鞏瑞波

（吉林大學馬克思主義學院,長春130012）

陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)選運動及其對我國基層選舉的啟示

鞏瑞波

（吉林大學馬克思主義學院,長春130012）

抗日戰(zhàn)爭時期，陜甘寧邊區(qū)的選舉運動是邊區(qū)政權建設中最具民主特色和優(yōu)勢的一部分。尤其對于鄉(xiāng)選，邊區(qū)政府更是完全從邊區(qū)實際出發(fā)，制定了一系列切實可行的政策法規(guī)，開展了扎實到位的宣傳工作，采取了靈活有效的選舉辦法，形成了一套完整而又頗具特色的選舉模式。同時，邊區(qū)的鄉(xiāng)選積累了豐富的選舉經驗。對邊區(qū)鄉(xiāng)選運動進行歷史的考察和研究，對完善我國基層選舉制度，解決選舉中的形式主義問題以及懲治腐敗有著重要的啟示作用。

抗戰(zhàn)時期；陜甘寧邊區(qū)；鄉(xiāng)選運動；基層民主；基層選舉

社會主義民主最廣泛的實踐是基層群眾自治。我國自上世紀八十年代頒布《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》以來，民主建設便深入基層，基層民主選舉也不斷完善，各項工作進展基本平穩(wěn)。但同時難題和缺陷依然相當突出，人民樸素的參政熱情總是遭遇基層現(xiàn)有體制和持續(xù)膨脹的官僚私欲的冰冷阻礙，很大程度上制約著我國基層民主政治的建設。黨的十七大把基層群眾自治制度確立為我國的一項基本政治制度，解決基層選舉中的問題顯得刻不容緩。這其中，如何借鑒歷史上我們黨關于選舉的經驗，來完善和發(fā)展我國基層選舉，很值得研究。本文擬以陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)選為中心，對邊區(qū)鄉(xiāng)選的法律法規(guī)依據(jù)和操作過程進行一些考察，并以此提出建議，以期給我們解決目前基層選舉中的各類問題提供借鑒。

一、陜甘寧邊區(qū)的鄉(xiāng)選運動

陜甘寧邊區(qū)政府成立后，便高度重視鄉(xiāng)選工作，認識到“鄉(xiāng)選是三級選舉的基礎”，[1]259“只有鄉(xiāng)的選舉做得完滿，才能保證各縣及邊區(qū)的選舉順利進行?！盵2]202正是基于這一認識，邊區(qū)政府對于鄉(xiāng)選，無論是從政策法規(guī)的制定到選舉前的準備，還是從投票過程到選舉后的總結都一絲不茍，因此，邊區(qū)每次鄉(xiāng)選的各個環(huán)節(jié)都可圈可點。

（一）邊區(qū)鄉(xiāng)選的法規(guī)依據(jù)

為了規(guī)范選舉，使選舉有法可依，有規(guī)可循，陜甘寧邊區(qū)政府制定頒布了一套較為完整的選舉制度，以此來保障每次選舉運動的成功開展。

1937年5月，邊區(qū)政府頒布了《陜甘寧邊區(qū)議會及行政組織綱要》和《陜甘寧邊區(qū)選舉條例》，明確提出：邊區(qū)各級選舉采取普遍的直接的平等的無記名的選舉制，保證實現(xiàn)徹底的民主。這也是邊區(qū)鄉(xiāng)選所要遵守的首要原則。1939年1月，邊區(qū)第一屆參議會通過了《陜甘寧邊區(qū)抗戰(zhàn)時期施政綱領》。《綱領》在民權主義條例中進一步完善了《選舉條例》及《組織綱要》的內容。

1940年3月，中共中央提出了“三三制”政權組織原則。1941年1月邊區(qū)中央局又發(fā)出了《關于徹底實行“三三制”的選舉運動給各級黨委的指示》，強調：“邊區(qū)自鄉(xiāng)村起可以徹底地實行三三制”，[3]411將“三三制”推向了鄉(xiāng)級政權。同年5月，邊區(qū)政府在《陜甘寧邊區(qū)施政綱領》中進一步強調了貫徹“三三制”的重要性，之后又明確提出：要把鄉(xiāng)市民主工作提高到民主政治的第一位，[5]并不斷提醒廣大干部，在鄉(xiāng)級選舉中“對于黨外有威望或能辦事的人，都盡量保證當選”。[4]53

1941年11月，邊區(qū)政府修訂通過的《陜甘寧邊區(qū)各級參議會選舉條例》又將罷免制推向鄉(xiāng)級參議會。

在具體踐行以上法規(guī)的過程中，各鄉(xiāng)政府又根據(jù)本地區(qū)的實際以及選舉中遇到的具體問題，總結經驗、吸取教訓，制定了一些新的政策措施，例如實習選舉、流動選舉等，進一步完善了邊區(qū)政府關于鄉(xiāng)級選舉的政策法規(guī)，保證了邊區(qū)鄉(xiāng)選運動的成功進行。

（二）邊區(qū)鄉(xiāng)選的實踐

1.宣傳動員。宣傳動員是邊區(qū)鄉(xiāng)選的第一要務。正如謝覺哉所言：“我們的選舉運動，要把它當作是改進政治，提高民眾對政治的興味與認識的運動。不是選出幾個人就完事。因此，忽視宣傳，是不可以的?！盵6]423在鄉(xiāng)選中，邊區(qū)政府則以“不讓一人站在選舉之外”為目標，提出“到農民家中去”的宣傳口號，要求各地要根據(jù)具體情況靈活宣傳，重點是激發(fā)群眾對選舉的參與熱情。為此，邊區(qū)各鄉(xiāng)大力吸收各團體、各機關宣傳人員，成立了專門的宣傳委員會，制定了完善的宣傳大綱，并且組織宣傳隊直接領導選舉宣傳工作。宣傳中，各鄉(xiāng)宣傳隊積極組織村民普遍通過村民大會、家庭會議、婦女會議及農家訪問[7]等靈活的方式展開宣傳工作。鑒于對婦女、老少宣傳難的問題，一些鄉(xiāng)還利用廟會、過事、標語、傳單、圖畫、講演、戲劇、對歌、鼓詞、開小會等群眾喜聞樂見的形式進行宣傳。

值得一提的是，邊區(qū)鄉(xiāng)選的宣傳“不只是對工人、農民，同時也一樣對資本家、地主進行宣傳”。[8]210這樣，邊區(qū)每次鄉(xiāng)選的宣傳動員都非常成功，完全改變了農民漠視選舉的態(tài)度。據(jù)當時的報道：許多地方的婦女因為選村長，她們情愿抱著孩子跑五六里的路程趕到約定的開會地點去參加選舉。[9]甚至連年過花甲的小腳老太和涉世不深的小孩也積極關注和參與選舉。因此，邊區(qū)幾次選舉平均參選率高達80%，尤其在一些縣鄉(xiāng)（如綏德、清澗、延川等地）甚至超過90%，[10]11而且婦女參選和當選的比例也非常大。

2.確定選民。確定選民資格、進行選民登記是邊區(qū)鄉(xiāng)選的一項必備程序?！蛾兏蕦庍厖^(qū)選舉條例》明確規(guī)定：“凡居住陜甘寧邊區(qū)區(qū)域的人民，年滿16歲的，無階級、職業(yè)、男女、宗教、民族、財產與文化之區(qū)別，均有選舉與被選舉權?！盵11]53這是各鄉(xiāng)政府確定選民資格的主要法規(guī)依據(jù)。

如前所述，各鄉(xiāng)在成立選舉委員會和宣傳隊之后，便分工到各村開展工作。在組織宣傳的過程中，由該村負責人協(xié)同登記員沿門登記，嚴格按照《選舉條例》確定選民。登記完畢后，各委員將所填的表進行嚴格統(tǒng)計篩選，然后出榜公布名單。一般分紅榜（具備選舉資格的居民）和白榜（不具備或被剝奪選舉資格的居民），這樣，群眾對于自己是否具有選舉權便一目了然。許多地方在公布選民和候選人的紅榜上，列出了地主、富農的名字后，地主、富農都發(fā)出了由衷的微笑。[8]553就連美國著名記者斯特朗也感嘆到：“如果在根據(jù)地按照西方的做法，選舉之前對公民進行文化測驗，那么會剝奪4/5人口的選舉權，而這對于占根據(jù)地人口大多數(shù)的廣大農民來說是極不民主、不公平的?！盵8]101甚至連邊區(qū)人民也擔心地說：“現(xiàn)在豪紳地主都有選舉權，要他們來負責（政府），咱們愛黨沒有用了。”[8]241這種擔心從側面說明了邊區(qū)政府關于選民資格的確定，在理論和實踐上是完全一致的，充分體現(xiàn)了邊區(qū)鄉(xiāng)選的真實性和廣泛性。

3.檢查政府工作。檢查政府工作是邊區(qū)鄉(xiāng)選的重要環(huán)節(jié)，同時也是選舉的主要目的之一。選民資格確定之后，鄉(xiāng)長要向群眾作政府工作報告，組織民眾對上一屆政府工作進行一次徹底的檢查。其形式除召開統(tǒng)一會議外，還有以下三種：個別訪問、樁頭會議和自然村會。[8]445-450在實際工作中，各鄉(xiāng)又創(chuàng)造出了更加細致化、人性化的工作方法，使群眾檢查批評的熱情不斷高漲，真正做到了“知無不言、言無不盡”。而且，政府工作人員也打破了怕民主、怕放手的錯誤思想。通過檢查，各鄉(xiāng)政府“不僅發(fā)現(xiàn)了問題，而且知道了人民對什么滿意，對什么不滿意,為認識好人、搞好自治打下了基礎”。[8]588這是選舉前的檢查。而邊區(qū)的選舉本身又是一種最直接最徹底的檢查方式，稱職繼續(xù)當選，不稱職則肯定落選。此外，在選舉產生新政府后,各鄉(xiāng)又規(guī)定：“這時老百姓則要說話，要多提意見，新政府和新鄉(xiāng)長才能辦好事，老百姓才是政府真正的主人?！盵8]225由此可見，邊區(qū)政府這一時期已經把民主監(jiān)督放在了與民主選舉、民主管理同等重要的位置，共同作為基層自治和民主建設的內容。

4.投票選舉。正式投票之前，各鄉(xiāng)政府要集中干部在一個鄉(xiāng)或一個村實習選舉。這是邊區(qū)政府對于鄉(xiāng)選的一項切實有效的創(chuàng)新，效果非常顯著。正如某鄉(xiāng)參加實習的同志總結的：“開了三天會還把選舉的辦法沒學下，實習了一下，我們覺得比開會懂得多了，我們這一次回去就有把握了……”[8]250實習完畢后，各方面條件已經完全成熟，可以進行正式投票了。在投票選舉中，邊區(qū)人民又創(chuàng)造出了多種適合邊區(qū)特點，便于人民操作的選舉辦法和投票方法，這也是邊區(qū)鄉(xiāng)選的特色之一。

在總的選舉條例的規(guī)范下，各鄉(xiāng)又因地制宜，采取了許多簡易靈活而富有成效的選舉辦法。主要有：各鄉(xiāng)按行政村召開選民大會進行集中投票；各鄉(xiāng)組織人員用流動投票箱到一些偏遠或特殊地區(qū)實行“背箱子”（即流動選舉）；采取按區(qū)域選舉和按職業(yè)團體及以少數(shù)民族為單位進行選舉的特殊選舉辦法等等。在投票中，邊區(qū)各鄉(xiāng)普遍采取了“投豆子”、“畫圈”、“燒洞”、“畫杠子”、“畫點法”、“烙票法”、“編號選舉法”等靈活的投票方式，使那些不識字者、行動不便的、老弱病殘者都能行使選舉權。為了避免受已有票數(shù)的影響，邊區(qū)人民還創(chuàng)造了諸如“依次進窯封碗投豆”的投票方法，最大限度地保證投票的秘密性和公正性。雖然這些辦法規(guī)范性、固定性都不強，甚至有學者把這樣的選舉方法稱為“幼稚園式”的選舉法，[12]181但總的來說是便于人民參政、利于人們選舉的。而且經過不懈努力，基本消除了基層民眾對“三三制”的疑慮，改變了地主豪紳對“三三制”的觀望態(tài)度。邊區(qū)鄉(xiāng)選受到了老百姓的廣泛認同，收到了良好的效果。據(jù)統(tǒng)計，邊區(qū)三次選舉各縣鄉(xiāng)參選率都超過了80%，1941年選舉某些地區(qū)甚至達到100%。[14]

5.總結選舉。各鄉(xiāng)政府在選舉結果公布之后，其選舉工作并沒有完結，而是要做好選舉的總結工作，將選舉的經過、結果，選舉中的得失情況寫出報告，上報上級政府。《陜甘寧邊區(qū)選舉委員會鄉(xiāng)（市）選工作綱要》中明確規(guī)定“選舉的總結工作一定要做好，關于這次選舉怎樣計劃和布置的，一步一步怎樣做的，做的過程中發(fā)生了哪些問題，最后得到什么成績，有什么缺點，特別是人民的反應如何，都須詳盡敘述出來，認真的總結出經驗教訓來，這是十分必要的。”[8]322總結選舉也是邊區(qū)政府聽取民聲、收集民意的重要方式。正如邊區(qū)政府認識到的“把各種經驗添附到政治的寶庫里，作為今后改進工作（包括選舉本身在內）的指南，這是一件大事，絕不要疏忽”。[13]323這不但檢查了選舉程序的規(guī)范性和選舉結果的真實性，而且能歷數(shù)選舉中的特色亮點和失誤敗筆等，以備日后借鑒之用。

當然，由于選舉理念的民主化，程序的規(guī)范化，方式的多樣化，選民的普遍化，加之工作人員勤懇不茍的工作作風，因此，收集來的意見多為正面的。在收集意見中連一些鄉(xiāng)紳也發(fā)出了“咱們過去說八路只講漂亮話是不對的，現(xiàn)在講民主，哦!到底是民主的很”[8]255的感慨。

由于邊區(qū)政府的高度重視，加之人民偉大的創(chuàng)造力，陜甘寧邊區(qū)的鄉(xiāng)選，在很多主客觀條件的限制下，仍取得了前所未有的成就。有力地駁斥了“農民不配享有民主，農民不會享有民主”的錯誤論調，使人民懂得了民主的真諦，使干部明白了“國家的建造，不自政府造起，而自人民造起”[6]627的道理。同時，邊區(qū)的鄉(xiāng)選運動也開創(chuàng)了中國草根民主的先河，形成了我國基層選舉的雛形，為現(xiàn)在還處在探索完善階段的基層選舉提供了寶貴的經驗，尤其對于農村直選，由于地域條件和人民素質的相似性，其借鑒意義更加重大。

二、邊區(qū)鄉(xiāng)選對我國基層選舉的啟示

（一）民主的選舉理念和原則是選舉的靈魂

思想是行動的先導，有了先進思想的指導才會有成功的實踐?？箲?zhàn)時期，陜甘寧邊區(qū)以鄉(xiāng)為基礎的各級政府都把選舉工作作為頭等大事來抓，堅持把“民主政治，選舉第一”的理念貫穿選舉始終，尤其對于鄉(xiāng)級選舉，邊區(qū)政府更是將其作為各項工作的重中之重。選舉中，注意糾正干部輕視選舉的錯誤傾向，告誡他們：“如果有人要輕視選舉或者說不要選舉，那就是等于不要革命，不要民主，必須用教育與訓飭的辦法克服某些干部中的這種錯誤觀點?！盵15]29在這一理念的指導下，邊區(qū)鄉(xiāng)選始終堅持普遍、直接、平等、無記名、罷免制、“三三制”等原則，不斷由勝利走向勝利。目前，我國基層選舉面臨的一個重大的問題就是“兩頭熱、中間冷”，其中，表現(xiàn)最為突出的是基層干部對選舉重視嚴重不夠，有的甚至陽奉陰違。究其原因，主要是：首先，基層自治制度的實行，造成行政權與自治權的沖突和矛盾，會抑制基層干部的權力。其次，由于基層干部要直接與廣大民眾打交道，尤其農村，干部要在分散的格局下完成上級下達的各項任務，有一定的困難。而往往實行自治后，村委會人選不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府說了算，這就無形中剝奪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部手中的一項重要權力。由于上述原因，基層干部的工作積極性嚴重降低，在基層選舉中就出現(xiàn)了干部借口推脫不搞換屆，或者草草應付欺上瞞下的現(xiàn)象，甚至滋生了直接抵制基層自治制度的心理，釀成了基層選舉不民主、人民對政府大失所望的惡果。因此，要提高基層選舉的質量，保證基層民主的實現(xiàn)，首先必須提高干部的思想水平，轉變他們輕視選舉的態(tài)度，使他們明白“選舉是老百姓求自由的頭一樁事馬虎不得”，[8]194選舉的真正目的是為了讓人民能直接參與和行使政治權利，是體現(xiàn)人民當家作主地位的最有效途徑。這就非常有必要借鑒邊區(qū)鄉(xiāng)選的經驗，在選舉前，組織干部進行實習選舉，以提高干部對于選舉的組織紀律性和責任感；在選舉過程中，則要注意糾正干部中出現(xiàn)的一些形式主義、空談主義的錯誤傾向，積極引導干部認真對待選舉的每個環(huán)節(jié)；選舉后，一定要組織干部做好選舉的總結工作，“把各種經驗添附到政治的寶庫里，作為今后改進工作（包括選舉本身在內）的指南”。[13]323

（二）有效的動員機制是喚醒民眾參選的重要法寶

在我國，長期以來都有一種錯誤傾向，認為農民文化素質和政治素質低，不配享有民主，也不會享有民主。因此，在基層自治中始終存在忽視基層民眾權利的現(xiàn)象，認為選舉只是干部的事情，與一般百姓毫不相干，這就造成了民眾與基層干部之間相互不信任。在選舉中則表現(xiàn)為民眾漠視選舉、干部欺騙民眾等，極大地阻礙了我國基層民主自治制度建設。鑒于此，在陜甘寧邊區(qū)鄉(xiāng)選中尋找借鑒非常必要。邊區(qū)政府針對民眾對選舉的興趣低，對選舉的意義認識不清的問題，在投票前，采取了各種靈活有效的宣傳方式，廣泛深入地發(fā)動群眾，向民眾講解選舉的政策及意義，使群眾清楚選舉的步驟及方式，把選舉與民眾的切身利益緊密聯(lián)系在一起，從而極大地激發(fā)了民眾對選舉的參與熱情。這樣選出的干部也容易與群眾打成一片，這不但擴大了群眾基礎，而且有利于群眾與干部之間相互負責。當前，我國的基層選舉應以此為借鑒，積極克服選舉中形式主義、空談主義的傾向，改變民眾“選誰都一樣”的偏頗心理。如此一來，在基層政權中實現(xiàn)“只見公仆不見官”便指日可待。也正如張云川所說的“事實證明，唯有在扶助民眾中，才可以訓練民眾的能力而達到完全的民主”。[16]200-201

（三）民主、公開的選舉方式是成功選舉的可靠保證

據(jù)調查，目前我國基層選舉中，一些干部為實現(xiàn)特殊目的，或者為方便省事而借組織選舉之便，玩弄花招、欺騙民眾的現(xiàn)象比比皆是。比如一些在登記選民時搞突然襲擊，臨近投票之日才張榜公布選民名單（《村民委員會組織法》明確規(guī)定需在選舉日的20日之前公布）；一些干部則在選舉中既不預選也不當場唱票，更不開村民大會，而是私下用所謂的“流動票”代替主會場，進行拉票活動；有些甚至直接內定村委會人選或候選人；更有一些干部在投票方法上大做文章，或者只有簡單的舉手表決，或提前做好選民思想工作，投票時只是走過場而已。因此，基層選舉中出現(xiàn)了代替投票和選舉人不認識被選人的現(xiàn)象，出現(xiàn)了“賄選”、“陪選”、“黑箱”等嚴重問題。解決這些問題可以從邊區(qū)鄉(xiāng)選中借取真經。邊區(qū)政府針對當?shù)剞r村地域分散，農民文化素質低等現(xiàn)實情況，采取了召開選民大會集中投票；組織人員實行“背箱子”；特殊地區(qū)和人群進行特殊選舉等靈活的選舉方式。在具體投票過程中，又創(chuàng)造了許多便于人民行使民主選舉權利的方法，同時采取措施保證了選舉的民主性、公正性。如今，我國的基層選舉面對人口流動大、成分復雜的現(xiàn)實，更應該以邊區(qū)鄉(xiāng)選為借鑒，以民主、平等、公開原則為指導，改進選舉方式和方法，在基層選舉中采用諸如郵寄、網絡等現(xiàn)代化手段，保證人民民主選舉權利的順利實現(xiàn)。

（四）徹底的監(jiān)督檢查既是選舉的程序也是選舉的目的

民主監(jiān)督是實現(xiàn)基層民主建設的四項基本內容之一。早在抗戰(zhàn)時期，陜甘寧邊區(qū)政府在鄉(xiāng)選中就把民主監(jiān)督與民主選舉有效地結合了起來。在選舉中堅持“請老百姓檢查看要不要你”的理念。選舉前，積極組織民眾對上屆政府工作進行徹底的檢查，聽取民意，作為今后改進政府工作的基本經驗。選舉中，邊區(qū)政府給了人民更大的民主權利，民眾完全按照自己的意愿選舉心目中的“好人”。選舉產生新政府后，選民對自己所選的代表認為不滿意的有罷免的權利。這樣，通過選舉前、選舉中、選舉后的一系列監(jiān)督檢查，人民的權利得到了很好的保障，政府的工作效率也會顯著提高。謝覺哉稱這樣的選舉為“選舉人與被選人一齊上大課”。[6]但是，目前我國基層自治中對人民監(jiān)督權利的重視嚴重不夠，從選舉開始便沒有保證人民充分的監(jiān)督權利，完全忽視了人民對政府工作的檢查作用。所以，新政府在工作中出現(xiàn)了人浮于事、貪污腐敗、推諉扯皮等問題，甚至釀成諸如2009年3月遼西“選舉血案”的慘劇。由此看來，要真正還權于民，建設毛澤東提倡的“幫忙型政府”，還得從基層選舉做起，在選舉中給予人民充分的監(jiān)督權利。

[1]陜西省檔案館，陜西省社會科學院.陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第9輯）[M].北京：檔案出版社，1990.

[2]西北五省區(qū)編纂領導小組，中央檔案館.陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地（文獻卷·上）[M].北京：中共黨史資料出版社，1990.

[3]中共延安地委統(tǒng)戰(zhàn)部，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部研究所.抗日戰(zhàn)爭時期陜甘寧邊區(qū)統(tǒng)一戰(zhàn)線和三三制[M].西安：陜西人民出版社，1989.

[4]王建濤.延安時期陜甘寧邊區(qū)基層政權建設研究[D].河南大學，2007.

[5]改進鄉(xiāng)政府工作之我見[N].解放日報，1942-05-31.

[6]謝覺哉.謝覺哉文集[M].北京：人民出版社，1989.

[7]延安三區(qū)三鄉(xiāng)選舉中啟發(fā)群眾批評政府工作[N].解放日報，1945-09-16.

[8]中共慶陽地委黨史資料征集辦公室.陜甘寧邊區(qū)時期隴東民主政權建設[M].蘭州：甘肅人民出版社，1991.

[9]新中華報[N].1939-11-17.

[10]抗日戰(zhàn)爭時期解放區(qū)概況[M].北京：人民出版社，1953.

[11]中國科學院歷史研究所第三所.陜甘寧邊區(qū)參議會文獻專輯[M].北京：科學出版社，1958.

[12]張鳴.鄉(xiāng)村社會權力和文化結構的變遷[M].南寧：廣西人民出版社，2001.

[13]陜西省檔案館，陜西省社會科學院.陜甘寧邊區(qū)政府文件選編（第8輯）[M].北京：檔案出版社，1988.

[14]打破貫徹政策的障礙[N].解放日報,1941-09-13.

[15]西南政法學院函授部.中國新民主主義革命時期法制建設資料選編（第二冊）[M].中南政法學院函授部鉛印本.

[16]中國人民解放軍歷史資料叢書編審委員會.新四軍·參考資料（一）[M].北京：解放軍出版社，1992.

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1002－7408（2011）05-0102-04

鞏瑞波(1988-)，男,甘肅寧縣人，吉林大學馬克思主義學院中共黨史專業(yè)碩士研究生，主要從事黨史黨建及政黨學說研究。

[責任編輯：閆生金]