夏芳晨

(東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧大連116025)

城市公共資源運營體制存在的問題及創(chuàng)新思路

夏芳晨

(東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧大連116025)

深入分析了目前城市公共資源運營存在的問題，如城市公共資源運營中政府“錯位”與政府行為扭曲、市場主體參與的缺失、非營利組織參與的動力不足、城市政府部門的博奕與利益尋租等。在此基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建多層次主體、采取多模式改進(jìn)的創(chuàng)新思路。

城市公共資源;運營體制;制度創(chuàng)新

城市公共資源(Urban public Resources)是指具有公共物品性質(zhì)、由城市政府擁有或控制的資源，其存在形態(tài)和受益范圍限于城市地域空間。典型的城市公共資源包括城市公共基設(shè)施、城市公用事業(yè)、政府部門資產(chǎn)、城市空間等有形資源，以及有形資源所衍生的無形資源，諸如:城市環(huán)境、城市品牌等等。近年來，隨著城市化的發(fā)展，大量的城市公共資源進(jìn)入人們的視野;同時，公共資源的浪費使用、運營效率低下問題也成為當(dāng)前城市政府迫切需要解決的問題。本文在對我國城市公共資源運營管理體制進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出改革運營管理體制的對策方案。

一、我國城市公共資源運營體制的存在的問題

我國城市公共資源運營體制的演變是隨著經(jīng)濟體制改革而變遷的，從新中國成立到現(xiàn)在，我國經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期(1949年～1978年)高度集權(quán)的政府“統(tǒng)管”體制、體制轉(zhuǎn)軌時期(1978年～20世紀(jì)90年代初)以“分權(quán)”為特征的運營體制和市場經(jīng)濟初期(20世紀(jì)90年代初至今)政府、市場雙主體運營體制的逐步形成時期三個階段。體制變遷的總體特征表現(xiàn)為由政府“統(tǒng)管”的一元體制向政府、市場參與的多元體制轉(zhuǎn)化。在這一過程中，城市政府和市場主體在公共資源運營中的作用得到逐步發(fā)揮，公共資源運營的效率得到較大程度的提高，但是，由于缺乏對政府、市場和其他組織的明確定位和有效的外部約束等原因，城市公共資源運營效率低下問題并沒有得到真正意義上的解決。運營體制存在的問題主要表現(xiàn)在以下四個方面:

(一)城市公共資源運營中政府“錯位”與政府行為扭曲

城市政府作為公共利益的代表，它的職能本應(yīng)是為了增進(jìn)城市公共利益而努力。但是由于城市政府自身利益的存在①參見于光遠(yuǎn):《經(jīng)濟學(xué)札記》，廣州，廣東人民出版社，2000，P69－70。于光遠(yuǎn)認(rèn)為，政府利益與公共利益是矛盾的，未必在任何事情上都代表社會的利益，即公共利益。從公共利益理論看，政府是公共利益的守護(hù)者;從團體利益的理論看，政府代表著某一個特殊利益集團的利益，而非一般公眾;從個人利益的理論看，政府的行為價值取決于政治家的個人利益。政府的利益追求決定著政府的行為方式。，它又具有謀求自身特殊利益的需求。這種需求在政府職能轉(zhuǎn)變和外部約束不到位的情況下，往往導(dǎo)致城市政府把追求自身利益作為主導(dǎo)性的價值取向，政府自身利益的膨脹超出了城市的公共利益。在城市公共資源運營中出現(xiàn)與民爭利、與企業(yè)爭利的現(xiàn)象，而忽視了公共利益的存在，導(dǎo)致公共資源運營效率的損失。政府錯位與行為扭曲表現(xiàn)在以下四個方面:

第一，在城市公共資源運營的價值取向上，表現(xiàn)為城市公共資源運營以政府自身價值實現(xiàn)為取向，以城市政府的資金收益最大化為導(dǎo)向，忽略了城市政府同時作為城市公共資源代表和監(jiān)督者的身份。現(xiàn)實中表現(xiàn)為城市政府在權(quán)力不斷擴張過程中的“政府企業(yè)化”傾向，追逐特定的經(jīng)濟與政治利益;和以直接的貨幣收益為目的，直接介入城市公共資源資產(chǎn)運營。

第二，在城市公共資源運營過程中，表現(xiàn)為既當(dāng)“裁判員”，又當(dāng)“運動員”。由于城市政府通過各種方式直接或間接地進(jìn)行城市公共資源和資產(chǎn)的運營，使得城市政府運營行為的本身面臨著多重的利益選擇，加上政府手中所擁有的對土地資源、規(guī)劃用途、信息發(fā)布等壟斷權(quán)力，在市場經(jīng)濟中同時扮演著“裁判員”，和“運動員”雙重角色。這樣的多重角色不僅會使市場主體處于一種不公平的競爭地位，無形中提高了市場進(jìn)入的“門檻”，限制了市場主體進(jìn)入城市公共資源的運營領(lǐng)域;同時，還會造成市場壟斷、內(nèi)部人控制以及政府官員腐敗等一系列的不利后果，進(jìn)一步導(dǎo)致了城市公共資源運營的效率損失和城市公共資源的流失、浪費和破壞。

第三，在城市公共資源運營的利益實現(xiàn)方式上，表現(xiàn)為追求短期利益的實現(xiàn)、忽視城市、公眾、企業(yè)的長遠(yuǎn)利益。如在城市土地運營、吸引外資、塑造城市形象等方面都采取了許多急功近利、惡意操作的手段，造成嚴(yán)重的公共利益損失。

(二)城市公共資源運營過程中市場主體參與的缺失

我國城市公共資源和資產(chǎn)通常由國家所有和控制，因此城市公共資源運營成為城市政府介入城市公共資源配置的一個有力的理由，城市公共資源就理所當(dāng)然地轉(zhuǎn)化為城市政府的公共資源，因此我國城市公共資源運營的實踐從一開始就一直呈現(xiàn)出典型的政府主導(dǎo)的市場化特征。在這一過程中的，尤其是計劃經(jīng)濟時期，市場主體的參與被忽視。在市場主體被忽視的同時，也導(dǎo)致政府利益的實現(xiàn)過程缺少監(jiān)督。政府運營公共資源，大范圍地介入一些可以競爭的公共領(lǐng)域，由于壟斷運營和對民間資本產(chǎn)生的“擠出效應(yīng)”，阻止了民間和社會資本投資公共領(lǐng)域的愿望。正如東北財經(jīng)大學(xué)馮云廷教授所指出的，在一定時期內(nèi)，在城市公共服務(wù)資源總量既定的情況下，一個城市由政府部門提供的公共資源越多，可以由市場力量提供的公共資源就越少，公共資源運營通過兩部門之間的提供過程存在著一種此消彼長的數(shù)量替代關(guān)系。(見圖1)

圖1 政府、市場兩部門城市公共資源配置數(shù)量替代關(guān)系圖

同時，政府在運營過程中失敗，不僅會破壞投資環(huán)境，而且也會對民間資本和社會資本產(chǎn)生不良的示范效應(yīng)，使其望而卻步遠(yuǎn)離這一領(lǐng)域。由此可見，城市政府在公共資源運營過程中所出現(xiàn)的“越位”與“錯位”現(xiàn)象，排斥了企業(yè)在公共資源運營中的積極性和有效參與。

(三)非營利組織參與的動力不足

傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，市場和政府是互相替代的，在市場失靈的地方就是政府職能發(fā)揮作用的空間(比如提供公共物品)，似乎市場和政府之間存在非此即彼的關(guān)系。這種認(rèn)識是有著明顯偏差的。實際上，無論在理論邏輯上，還是現(xiàn)實觀察上，在市場和政府中間或者在政府和市場都失靈的場所，還存在著一類中間組織，這類組織就是非營利組織。其主要特點是:民間性、非營利性。作為志愿精神的體現(xiàn)，非營利組織的參與，旨在彌補由政府和市場失靈遺留下來的公共物品和服務(wù)的不足。且城市非營利組織與城市市民所關(guān)注的事情關(guān)系密切，有著比政府更貼近市民和靈活的優(yōu)勢。但是，從我國當(dāng)前非營利組織的發(fā)展?fàn)顩r看，但是，由于受長期計劃經(jīng)濟體制下強政府的發(fā)展格局的影響，我國政府不僅替代了市場組織的許多功能，更替代了非營利組織的許多功能，造成非營利組織發(fā)展滯后和相對緩慢。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，每萬人擁有非營利組織，中國只有1.54個，而發(fā)達(dá)國家一般有幾十個，美國是51.79個，法國是110.45個，日本是97.17個，即便是像印度、巴西等第三世界國家一般也超過10個。非營利組織發(fā)展滯后和相對緩慢，已經(jīng)影響到非營利組織作用的發(fā)揮。

(四)城市政府部門的博奕與利益尋租

一項城市公共資源的運營一般是由具體的城市政府部門進(jìn)行具體的操作，政府部門的行政效率和運營效率是制約城市公共資源運營水平的重要因素。從我國目前的行政管理體制和公共資源的運營具體情況看，城市公共資源運營往往由多部門參與。以城市綠地建設(shè)為例，從土地征用與儲備，到土地規(guī)劃與設(shè)計，再到綠地建設(shè)、項目驗收，以及后續(xù)的運營與維護(hù)，前后涉及國土、園林、規(guī)劃、城建等一系列部門。公共資源運營的多部門管理，在實踐中，往往會由于部門利益的差異、部門職能劃分的不清晰、協(xié)調(diào)機制不順暢、監(jiān)督機制不完善等原因，造成不同的部門從各自的利益出發(fā)有選擇地進(jìn)行決策與管理，從而導(dǎo)致公共資源運營效率低下和公共利益的損失，這種現(xiàn)象也被稱作“政府部門的利益博奕”。政府部門間的利益博奕往往會產(chǎn)生以下后果:一是部門間相互扯皮，協(xié)調(diào)難。二是部門尋租行為或時出現(xiàn)。表現(xiàn)為一些部門為了維持既得的利益，采用合理、不合理、甚至于違法的手段，將政府的權(quán)力部門化，將公共利益吸納、截留或轉(zhuǎn)移到部門內(nèi)部，形成“部門化的利益”，造成公共利益的損失。

二、城市公共資源運營體制創(chuàng)新的思路

(一)準(zhǔn)確定位政府的職能，轉(zhuǎn)變政府的“身份”

政府作為公共資源運營的重要主體，其職能和“身份”的定位直接關(guān)系到其他主體參與公共資源運營積極性的發(fā)揮和運營機制形成。因此，要建立科學(xué)合理的公共資源運營體制，提高公共資源的運營效率，首先需要對政府的職能和“身份”進(jìn)行準(zhǔn)確的定位。

首先，城市政府是城市公共利益的代表者。城市政府作為公共資源運營的主體之一，在城市公共資源運營的各參與主體中承擔(dān)維護(hù)公共利益的的首要責(zé)任，城市公共資源運營的目的是為了增進(jìn)和實現(xiàn)城市的公共利益。城市政府作為公共利益的代表者，不僅要求政府提供公共物品，而且要求政府參與公共資源運營的全過程，并對公共資源的運營作出制度性安排，約束其他主體的行為，將其他主體的行為統(tǒng)一到公共利益實現(xiàn)的高度。其次，城市政府是現(xiàn)代城市發(fā)展的主要推動者和公共利益的創(chuàng)造者。城市公共部門活動所引起的正的外部效應(yīng)是城市聚集效應(yīng)發(fā)揮的基礎(chǔ)。隨著科學(xué)技術(shù)和信息化的發(fā)展，城市政府部門活動所產(chǎn)生的外部性已經(jīng)超越了城市地理位置等因素，成為城市再度崛起的重要因素①王晶:《城市財政管理》，P7。。城市政府的創(chuàng)新能力成為城市地區(qū)優(yōu)勢形成的前提條件。薩瓦斯的研究也表明，最近幾十年來公共物品的大量增長和公共福利水平的大幅提高，凸顯了更加謹(jǐn)慎、聰明、積極、有效的政府參與城市公共資源運營的重要性②E.S.薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，P59。。第三，城市政府是公共資源運營的“掌舵者”而非“劃槳者”。城市政府參與公共資源運營并非要求政府直接經(jīng)營公共資源。從政府的職能定位看，許多城市基礎(chǔ)性服務(wù)的提供都屬于政府的職責(zé)范圍，城市政府的角色定位主要是城市公共服務(wù)的提供者，城市政府可以通過各種制度安排與其他主體(包括私人部門和非營利組織)建立合作伙伴關(guān)系。城市政府作為公共開支的決定者，可以為公共資源運營作出安排，但并不意味著政府來具體從事公共資源的運營。

(二)調(diào)整政府與市場、非營利組織關(guān)系

首先，政府與市場的關(guān)系調(diào)整主要表現(xiàn)為:一是在市場經(jīng)濟條件下，城市中的企業(yè)是在政府宏觀調(diào)控下與微觀管制下依法獨立地開展經(jīng)濟活動并參與社會發(fā)展的。城市政府的作用主要體現(xiàn)在宏觀的調(diào)控和微觀的管制，但這種調(diào)控和管制已經(jīng)不同于計劃經(jīng)濟體制下的政府對企業(yè)命令式的直接干預(yù)，而是對企業(yè)的運營進(jìn)行政策的引導(dǎo)、制定運營的規(guī)則和監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行。二是在政府與市場的活動領(lǐng)域上，城市政府要逐漸從經(jīng)濟行為主體的角色中退出，將重點轉(zhuǎn)移到公共物品的供給方面，發(fā)揮市場主體運營資源的作用。

其次，政府與非營利組織的關(guān)系調(diào)整主要表現(xiàn)為:一是改變當(dāng)前非營利組織對政府的依賴關(guān)系，提高非營利組織的自主性。當(dāng)前我國城市中存在一定數(shù)量的非營利組織，但這些非營利組織普遍存在著運行行政化、經(jīng)費財政化、資源配置非社會化等特點，非營利組織對政府的過度依賴，使得非營利組織完全按照政府指令運行，失去了非營利組織對政府和市場有效補充的作用。二是積極培育非營利組織，增強其作用的能力。政府并非萬能的，責(zé)任也不是無限的，有些社會問題需要非營利組織在內(nèi)的全社會共同的力量應(yīng)對③劉錫田:《中國地方政府競爭的制度基礎(chǔ)與創(chuàng)新》，北京，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2004，12，P227。。

(三)建立多主體、多層次公共資源運營體制

要建立多主體、多層次的公共資源運營體制，首先，要區(qū)分公共物品的“生產(chǎn)”和“供應(yīng)”。公共部門(特別是政府)有責(zé)任提供公共物品，并不等于政府應(yīng)直接生產(chǎn)或運營“公共物品”。公共產(chǎn)品和服務(wù)的“生產(chǎn)”和“供應(yīng)”需要區(qū)分開來，前者既可以由私人部門承擔(dān)，也可以由政府部門承擔(dān)，在公共服務(wù)的生產(chǎn)方面，允許在生產(chǎn)這些服務(wù)的機構(gòu)之間開展最大限度的競爭，以提高生產(chǎn)效率。

其次，完善多主體合作的機制。盡管公共資源生產(chǎn)與供應(yīng)相分離為公共資源的運營提供了一個較好的制度安排，但是在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)了一系列的問題，例如，私人部門追求利潤最大化的特點，易帶來公共利益損失的問題;非營利組織或居民在供給公共資源方面存在著供給失靈現(xiàn)象;尋租及腐敗行為，等等。因此，要引導(dǎo)多主體參與公共資源運營，而又要防止公共利益的損失，需要政府通過制度創(chuàng)新，完善多主體合作的機制。

第三，建立分類運營公共資源的制度。由于不同的公共資源具有不同的特性和功能，其運營主體的選擇也不相同，提高公共資源運營的效率，需要對公共資源采取分類運營的制度安排。對于無收費機制、無資金流入的非經(jīng)營性項目，投資主體應(yīng)由政府承擔(dān)，并按照“供應(yīng)”與“生產(chǎn)”區(qū)分的原則引入競爭機制，提高效率。對于有收費機制和資金流入、且可以獲得合理利潤的純經(jīng)營性項目，可以通過市場化的投資方式實現(xiàn)。對于有收費機制和資金流入、但資金流入不足以使運營者獲得合理利潤的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，可以引入市場機制，但為維護(hù)其公益性，需要政府通過貼息或政策優(yōu)惠維持運營。

(四)積極推進(jìn)政府部門管理體制改革

當(dāng)前我國政府部門管理體制改革應(yīng)突出以下四個方面:第一，合理調(diào)整政府部門之間的關(guān)系，科學(xué)劃分政府部門的職能。在現(xiàn)行管理體制下，政府部門之間的關(guān)系存在的主要問題是行政管理職能分散、交叉、重疊的現(xiàn)象嚴(yán)重。以城市環(huán)保管理為例，大量與環(huán)保有關(guān)的職能被分散在包括環(huán)保部門在內(nèi)的十余個部門，從前有這么一種說法“環(huán)保不下水、水利不上岸”，這種環(huán)保職能的分散往往造成環(huán)保部門在許多職能部門的管理領(lǐng)域行使職權(quán)時，面臨著有責(zé)無權(quán)的問題。這種行政管理職能的分散、交叉和重疊不僅導(dǎo)致行政管理效率的低下，而且造成部門間爭權(quán)奪利和互相推諉、互相扯皮的諸多問題。要提高政府部門的行政管理效率，需要合理調(diào)整政府部門之間的關(guān)系，科學(xué)劃分政府部門的職能，解決部門間職能的分散、交叉、重疊問題。第二，積極探索職能有機統(tǒng)一的政府部門機構(gòu)改革。在政府部門職能劃分的基礎(chǔ)上，推動現(xiàn)有政府部門機構(gòu)改革是實現(xiàn)部門責(zé)權(quán)統(tǒng)一的組織保障。解決當(dāng)前政府部門設(shè)置過于細(xì)化，政府的一項職能人為分解到不同的部門，諸多公共事務(wù)由單個職能部門難以解決，大量的公共事務(wù)需要政府議事機構(gòu)加以協(xié)調(diào)等問題。第三，進(jìn)一步完善協(xié)調(diào)機制，推動部門間協(xié)調(diào)方式轉(zhuǎn)變。實際上，由于政府管理對象的復(fù)雜性，即使最明確的分工、最合理的職權(quán)劃分，也不可能完全避免部門間的職責(zé)交叉問題。因此，要提高公共管理的績效，必須成功地實施跨越部門邊界的管理，建立有效的協(xié)調(diào)機制，增加政府部門的協(xié)調(diào)作用。第四，強化政府部門的監(jiān)督與管理，防止部門利益膨脹。公共資源運營利益的部門化問題是當(dāng)前公共資源運營領(lǐng)域的重要問題。要防止政府部門利益的膨脹，需要進(jìn)一步發(fā)揮公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的作用，完善公眾監(jiān)監(jiān)督機制，加重懲戒，使政府部門利益“不敢膨脹”，維護(hù)公共利益。

F299.2

A

1003－8353(2011)06－0177－03

夏芳晨，東北財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院博士生。