朱靜

談起預(yù)算評審，青島市財(cái)政局預(yù)算評審管理處一位人士自豪的表示：“我們在貫徹財(cái)政部的政策時(shí)，往前先走了一步！”

先行者的探索

先走一步，也代表著沒有可以效仿的案例。在這種情況下，青島市財(cái)政采用了一種穩(wěn)扎穩(wěn)打的辦法。該人士表示，青島市財(cái)政局的預(yù)算評審工作是從2007年政府投資基建項(xiàng)目開始起步的，2009年進(jìn)行專項(xiàng)資金評審試點(diǎn)，至2010年全面鋪開。

2010年，按照“績效優(yōu)先，科學(xué)決策”的原則，青島市采取專家評審、委托中介機(jī)構(gòu)評審、財(cái)政直接評審及專家與中介機(jī)構(gòu)評審相結(jié)合的方式，對市本級涉及促進(jìn)青島市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的5大類37項(xiàng)專項(xiàng)資金進(jìn)行了事前預(yù)算評審，共評審項(xiàng)目1065個，涉及資金50.28億元，審減不合理資金6.88億元，審減率達(dá)13.7％，初步實(shí)現(xiàn)了“先有評審、后有預(yù)算、擇優(yōu)安排、滾動管理”的專項(xiàng)資金管理模式。

那么各單位的績效目標(biāo)能否達(dá)到呢？該人士說：“那要看評價(jià)結(jié)果。上半年，我們按照客觀公正，科學(xué)規(guī)范，實(shí)事求是，分類實(shí)施的原則，對29.3億元財(cái)政資金實(shí)施了績效評價(jià)。對2009年實(shí)施評審試點(diǎn)的7項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行了績效評價(jià)，共涉及財(cái)政資金8.7億元，項(xiàng)目352個。評價(jià)工作采取抽調(diào)相關(guān)處室處工作人員、聘用中介機(jī)構(gòu)組成項(xiàng)目評價(jià)小組的方式進(jìn)行。通過績效評價(jià)，共披露相關(guān)問題45個，主要集中在項(xiàng)目管理、資金執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度、績效目標(biāo)完成、檔案管理、資金政策等方面，提出合理化建議和意見共計(jì)50條，為今后加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理、優(yōu)化預(yù)算安排提供了重要參考依據(jù)?！?/p>

這項(xiàng)創(chuàng)新思路運(yùn)用到實(shí)際工作中，有沒有阻礙呢？該人士表示：“對于財(cái)政這項(xiàng)新的改革工作，各部門都需要有一個認(rèn)識過程?，F(xiàn)在我們搞培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)。從中央到省里再到我們市，按照財(cái)政改革的要求，給部門的財(cái)務(wù)處長們做培訓(xùn)。讓他們知道財(cái)政改革的內(nèi)容，要他們跟上改革的步伐。大部分部門都是比較配合的?！?/p>

該人士說：“預(yù)算編制就要有績效目標(biāo)，我們既要審核各部門提出的依據(jù)是否充分，還要考慮項(xiàng)目是否為中央和省里要求做的事情，再按照事情的輕重緩急排序。財(cái)政在事權(quán)和財(cái)權(quán)上是要充分結(jié)合，在安排預(yù)算時(shí)才能有的放矢，才能安排得更合理更科學(xué)。這實(shí)際上就是財(cái)政部預(yù)算績效目標(biāo)管理的第二階段的財(cái)政預(yù)算審核，財(cái)政部要求是財(cái)政審核，單位出績效目標(biāo)。但是我們是在單位報(bào)項(xiàng)目以后，就進(jìn)行審核。我們審核的方式就是預(yù)算評審，等于我們在貫徹財(cái)政部的政策時(shí)，往前先走了一步?！?/p>

最重要的制度建設(shè)

青島市政府十分重視預(yù)算績效管理工作，先后出臺了多項(xiàng)政策。

一是2009年市政府出臺了《關(guān)于加強(qiáng)市級財(cái)政專項(xiàng)資金績效預(yù)算管理的意見》，作為加強(qiáng)預(yù)算績效管理方面的指導(dǎo)性文件，明確了“先有評審后有預(yù)算，科學(xué)規(guī)范注重效益”的專項(xiàng)資金績效預(yù)算管理的原則；規(guī)定凡是由財(cái)政資金安排用于支持經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的專項(xiàng)資金都必須納入預(yù)算績效管理的范圍；確定以實(shí)行預(yù)算評審和績效評價(jià)為手段的預(yù)算績效管理的方式，以建立獎懲約束機(jī)制、信息公開制度、責(zé)任追究制度為內(nèi)容的和工作措施。

二是市政府2009年和2010年相繼印發(fā)了《青島市市級財(cái)政投資資金監(jiān)督管理暫行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范市級財(cái)政專項(xiàng)資金管理的意見》，重點(diǎn)從項(xiàng)目評審、績效評價(jià)、科學(xué)決策、預(yù)算公開和資金整合等五個方面進(jìn)一步強(qiáng)化專項(xiàng)資金管理。規(guī)定專項(xiàng)資金中，除有明確規(guī)定對人、對物等特定對象的補(bǔ)助外，所有用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的專項(xiàng)資金，均應(yīng)納入評審資金范圍。

三是2011年6月政府辦公廳出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算評審的意見》，目前青島市財(cái)政局正在代政府?dāng)M定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金績效評價(jià)的意見》，力爭在年內(nèi)出臺。

上述五個文件，構(gòu)成了青島市預(yù)算績效管理的市級層面的基本制度框架。另外，青島市財(cái)政局圍繞著預(yù)算績效管理著力構(gòu)建實(shí)施層面的制度體系。

一是制定三個《規(guī)程》。包括《預(yù)算評審工作規(guī)程》、《績效評價(jià)工作規(guī)程》、《決算審查工作規(guī)程》。二是著手研究兩套體系。包括《預(yù)算評審指標(biāo)體系》、《績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系》。三是制定若干制度辦法。包括《關(guān)于社會中介機(jī)構(gòu)和專家參與項(xiàng)目評審工作和績效評價(jià)的管理辦法》、《關(guān)于預(yù)算評審和績效評價(jià)質(zhì)量控制風(fēng)險(xiǎn)防控辦法》、《預(yù)算評審和績效評價(jià)廉政風(fēng)險(xiǎn)防范管理暫行辦法》、《預(yù)算評審和績效評價(jià)檔案管理辦法》等。

而在實(shí)踐中，青島市財(cái)政局也設(shè)計(jì)了一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫取?/p>

該人士介紹，青島市財(cái)政局在做預(yù)算編制時(shí)，先是各部門把項(xiàng)目申報(bào)上來，各個業(yè)務(wù)處室收了預(yù)算之后，把涉及項(xiàng)目資金的這部分，送到預(yù)算評審管理處，預(yù)算評審管理處就要組織評審。單位如果想得到預(yù)算批復(fù)，在提報(bào)項(xiàng)目時(shí)，必須附上可行性論證報(bào)告。參加評審的項(xiàng)目主要指沒有具體標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，有標(biāo)準(zhǔn)的就不用經(jīng)過評審了。沒有標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目都要納入評審。預(yù)算評審的結(jié)果才能作為預(yù)算批復(fù)、預(yù)算編制的依據(jù)。

領(lǐng)導(dǎo)重視是關(guān)鍵

青島市財(cái)政績效工作能夠順利開展，關(guān)鍵在于市領(lǐng)導(dǎo)的直接推動。

青島市財(cái)政局預(yù)算評審管理處是2010年10月份成立的，這個部門兼有績效評價(jià)、評審和審查三項(xiàng)職能。該人士說：“我們市里領(lǐng)導(dǎo)一直關(guān)心財(cái)政管理和財(cái)務(wù)管理工作。從市委到市政府再到市人大財(cái)經(jīng)委對我們的預(yù)算評審和績效評價(jià)工作特別重視。政府把這項(xiàng)工作作為考核財(cái)政的一項(xiàng)創(chuàng)新工作。預(yù)算績效管理也是我們財(cái)政局今年唯一一項(xiàng)創(chuàng)新工作?！?/p>

“今年年初，青島市人大在做審查決議的時(shí)候，對財(cái)政局的預(yù)算評審工作提出了相當(dāng)高的要求。要求做到民主理財(cái)，公開評審、建立制度、逐步擴(kuò)大范圍。所以市委把這項(xiàng)工作列為今年的工作要點(diǎn)之一，市政府把我們的工作納入考核目標(biāo)，人大財(cái)經(jīng)委專門對預(yù)算評審做了高要求。市里這幾大班子都很重視這事。”

該人士表示，青島市政府2011年將創(chuàng)新預(yù)算評審管理制度體系列為創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)。要求建章立制，搭建起完善的預(yù)算評審管理制度框架體系，明確預(yù)算評審資金范圍，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金的全面預(yù)算評審；選取具有社會影響和經(jīng)濟(jì)影響的已完工項(xiàng)目，積極組織開展績效評價(jià)，促進(jìn)財(cái)政資金管理由投入型向效益導(dǎo)向性轉(zhuǎn)變。

該人士說，青島市財(cái)政局將創(chuàng)新完善預(yù)算績效管理制度體系，盡快形成預(yù)算評審和績效評價(jià)工作運(yùn)行機(jī)制；以預(yù)算評審、績效評價(jià)和決算審查工作為手段，全面系統(tǒng)啟動預(yù)算績效管理工作，逐步建立覆蓋預(yù)算編制執(zhí)行和監(jiān)督全過程的預(yù)算績效管理新機(jī)制，作為預(yù)算績效管理的工作目標(biāo)。