[2]

2.政府的角色：主導(dǎo)還是放任。無論是把政策網(wǎng)絡(luò)界定為一種分析模式，還是把它定義為某種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，政府在其中究竟扮演了一個什么樣的角色，都是一個不能回避的問題。關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)（工具/現(xiàn)狀），在其形成階段，是由于政府給予有效支持還是由于社會變遷產(chǎn)生了政策網(wǎng)絡(luò)？在其發(fā)展階段，政府是否試圖主導(dǎo)政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，還是政府對于政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展做肯定的認(rèn)可、默許或支持其發(fā)展？對這些問題的分析判定，直接決定了政策網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)在與未來的發(fā)展方向，因?yàn)檎菬o論如何都不能孤立于政策網(wǎng)絡(luò)之外的，也是政策網(wǎng)絡(luò)中無論如何也不能夠被忽視的力量；這也決定了政策網(wǎng)絡(luò)（工具/現(xiàn)狀）的分析焦點(diǎn)是置于整個政策領(lǐng)域還是僅僅關(guān)注某些特定領(lǐng)域、特定團(tuán)體的特定利益。因此在政策網(wǎng)絡(luò)（工具/現(xiàn)狀）分析過程中，除了強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)中各個團(tuán)體對政策結(jié)果的影響，亦應(yīng)檢視政府所扮演的角色對政策網(wǎng)絡(luò)的影響進(jìn)而對政策結(jié)果的影響。

3.政策網(wǎng)絡(luò)與科層、市場：平行發(fā)展還是替代選擇。學(xué)者們普遍認(rèn)為，無論是韋伯意義的“科層”還是屢屢創(chuàng)造奇跡的市場神話，本身都存在著無法克服的缺陷，因此有些學(xué)者認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)是繼科層和市場之后的最佳替代選擇——是第三種道路。但同時(shí)有些學(xué)者也認(rèn)為，雖然科層與市場的缺陷無法自身克服，但是其存在是具有合理性的，也是無法消逝的，政策網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)只不過是恰好彌補(bǔ)了二者的缺陷。治理理論頗為贊成這種觀點(diǎn)。羅茲認(rèn)為，“治理作為自我組織的網(wǎng)絡(luò)不同于市場與科層的治理結(jié)構(gòu)，政府的重大挑戰(zhàn)在于使網(wǎng)絡(luò)能夠并且尋找出合作的新形式?！盵3]

4.政策網(wǎng)絡(luò)層次定位：整合還是斷裂。前述政策網(wǎng)絡(luò)研究分為三個主要派別，分別從微觀、中觀和宏觀這三個層次著書立說系統(tǒng)闡釋政策網(wǎng)絡(luò)，但是，這三個層次是可以整合為一個整體還是三個層次之間是斷裂的？如果是整合在一起的，是什么使三個層次的政策網(wǎng)絡(luò)連接在一起，如果是斷裂的，政策網(wǎng)絡(luò)在哪一個層面上更具有解釋力，微觀、中觀還是宏觀？這三個層次之間會不會發(fā)生相互影響，在各自界定之下所共有的特征因子如何加以區(qū)分，會不會構(gòu)成某種語義學(xué)上的混亂，直接影響人們對于政策網(wǎng)絡(luò)的認(rèn)識呢？因此，三個層次有機(jī)整合也好，斷裂分立也罷，總要有一個有意義的結(jié)論。筆者認(rèn)為，斷裂式的研究會導(dǎo)致忽略整體網(wǎng)絡(luò)的局面，畢竟網(wǎng)絡(luò)是要強(qiáng)調(diào)縱橫、微妙的聯(lián)系的，而整合式的研究則可以從全局的角度審視網(wǎng)絡(luò)，使細(xì)節(jié)式的研究得以更好地延伸。

5.政策網(wǎng)絡(luò)與政策后果：隨機(jī)關(guān)系還是因果關(guān)系。目前學(xué)者對政策網(wǎng)絡(luò)質(zhì)疑的最主要的焦點(diǎn)就在于，政策網(wǎng)絡(luò)之于政策后果的因果關(guān)系是否成立。學(xué)者道丁指出，“傳統(tǒng)對于政策網(wǎng)絡(luò)的分類似乎難以超越單純的描述，僅能作為描述政策結(jié)果的隱喻”。[4]學(xué)者拉布也指出，“在政策網(wǎng)絡(luò)與政策后果的因果關(guān)系解釋上存在薄弱之處”。[5]學(xué)者彼得森（J.Peterson）亦指出，“傳統(tǒng)的政策網(wǎng)絡(luò)途徑所能做的，僅是對一政策過程當(dāng)中所有的行動者間的連結(jié)情形做一靜態(tài)的描述，但對于形成此種網(wǎng)絡(luò)樣態(tài)的原因，或是限制此種網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素，單單以目前政策網(wǎng)絡(luò)的研究途徑似乎不足以解答這些問題”。[6]因此，有些學(xué)者傾向于認(rèn)為政策網(wǎng)絡(luò)只不過是政策過程中一種非正式的、水平式的互動關(guān)系，政策的結(jié)果具有自發(fā)性，不具有某種必然性，沒有任何一個主導(dǎo)者或引導(dǎo)者可以達(dá)到準(zhǔn)確無誤的有意圖的結(jié)果。另外，政策制定的過程往往是動態(tài)的權(quán)力互動過程，而非如某些政策網(wǎng)絡(luò)學(xué)者所認(rèn)為的會形成穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，政策網(wǎng)絡(luò)的分析中缺乏對權(quán)力的有效解釋。

三、政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的現(xiàn)狀分析

在經(jīng)過了近30多年的研究之后，美歐學(xué)者對于政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究已經(jīng)由萌生階段進(jìn)入了發(fā)展階段，觀點(diǎn)繁雜、成果頗豐；最近幾年，政策網(wǎng)絡(luò)也逐漸被國人所認(rèn)識，引介居多。但是從總體而言，中外學(xué)者之于政策網(wǎng)絡(luò)的研究還存在著如下一些問題：

1.總體研究呈現(xiàn)片段式，缺乏普遍認(rèn)可的系統(tǒng)論述。政策網(wǎng)絡(luò)研究從總體而言，無論是理論建構(gòu)還是個案分析，美歐學(xué)者的研究都具有領(lǐng)先地位，中國學(xué)者的研究，總體還處在引進(jìn)階段，尚未完全消化，更談不上創(chuàng)新發(fā)展；歐美學(xué)者已經(jīng)有十?dāng)?shù)本專著，而大陸學(xué)者還沒有專著，只是在與公共政策相關(guān)的書中有章節(jié)性的體現(xiàn)，臺灣學(xué)者似乎比大陸學(xué)者先行一步，政策網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用于具體政策領(lǐng)域的研究在數(shù)量和質(zhì)量上都比大陸學(xué)者成熟一些，[7]但是其引介性內(nèi)容也占有很大比例。

2.政策網(wǎng)絡(luò)模式應(yīng)用的范圍尚未界定。對于美歐而言，無論是現(xiàn)有的理論還是個案分析都尚未具備普遍的解釋力。成熟的理論應(yīng)該具有普適性，而政策網(wǎng)絡(luò)模式產(chǎn)生的背景根植于西方發(fā)達(dá)國家，學(xué)者對于其引介固然是好事，但重要的是應(yīng)該考慮其對中國公共政策研究的價(jià)值。所以對于中國的研究者而言，政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究如果采用完全的“拿來主義”，忽視其應(yīng)用性，則極易成為無源之水，無本之木。

3.政策網(wǎng)絡(luò)模式中存在的基本問題還沒有清晰而合理的解釋。上述研究焦點(diǎn)展示了政策網(wǎng)絡(luò)研究的現(xiàn)實(shí)圖景，政策網(wǎng)絡(luò)之中還有大量懸而未決的問題等待人們?nèi)ソ鉀Q，諸如“政策網(wǎng)絡(luò)的定義至今尚未獲得共識，理論的定位也不清楚”。[8]筆者認(rèn)為，關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的界定，不可能把它僅僅作為一種工具，因?yàn)楣ぞ吆同F(xiàn)實(shí)是密不可分的，況且工具的目的性太強(qiáng)，有時(shí)則會過分強(qiáng)調(diào)工具的應(yīng)用性而忽略現(xiàn)實(shí)；關(guān)于政府的角色是放任或者主導(dǎo)的判斷，需要綜合考量各種影響因素，不僅取決于政治制度，也取決于公民素質(zhì)、政治文化等諸多因素；關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)與科層、市場的關(guān)系，不可能把政策網(wǎng)絡(luò)看作是獨(dú)立的體系，它不可能替代科層與市場，因?yàn)檎强茖优c市場的缺陷才使政策網(wǎng)絡(luò)的生存成為可能，在喪失一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政府治理的前提下，政策網(wǎng)絡(luò)不具有任何意義；關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的層次定位，完全的整合和徹底的斷裂都是兩個極端，在整合的意義上談其千絲萬縷的聯(lián)系似乎是更有價(jià)值的；關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)與政策后果，需要在不同的情境下去具體考察，單一的案例或?qū)嵶C都不能對其做以肯定的結(jié)論。

四、政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的意義

關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)，有的學(xué)者認(rèn)為它開啟了政策研究的新階段。政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究具有如下現(xiàn)實(shí)意義：

1.有助于彌補(bǔ)政策研究方法的不足。目前公共政策研究主要以周期論或者階段論研究方法為主導(dǎo)，以“自上而下”和“自下而上”途徑為主要研究視角，研究方法單一、研究視角狹隘。因而，亟須引入新的研究方法和政策解釋路徑。重視行動者行為與結(jié)構(gòu)的政策網(wǎng)絡(luò)分析方法的引介與研究，可以彌補(bǔ)政策理論研究的不足。

2.有助于推進(jìn)政策網(wǎng)絡(luò)模式研究的本土化。現(xiàn)代意義上的政策科學(xué)本是舶來品，政策理論大多也是“拿來主義”，政策研究的跟進(jìn)與政策研究的創(chuàng)新，必須根植于學(xué)習(xí)主體的自我消化；理論存在生命力與否必須考量其普適性與應(yīng)用價(jià)值。因此，對于中國研究者而言，在對政策網(wǎng)絡(luò)模式引介的同時(shí)，需要對其進(jìn)行本土化的消化與吸收。

3.有助于比較美歐國家現(xiàn)實(shí)的政策背景。現(xiàn)實(shí)的公共政策研究大都將注意力放到對美歐學(xué)界最新成果的引介上，以使中國研究者爭取到與其平等交流的學(xué)術(shù)話語權(quán)。但現(xiàn)實(shí)是，我們的學(xué)術(shù)話語權(quán)基本喪失了。主要原因在于我們套用他們的理論解釋自己的問題不精準(zhǔn)、解釋他們的問題又不精彩。對于政策網(wǎng)絡(luò)模式的出現(xiàn)，我們無論如何也不能忽視其誕生地的社會背景，否則我們的研究就可能會出現(xiàn)“橘生淮北則為枳”的風(fēng)險(xiǎn)。因此，需要清晰地研究美歐國家現(xiàn)實(shí)的社會與政策背景，如社會結(jié)構(gòu)、權(quán)力劃分、文化傳統(tǒng)等等，這是以政策網(wǎng)絡(luò)模式分析中國實(shí)際的應(yīng)用前提。

總之，政策網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為解釋政策過程復(fù)雜關(guān)系的一種有益路徑，雖然其研究中還存在著這些問題，但是也正是因?yàn)槿绱?，政策網(wǎng)絡(luò)模式才更加值得我們?nèi)ド钊胩接?。這也正是本文的寫作目的：通過考察政策網(wǎng)絡(luò)模式的研究現(xiàn)狀，進(jìn)一步為政策網(wǎng)絡(luò)模式的系統(tǒng)研究提供一種梳理，為政策網(wǎng)絡(luò)模式的焦點(diǎn)范圍厘清一點(diǎn)界限，為政策網(wǎng)絡(luò)模式中存在的問題添增一些有益的解釋。

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D035-01

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1002-7408（2011）05-0081-03

李琦（1981-），男，吉林雙遼人，吉林師范大學(xué)管理學(xué)院講師，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生，研究方向：公共治理與公共政策。

[責(zé)任編輯：孫巍]