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廣東財政績效管理實踐在全國起步最早，經(jīng)過多年探索，到目前為止，形成了從事前的績效預(yù)算、事中的過程管理、事后的績效評價全過程績效管理鏈條。全國財政績效管理課題組主筆、廣東省財科所許航敏博士表示，“第三方”的立場，和財政資金的“競爭性”管理模式，是廣東績效管理體系建設(shè)的最核心理念。

政府支持下的績效

《新理財》：許博士，您認為廣東作為財政績效管理起步最早的地區(qū)，與當?shù)卣闹С钟袥]有聯(lián)系？

許航敏：當然有，整個財政理念上的轉(zhuǎn)變不可能沒有政府的支持。但廣東可能比較特殊的一點在于廣東模式是在中國本土研究、發(fā)展起來的預(yù)算管理方式，符合廣東人敢為人先、解放思想、務(wù)實求真、講求實效的特點。所以我們認為，廣東財政在績效方面的做法并非是“說服”當?shù)卣闹С郑菑囊婚_始就異曲同工，因此一拍即合。

說到這里我要先介紹一下“廣東模式”。我們的財政績效管理包括財政資金的績效預(yù)算評審、財政資金跟蹤管理、支出后項目績效評價、績效面談及績效問責等，涵蓋了財政資金的事前分配、事中管理、事后評價及問責的全過程管理環(huán)節(jié)。

《新理財》：您說當?shù)卣沧⒅刎斦冃Ч芾眢w系的建立，這是為什么？

許航敏：如果說財政績效管理的目的是“管花錢的效果”，那么政府績效管理的目的就是提高政府執(zhí)行力。而財政績效管理恰恰也是提高政府執(zhí)行力的一個重要環(huán)節(jié)。

政府執(zhí)行力之所以弱，原因在于計劃經(jīng)濟體制下延續(xù)的行政分權(quán)和市場經(jīng)濟體制下的不合理財政分權(quán)，部門單位相關(guān)責任人責任缺位，利用掌控的財政資金分配權(quán)，在追求自我利益最大化的意識驅(qū)使下，不遺余力地滿足自己行使權(quán)力、獲取利益最大化的欲望。加上財政分配制度實行的是“人為分錢”而不是“制度分錢”，在“信息傳遞雙軌制”的信息不對稱的情況下，部門單位跟財政部門展開博弈，使自身的責任虛化，利益實化，由此導(dǎo)致了政府執(zhí)行力弱的局面。

第三方與競爭性分配

《新理財》：我們一般把績效管理分為事前管理和事后評價，您認為“廣東模式”更偏向于哪個方向？

許航敏：這個問題很多人問過。其實這是一個思維固化的結(jié)果，為什么要偏向？為什么不能都管起來呢？既然財政要負責資金的全程，那么績效管理也應(yīng)該是一個全程的工作。但如果非要分一個輕重的話，我們還是偏向于事前管理，嚴進嚴出，防患于未然嘛。

《新理財》：但嚴進嚴出是不是會影響其他部門的情緒和積極性？

許航敏：這就涉及到一個評價者身份的問題。我們的專家?guī)旒扔胸斦块T的，搞財政科研的專家對于資金使用進行績效管理，也有各部門的專家，也有各個行業(yè)的權(quán)威專家?？控斦患以u價各部門肯定有意見，那么這個評價人就必須盡量站在一個第三方的位置上。

而專家組的績效跟蹤也不是一次解決的。我們建立了一套針對用錢單位部門的微觀糾錯機制，根據(jù)其預(yù)算申請的目標和方案，專家績效預(yù)算評審時提出比較中肯的意見和改進措施，督促其不斷地完善方案質(zhì)量；在執(zhí)行方案過程中，運用中間過程管理，及時問責和評價，追蹤項目進展情況，發(fā)現(xiàn)偏差，即刻糾正，做到防微杜漸，而不是等到出了嚴重問題才來解決，把損失降低到最小程度。

這也就回答了你剛才那個問題，必須全程跟蹤這筆資金，才能說是一個合格的績效管理方案。另外我們設(shè)立的競爭性的財政資金分配方案，也在里面起了很大的作用。

《新理財》：競爭性分配是什么概念？

許航敏：我們在財政資金的分配上設(shè)立了四重競爭：按照“大事優(yōu)先、民生優(yōu)先、績效優(yōu)先”的原則，對于項目排序還要按照“有多少錢辦多少事”，量體裁衣的原則，就使得不是所有的項目都要安排資金，這是第一重競爭性；按照有績效做事的績效管理原則，單位申報的項目必須按照申報要求填報四大項內(nèi)容，準備工作充分、科學(xué)、細致，能夠保證項目真正實施成功，才有資格進入到安排資金的項目庫中，這是第二重競爭性；根據(jù)績效累進的特點，預(yù)算單位必須將專家上一年項目的評價和批評意見予以充分吸收，才有資格在新的一年預(yù)算安排中擁有分到資金，落實自身工作任務(wù)的條件，這是第三重競爭性；預(yù)算申報能否成功、績效評價、績效審計、績效問責的結(jié)果好壞都直接影響到單位和責任人在上級領(lǐng)導(dǎo)的認同度，一些地方政府的效能考評也將財政資金績效管理的結(jié)果予以確認吸納，這就形成了第四重競爭性。

競爭性分配模式與珠三角模式本質(zhì)上是統(tǒng)一的，都是在管理過程中都突出強調(diào)程序正義；都是引進專家參與評價、通過競爭性實現(xiàn)績效；都是遵循“公開、公平、公正”的分配原則；都是通過績效管理機制使要錢主體形成自我承諾自我承擔責任、都形成了系統(tǒng)的管理模式。

約束與激勵

《新理財》：那您是否認為現(xiàn)在的“廣東模式”很好的約束了一些部門的不當行為？

許航敏：這還是回到了第一個問題的范疇，就是政府執(zhí)行力的建設(shè)。管理措施如果約束不到主體的行為，通常其作用難以奏效，因為主體內(nèi)心的想法和目標是難以測定的，只有通過其行為來測定，政府執(zhí)行力弱也由此產(chǎn)生。而執(zhí)行力弱又通過組織形式反向綁架了整個政府組織，因此政府治理不僅要通過組織形式的思想方式，還要通過對主體行為的約束來共同完成。

廣東模式通過對具體管事和經(jīng)辦事情的具體人的行為進行規(guī)范和糾錯，通過強大的外部壓力機制逼使這些人來約束自身的行為，預(yù)防小錯的發(fā)生，有了小錯后能及時糾正自己，從而通過約束主體的行為而建立起了一種防錯和糾錯的機制，避免小錯積累成大錯而實行的績效管理就是行為約束的有效方式。

但我要說的最后一點也是很重要，單純的約束，不可能讓一個部門完全或者說自發(fā)的遵守規(guī)則，在我們的評價體系中，很重要的一點是激勵機制的建設(shè)。財政績效管理能夠通過激勵產(chǎn)生有組織績效的個人行為，對負責任和能夠發(fā)揮主觀能動性的行為起到激勵的作用，在實際當中通過“少花錢，多辦事，辦好事”的機制，落腳到“辦好事”上面，以績效機制促成部門單位“做老實人，說老實話，辦老實事”，只要能夠把做事的依據(jù)，做事的方案，做事的目標和預(yù)算老老實實、原原本本說清楚，就能順利獲取所需資金，不需要再開展?jié)撘?guī)則的博弈，因為財政資金都是要花出去的，只要能花的有效果，財政部門愿意支出，辦好了事，財政資金用的有效果，實現(xiàn)了績效，而部門單位也能出政績，通過這樣的機制促成行為主體的主觀能動性的發(fā)揮，使其能夠自我激勵，更積極主動地完成既定的職責、任務(wù)和目標。