王琳，何瑤

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510006）

公共政策制定交易成本問題探析

王琳，何瑤

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510006）

公共政策制定交易成本是公共政策成本的重要組成部分。因利益沖突而導(dǎo)致的政策制定交易成本正在日益攀升，由此產(chǎn)生的資源浪費會降低公共政策的權(quán)威性，影響政府的形象。應(yīng)通過建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部績效評估體系、合理界定公共政策范圍、完善公共政策制定監(jiān)督系統(tǒng)解決我國公共政策制定交易成本高問題。

公共政策制定；交易成本；消解策略

公共政策制定是政策過程的首要環(huán)節(jié)，高質(zhì)量的公共政策能夠減少人與人之間的利益沖突，調(diào)動人們的積極性，實現(xiàn)社會資源的合理配置，從而促進(jìn)社會效率和社會福利的最大化。從經(jīng)濟學(xué)的角度講，公共政策的制定有一個投入與產(chǎn)出的關(guān)系，以較低的成本作出符合社會需求的最優(yōu)政策選擇是公共政策制定的基本要求。然而，公共政策制定的巨大利益空間卻助長了政策制定的交易成本不斷上揚的趨勢。政策制定作為對社會價值權(quán)威性分配的首要階段，無論是政策問題的形成與確定、規(guī)劃與抉擇，還是公共政策合法化，其間都充滿了政府官員、利益集團、公民等的反復(fù)博弈。因此，每項公共政策的出臺，其背后所耗費的交易成本都是相當(dāng)巨大的，只是由于政治領(lǐng)域的特殊性，這些成本不像經(jīng)濟領(lǐng)域那樣明顯，但對公共政策形象的影響不容忽視。因此，分析公共政策制定領(lǐng)域中的交易成本問題已成為政治學(xué)界研究的重點。

一、公共政策制定交易成本構(gòu)成

交易成本的概念源于新制度經(jīng)濟學(xué)，由納德·科斯教授(RonaldH.coase)提出，最初用于分析經(jīng)濟領(lǐng)域的問題。20世紀(jì)80年代后期，交易成本經(jīng)濟學(xué)開始被運用于公共行政領(lǐng)域。目前，在公共行政中運用較多的是威廉姆森的交易成本理論。威廉姆森把交易成本細(xì)分為合同簽訂之前和合同簽訂之后兩部分。前者包括起草、談判和維護一項合同的成本，后者即為解決合同與客觀環(huán)境的沖突，從調(diào)整合同到解除合同所花費的各項費用。任何問題都可以直接或間接地作為合同問題來看待,這對于了解是否可以節(jié)約交易費用很有幫助。[1]因此，公共政策制定過程中產(chǎn)生的交易成本可以看作是合同簽訂之前所產(chǎn)生的交易成本，具體構(gòu)成如下：

信息成本。信息成本即在公共政策制定過程中，從事信息的獲取和加工等活動所花費的成本。信息滲透到政策制定過程的每一個環(huán)節(jié)，主體必須面對與政策問題有關(guān)的一切稀缺與昂貴的信息成本，包括信息收集和整理成本、對所收集的信息進(jìn)行加工、分析、利用以及轉(zhuǎn)換的成本。這些成本不僅體現(xiàn)在信息交易主體在人力、物力、財力方面的成本投入，更重要的是體現(xiàn)在政策主體在價值整合和利益博弈中所進(jìn)行的時間、精力等非經(jīng)濟性資源的投入。

決策成本。即公共政策制定者在制定出切實可行的公共政策過程中，所支付的利益博弈、方案比較等方面的成本。當(dāng)一個社會問題成為政府考慮的公共政策問題之后，利益主體之間的博弈就主要圍繞方案的規(guī)劃而展開。公共政策的利益性決定了各利益群體都會把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，各利益群體的爭斗一方面會干擾政策的最優(yōu)性，使政策的選擇出現(xiàn)偏差；另一方面由于政策選擇出現(xiàn)問題，會消耗有限的經(jīng)濟資源，錯過解決問題的最佳時間，造成社會凈損失。

維護成本。即為實現(xiàn)政策合法化的標(biāo)準(zhǔn)而在政策宣傳、保障等方面支付的成本。公共政策制定可以分為三個階段，政策議程的確立、方案規(guī)劃和政策合法化。政策合法化是一個吸收民眾參與決策、加強政治溝通與協(xié)調(diào)的過程。在合法化階段，“法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程”，[2]仍需付出一定成本。

監(jiān)控成本。即對政策制定過程中的信息收集、議程確立和政策合法化等活動的監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)以及效果評價等方面所支付的成本。公共政策監(jiān)控成本來源于三個方面：其一，為確定政策監(jiān)控的依據(jù)而建立必要的制度、法規(guī)所產(chǎn)生的制度成本；其二，監(jiān)控主體與監(jiān)控客體之間保持及時必要的溝通所花費的成本；其三，保障監(jiān)督者合法權(quán)益的成本。

適應(yīng)成本。即為制定符合社會現(xiàn)狀與價值取向、符合更多公眾需求的公共政策所產(chǎn)生的成本。適應(yīng)成本體現(xiàn)在兩個方面，一是政策制定者放棄自己的部分利益、避免機會主義、追求理性決策的過程中所需的信息、培訓(xùn)成本；二是減少制定中的政策與現(xiàn)行政策的沖突、中央與地方政策的沖突所開展的工作成本。政策制定的過程同時也是個政策試調(diào)和修正的過程，適應(yīng)成本不可避免地存在于制定的過程中。

風(fēng)險成本。風(fēng)險成本是指由于風(fēng)險的存在和風(fēng)險事故發(fā)生后人們所必須支出的費用和預(yù)期經(jīng)濟利益的減少。在信息不對稱的情況下，決策者的有限理性使得決策具有很多不確定性，從而產(chǎn)生風(fēng)險成本。公共政策制定過程中的風(fēng)險成本體現(xiàn)在預(yù)防或控制風(fēng)險損失方面。為預(yù)防和控制風(fēng)險損失，必須采取各種措施而支付的費用。具體包括資本支出和折舊費、訓(xùn)練計劃費用、施教費以及增加的機會成本等。

二、導(dǎo)致公共政策制定交易成本居高不下的原因分析

在我國的公共政策制定實踐中，公共政策制定成本居高是一個不爭的事實。政策制定在耗費了人、財、物等顯性成本的同時，也產(chǎn)生了機會成本、參與成本與風(fēng)險成本等隱性成本。究其原因，可以從以下幾個方面進(jìn)行概括：

（一）公共政策制定主體方面的原因

1.人類有限理性和機會主義特征。即在有限理性情況下，當(dāng)事人對環(huán)境的計算能力和認(rèn)識能力是有限的，公共政策制定者不可能準(zhǔn)確無誤地評估和預(yù)測未來各種可能的變化，因而使當(dāng)前的政策方案具有一定程度的不完全性。“如果承認(rèn)理性是有限的，那么，再想簽訂面面俱到的合同，借組織的力量來解決問題，就是一種不切實際的想法了?！盵3]因此，當(dāng)一個具有有限理性的政策制定者試圖使政策發(fā)揮其最大化效用時，他所花費在信息、決策、維護、監(jiān)督等方面的成本必然會增加。機會主義是指人們在交易的過程中不僅追求自身利益的最大化，而且還通過一些不正當(dāng)、不合法的手段去謀求自身利益的行為傾向。人的有限理性和機會主義提高了公共政策制定的復(fù)雜性，導(dǎo)致了交易成本的增高。

2.制定主體的能力不足。公共政策的制定是一個復(fù)雜的過程，要求政策制定主體具有豐富的知識和決策能力。然而，當(dāng)前我國公共政策制定系統(tǒng)中仍存在著政策制定人員整體素質(zhì)不高、知識結(jié)構(gòu)不合理等問題。表現(xiàn)在政策制定過程中運用的方法陳舊、單一，經(jīng)驗決策替代科學(xué)決策，處理復(fù)雜性和突發(fā)性政策問題時缺乏開拓和創(chuàng)新能力，在決定方案的最終選擇時優(yōu)柔寡斷等。因此，制定主體的能力不足致使公共政策的質(zhì)量和有效性遭到破壞，政策的價值降低，由此導(dǎo)致政策制定的費用升高。

（二）公共政策制定環(huán)境方面的原因

1.公共政策制定監(jiān)督不力。公共政策的制定過程是公共政策制定主體憑借公共權(quán)力對公共利益進(jìn)行權(quán)威性分配的過程。只有公共政策制定主體的決策行為和內(nèi)容受到法律的監(jiān)督，才能保證公共政策制定的正常進(jìn)行。然而，我國目前的公共政策監(jiān)督系統(tǒng)對政策制定的監(jiān)督尚存在許多不足，突出地表現(xiàn)在：其一，公共政策成本監(jiān)督的功能缺失。目前政策監(jiān)督集中在機構(gòu)設(shè)置、人員配備和規(guī)則確立等方面，公共政策成本的監(jiān)督存在空白；其二，政策制定公開不夠。當(dāng)前，政務(wù)公開的內(nèi)容多停留在對規(guī)章制度的內(nèi)容和程序上的公開，而涉及到群眾真正關(guān)心的社會焦點問題上卻“猶抱琵琶半遮面”，容易造成對政策監(jiān)督的無的放矢；其三，多元監(jiān)督體制不健全。目前，群眾監(jiān)督尚未納入法制化軌道，監(jiān)督主體的權(quán)限及監(jiān)督活動的范圍、方式等缺乏具體規(guī)范，監(jiān)督渠道不暢通。同時新聞媒體的輿論監(jiān)督因受制于權(quán)力機關(guān)的干預(yù)而無法充分釋放能量。這些現(xiàn)象嚴(yán)重地制約了社會監(jiān)督的效力，對政策制定的科學(xué)化和民主化造成了影響。

2.信息不對稱。信息不對稱是指在政策制定過程中，各類人員對有關(guān)信息的了解是有差異的，掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。政策制定過程中決策者比公眾更了解有關(guān)政策的各種信息。掌握更多信息的一方可以通過向信息貧乏的一方傳遞可靠信息而在市場中獲益，買賣雙方中擁有信息較少的一方會努力從另一方獲取信息，在信息流動的過程中需要耗費成本。此外公共政策制定者在具體的決策活動中很難具備作出最優(yōu)決策所需要的全部信息，這兩種方式的信息不對稱是引發(fā)各種決策活動失效或失敗的重要原因。

（三）公共政策制定過程本身的原因

1.公共政策范圍界定不合理。公共政策制定范圍界定不合理體現(xiàn)在政策制定存在“越位”和“缺位”現(xiàn)象。一方面，公共政策的制定存在著“越位”現(xiàn)象，表現(xiàn)在仍過多地制定對微觀經(jīng)濟活動進(jìn)行行政干預(yù)、排斥和干擾市場資源配置主體地位的政策。這些政策的制定擾亂了市場經(jīng)濟的自由運行，既浪費了大量的人力、物力、財力資源，又增加了政策制定的機會成本；另一方面，公共政策的制定又存在著“缺位”現(xiàn)象，表現(xiàn)在對一些維護平等競爭、促進(jìn)社會公平、健全社會保障等方面的問題存在政策“真空”，或政策不完善。[4]這些政策的缺失為市場的有效運轉(zhuǎn)增添了許多不確定性因素，加深了政策制定的時滯性矛盾，增加了政策制定的時間成本。

2.公共政策成本存在軟約束。從經(jīng)濟學(xué)角度來看，任何一項政府決策的制定與執(zhí)行，都需投入一定的資源，只有嚴(yán)格地遵循成本預(yù)期限度，有限的公共資源才會成為政府決策的硬約束。反之，在政策制定過程中，為了達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)不斷追加投入成本，超出預(yù)先確定的公共資源投入界限時，既定的、有限的公共資源投入就演變成了政府決策的軟約束。政策成本存在的軟約束源于政府決策機制的非競爭性。在投入方面，政府決策投入的資源是依靠政府合法權(quán)力獲得的，既不是市場等價交換的產(chǎn)物，也無須決策者自行墊付，這使得一些政府官員很少重視決策的投入成本，甚至還會濫用決策資源以達(dá)到某些不正當(dāng)?shù)哪康?，決策成本的硬約束也就演化成為了軟約束。在產(chǎn)出方面，政府決策提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是一種“非市場產(chǎn)出”，它們一般不進(jìn)入或很少進(jìn)入市場交換領(lǐng)域，鮮有競爭對手，不具有競爭的壓力，政府決策行為不受市場機制的制約。

3.政策效果的不易衡量性。公共政策制定是一個根據(jù)政策效果不斷調(diào)整的持續(xù)過程。一般來講，政策投入和政策產(chǎn)出之間的比率是衡量政策效果的主要指標(biāo)。其中政策投入是指為獲得政策產(chǎn)出和影響而使用的時間、金錢、人力、設(shè)備和供給品資源。政策產(chǎn)出則指目標(biāo)群體和受益者所獲得的貨物、服務(wù)或其他各種資源。就現(xiàn)實來講，政策投入和政策產(chǎn)出皆不可衡量的情況普遍存在，主要有兩個原因：一是公共政策制定存在風(fēng)險成本，即政策產(chǎn)出很難準(zhǔn)確把握，對公共政策的效果加以衡量也就無從談起。二是對公共政策效果的衡量既要看重政策投入對公共利益產(chǎn)生的客觀影響，又依賴不同的社會個體或利益集團針對公共政策的客觀影響所產(chǎn)生不同的觀點和看法。由于人們對公共政策產(chǎn)生的效果很難達(dá)成一致的認(rèn)識，從而很難用政策效果來衡量成本問題。

三、降低公共政策制定交易成本的對策

政策交易成本在整個政策系統(tǒng)中發(fā)揮著重要作用，是政策評估的新標(biāo)準(zhǔn)，影響著政府組織設(shè)計和制度安排。雖然保證其絕對合理的目標(biāo)難以達(dá)致，但就造成其成本居高的某些具體問題來說，卻是可以糾正和避免的。

（一）建立科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部績效評估體系

首先，樹立正確的領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀。有什么樣的政績觀就有什么樣的決策行為，有什么樣的決策行為就會產(chǎn)生什么樣的決策成本。近年來，國內(nèi)許多學(xué)者都提出綠色GDP的概念，即在原始GDP中扣除了各種自然資本消耗之后的經(jīng)過環(huán)境調(diào)整的國內(nèi)生產(chǎn)值，也稱綠色國內(nèi)生產(chǎn)凈值。綠色GDP是一個更為科學(xué)合理的發(fā)展成本指標(biāo)，它的提出可以避免領(lǐng)導(dǎo)干部為了追求政績而制定不符合民生的政策，并促使其更加全面地考慮經(jīng)濟和社會發(fā)展問題，防止政策資源的浪費。其次，績效評估應(yīng)該包括成本指標(biāo)。政績考核評價標(biāo)準(zhǔn)及其細(xì)則中要增加對政績進(jìn)行的成本分析，即不僅要看領(lǐng)導(dǎo)干部取得的政績，還要看為取得政績所付出的投入和代價，以避免形成不計成本和代價的“面子工程”建設(shè)。將決策成本列入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)，對官員政績進(jìn)行全面分析，可以使領(lǐng)導(dǎo)干部為自己無效的、濫用的決策成本的行為“買單”，可以在相當(dāng)程度上避免官員因為個人前程而犧牲公眾和社會利益。再次，公共政策制定者應(yīng)努力提高自身能力?，F(xiàn)代社會的迅速發(fā)展要求公共政策制定者必須不斷加強自身培訓(xùn)和再教育，努力提高運用科學(xué)方法和先進(jìn)決策技術(shù)的技巧，加強現(xiàn)代社會信息處理和決斷的能力，從而提高政策制定的科學(xué)性和及時性，實現(xiàn)公共政策制定成本的最優(yōu)化。

（二）合理界定公共政策范圍

公共政策制定范圍是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平、市場發(fā)育程度、社會自治能力的發(fā)展而不斷變化的。隨著我國經(jīng)濟水平的提高和社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，傳統(tǒng)的“政府主導(dǎo)型”政策范圍界定已難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，合理的政策制定范圍應(yīng)界定在尊重和恪守市場規(guī)律、有利于充分發(fā)揮市場機制作用的前提下解決市場失靈的問題，即公共政策問題的選擇必須以保障和促進(jìn)市場資源配置的基礎(chǔ)性作用為前提。必須樹立以市場為中心的觀念。一方面，要將一部分不符合市場經(jīng)濟規(guī)律要求的職能加以限制，減少政府對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)，杜絕因公共政策“越位”而造成的政策資源的浪費；另一方面，要逐步拓展乃至增加某些職能，勇于承擔(dān)促進(jìn)就業(yè)、保障民生、維持社會穩(wěn)定等職責(zé)，避免因政策“缺位”而導(dǎo)致的公共政策制定時滯成本的高居不下。只有這樣，才能真正做到政策制定資源的合理利用，才能實現(xiàn)公共政策制定成本的優(yōu)化。

（三）完善公共政策制定監(jiān)督系統(tǒng)

首先，建立健全政策制定成本監(jiān)督的法律法規(guī)，確立監(jiān)督主體在政策制定成本方面監(jiān)督的職能。通過制定可行的制度程序和具體的實施細(xì)則，明確政策制定監(jiān)督中的權(quán)限、方式、程序和范圍，為政策制定成本監(jiān)督提供制度保障。其次，加強對公共政策效果的評估。香港地區(qū)也有些比較成功的做法，比如通過實行“衡工量值制度”對政府決策進(jìn)行監(jiān)督。由核數(shù)署就任何公共部門，在履行職務(wù)時所達(dá)到的節(jié)省程度、效率和效益，提供資料和意見，推動公共部門提高效率，以最合乎經(jīng)濟的方式達(dá)到目標(biāo)。[5]再次，加強公共政策制定監(jiān)督的政務(wù)公開，使監(jiān)督主體能夠及時、全面了解公共政策制定過程中的各種信息，從而降低公共政策制定監(jiān)督的信息成本，實現(xiàn)政策效益最大化。最后，建立健全多元監(jiān)督體制，充分發(fā)揮大眾傳媒在政策成本監(jiān)督中的作用，利用大眾傳播媒介所形成的社會輿論，及時揭露事實真相，對政府決策成本過高的行為實施壓力；同時，強化政策制定過程中的公民參與程度。目前，政府在這方面已有了初步嘗試。例如，九屆全國人大常委會第30次會議出臺的《環(huán)境影響評價法》規(guī)定，建設(shè)項目和政府部門擬定的規(guī)劃，如果有可能對環(huán)境造成不良影響，在實施前必須進(jìn)行環(huán)境影響評價，并在環(huán)境評價過程中明確引入公眾參與的民主機制。公眾參與機制有助于提高決策科學(xué)化程度，同時也可以有效減少政策制定主體由于機會主義而制定偏離公眾利益政策的行為，是控制政府決策成本的促進(jìn)機制。

[1]李曉飛.政策制定中減少交易費用的制度路徑——以“區(qū)別性組合”的交易費用理論為框架[J].行政論壇，2008,（4）.

[2]陳振明.政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：228.

[3][美]奧利弗·E·威廉姆森.資本主義經(jīng)濟制度——論企業(yè)簽約與市場簽約[M].北京：商務(wù)印書館，2002：69.

[4]王東毅.公共政策制定成本居高的經(jīng)濟分析與對策[J].理論觀察，2006,（1）.

[5]陶艷華.公共政策的決策成本探析[J].經(jīng)濟問題探索，2003,(8).

D035

A

1002-7408（2011）05-0040-03

王琳（1963-），女，山東東阿人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授，行政管理專業(yè)碩士生導(dǎo)師，研究方向：城市公共管理與公共政策；何瑤（1986-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：城市公共管理與公共政策。

[責(zé)任編輯:孫巍]