程守艷

轉(zhuǎn)變政府職能 建設(shè)“行為規(guī)范”政府

程守艷

闡述了貴州省政府機構(gòu)改革中轉(zhuǎn)變政府職能的做法和效果。從規(guī)范政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能、改進政府市場監(jiān)管職能、加強公共服務(wù)體系建設(shè)和強化社會管理等方面，分析了建設(shè)“行為規(guī)范”政府的任務(wù)路徑。

政府職能；公共服務(wù)；公共產(chǎn)品；機構(gòu)改革；貴州

深化行政管理體制改革的核心和關(guān)鍵在于以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，抓住重點，加快推進政府職能轉(zhuǎn)變。2004年3月，國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，提出了用10年時間基本建成法治政府的目標(biāo)?！毒V要》明確指出，法治政府必然是職能與經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應(yīng)的政府，并將政府職能定位在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面，主要任務(wù)和著力點是實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，力圖建造“行為規(guī)范”之政府?；诖?，下面結(jié)合貴州省政府2009年機構(gòu)改革的實踐，對政府職能的轉(zhuǎn)變加以分析。

一、貴州省政府機構(gòu)改革及轉(zhuǎn)變職能的實踐

2009年6月，按照《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈貴州省人民政府機構(gòu)改革方案〉的通知》和《中共貴州省委、貴州省人民政府機構(gòu)改革的實施意見》，貴州省開始了省政府機構(gòu)改革工作。這次政府機構(gòu)改革的主要有任務(wù)有兩個方面：一方面是按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，進一步整合優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，探索建立職能有機統(tǒng)一的大部門體制。改革涉及職能調(diào)整、劃轉(zhuǎn)、整合的部門15個、事業(yè)單位7個，實際減少廳級機構(gòu)8個。全面清理和規(guī)范省政府議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和自定機構(gòu)，將職能相近的部門整合重組為一個較大的部門，減少機構(gòu)重疊、部門職能交叉，增強綜合協(xié)調(diào)能力，使政府組成部門的數(shù)量保持適中精干。這次省政府機構(gòu)改革，按照中央的要求，先在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、人力資源等領(lǐng)域建立了大部門體制，為其他領(lǐng)域?qū)嵭写蟛块T體制積累經(jīng)驗。組建了省農(nóng)業(yè)委員會，將省農(nóng)業(yè)辦公室、省農(nóng)業(yè)廳、省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局、省畜牧獸醫(yī)局、省農(nóng)業(yè)機械事業(yè)局的行政管理職責(zé)，整合劃入省農(nóng)業(yè)委員會。組建了省能源局，由省發(fā)展和改革委員會管理，將省煤炭管理局的職責(zé)與省經(jīng)貿(mào)委、省發(fā)展和改革委員會的能源管理職責(zé)，整合劃入省能源局，不再保留省煤炭管理局。不再保留省招商引資局(省對外經(jīng)濟協(xié)作辦公室)，其職責(zé)劃入省發(fā)展和改革委員會、省商務(wù)廳等。另一方面是轉(zhuǎn)變政府職能，突出服務(wù)重點。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，切實解決政府職責(zé)越位、錯位和缺位的問題。突出職責(zé)重點，更加注重加強對本地區(qū)經(jīng)濟社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強化社會管理和公共服務(wù)職能，強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)，強化直接服務(wù)，簡化辦事流程，提高辦事效率和透明度。

目前，貴州政府職能逐漸體現(xiàn)在經(jīng)濟管理、社會服務(wù)和引導(dǎo)社會發(fā)展方面。

（一）重視社會管理和公共服務(wù)職能

貴州省政府明確提出政府改革的方向之一就是提供公共服務(wù)、加強社會管理。省政府通過“大部制”改革，對相關(guān)部門進行整合，減少機構(gòu)重疊和部門職能交叉，增強綜合協(xié)調(diào)能力，使政府組成部門的數(shù)量保持適中精干，更好地提供公共服務(wù)。如將省食品藥品監(jiān)督管理局由省政府直屬機構(gòu)調(diào)整為省衛(wèi)生廳管理。為了落實食品安全綜合監(jiān)督責(zé)任，將原由省食品藥品監(jiān)督管理局承擔(dān)的食品藥品安全綜合協(xié)調(diào)、組織查處食品安全重大事故責(zé)任的職責(zé)劃入省衛(wèi)生廳，將原由省衛(wèi)生廳承擔(dān)的食品衛(wèi)生許可、餐飲業(yè)、食堂等消費環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管和保健食品、化妝品衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)劃入省食品藥品監(jiān)督管理局。省級以下食品藥品監(jiān)督管理機構(gòu)由垂直管理改為地方政府分級管理，并相應(yīng)對食品監(jiān)管隊伍進行整合。通過這種職能部門的優(yōu)化組合，使政府能更好履行社會管理和公共服務(wù)職能。

（二）加強市場監(jiān)管職能

市場秩序進一步得到規(guī)范，市場監(jiān)管取得很好效果。例如自2007年以來，為了加快種子管理體制改革，強化種子市場監(jiān)管，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，根據(jù)《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于推進種子管理體制改革加強市場監(jiān)管的實施意見》（黔府辦發(fā)［2007］33號）的總體要求，省政府堅持“精簡、統(tǒng)一、效能”和標(biāo)本兼治的方針，逐步構(gòu)建種子市場監(jiān)管長效機制，要求將種子生產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)從農(nóng)業(yè)行政主管部門剝離出去，實現(xiàn)人、財、物的徹底分開。截止2007年6月底，種子生產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)與農(nóng)業(yè)行政主管部門的分開基本完成。此外，政府相關(guān)部門還組織開展集中打假，加強對食品生產(chǎn)、經(jīng)營、流通環(huán)節(jié)企業(yè)和個體工商戶的管理，進一步完善食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度，確保貨源質(zhì)量安全。重點組織對糧油、調(diào)料、肉及肉制品、蔬菜、水果、水產(chǎn)品、飲料等食品及節(jié)日消費用品的專項質(zhì)量抽查，并及時向社會公布抽查結(jié)果。各級整規(guī)辦和執(zhí)法部門在節(jié)日期間都實行24小時值班制度，并公布舉報電話。

（三）鼓勵發(fā)展中介組織

政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)就是要理順政府、中介組織和社會之間的職能分工。政府主要發(fā)揮其宏觀調(diào)控的優(yōu)勢，承擔(dān)起宏觀職能。中介組織承擔(dān)起政府與社會聯(lián)結(jié)橋梁的職能，具體完成各項微觀經(jīng)濟職能。在這方面，貴州的做法是將行業(yè)自律與行政管理體制改革相結(jié)合，推動政府職能轉(zhuǎn)變，減少和規(guī)范行政審批事項，把行業(yè)協(xié)會和市場中介組織能夠自律管理的事項交給行業(yè)協(xié)會和市場中介組織。如把扶持和推進知識產(chǎn)權(quán)中介組織建設(shè)作為完善知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)體系的重要工作來抓，通過擴大中介機構(gòu)數(shù)量和提高中介服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮中介組織在知識產(chǎn)權(quán)事業(yè)發(fā)展中的重要作用。在扶持中介機構(gòu)發(fā)展壯大的同時，全省繼續(xù)加強了對中介機構(gòu)和專利代理人隊伍的監(jiān)管，舉辦了專利代理人年檢培訓(xùn)班，進一步提高了專利代理人執(zhí)業(yè)素質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范了專利代理行業(yè)行為。

二、政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗及存在的問題

貴州在政府機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變職能過程中做了一些有益的探索，取得了很好的成績。但是，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在許多不足，包括：機構(gòu)設(shè)置未能遵照法治化原則；政府職能轉(zhuǎn)變滯后、思路不清晰；社會中介機構(gòu)實力弱，無法承接需轉(zhuǎn)移的政府職能，等。政府職能轉(zhuǎn)變狀況離法治政府的要求還存在一定距離。

（一）社會管理和公共服務(wù)職能仍需加強

政府直接參與市場活動這一行為還存在。政府承擔(dān)著“掌舵”和“劃漿”的雙重角色，管了許多不該管的事情，而應(yīng)該管的事情卻沒有管好。公共服務(wù)體系尚未建立起來，國有資產(chǎn)監(jiān)管、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管和社會管理依然薄弱，社會征信體系、市場秩序比較混亂。改革開放以來，貴州在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，在改善和提高人民的物質(zhì)生活方面做出了積極的貢獻，但在統(tǒng)籌經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌各項社會事業(yè)的全面進步，提高人民生活質(zhì)量方面，還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)和諸多問題，導(dǎo)致政府社會管理和公共服務(wù)職能相對滯后，政府職能轉(zhuǎn)變不到位。

表1 貴州政府職能重點與全國的比較

從表1可以看出，貴州政府行使職能的重點還是明顯集中于招商引資方面，政府在這方面投入的精力較大，這與貴州“欠發(fā)達”“欠開發(fā)”的省情有關(guān)。而對社會管理和公共服務(wù)兩項職能，重視程度低于全國平均水平。今后一段時期，政府在加強經(jīng)濟管理職能的同時，還要不斷加大對社會管理和公共服務(wù)的投入。建設(shè)服務(wù)型政府，任重道遠。

（二）社會中介機構(gòu)實力仍然薄弱

目前，貴州的中介組織實力弱，無法承接需轉(zhuǎn)移的政府職能。主要存在兩個方面的問題：一是行業(yè)協(xié)會發(fā)育遲緩，發(fā)育不健全，數(shù)量不多，覆蓋面不廣。社會中介組織或第三部門還未真正成為政府職能轉(zhuǎn)移的有效載體，社會的自主性及自我組織能力不夠強，各級官員新的治理理念尚未樹立起來，社會團體等民間組織的作用尚未得到充分發(fā)揮，政府“單中心”治理狀況尚未得到根本的改變，影響社會工作開展與和諧社會建設(shè)。二是許多行業(yè)自律性組織是由原來的政府機構(gòu)派生出來的，管理體制、組織方式、運行體制都帶著濃厚的官方色彩。另外，社會中介組織的法制領(lǐng)域有很多法律空白。目前采取雙重管理和登記掛靠制度，政府與社會中介組織間仍具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的從屬關(guān)系，社會中介組織獨立性差，處于弱勢地位，自我發(fā)展能力低下。

（三）職能交叉，事權(quán)不明確

當(dāng)前，機構(gòu)設(shè)置和人員編制“越位”“缺位”“錯位”現(xiàn)象嚴重，職能交叉、事權(quán)不明確問題仍然存在。一些行政執(zhí)法權(quán)在縱向劃分上不明確，上下級行政機關(guān)執(zhí)法重疊現(xiàn)象較為嚴重。行政執(zhí)法權(quán)在橫向上即在政府部門之間也存在一些職權(quán)不明、職權(quán)交叉的問題。這里既有立法不明確的原因，也有部門設(shè)置不合理、職責(zé)劃分不明確的原因。這些問題直接導(dǎo)致執(zhí)法實踐中的重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法，既增加了執(zhí)法成本，又加重了行政相對人的負擔(dān)，還造成了某些領(lǐng)域的執(zhí)法混亂。部門權(quán)力利益化嚴重，有利、有錢、有權(quán)的事爭著抓。部門職能分工權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出，權(quán)責(zé)配置不合理，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不匹配，過于集中與過于分散并存。決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不夠科學(xué)，遇到難辦棘手的事則推諉扯皮，辦事效率不高，一些好的政策未能得到落實。政府機構(gòu)設(shè)置偏多，分設(shè)過細，不少部門集決策與執(zhí)行職能于一體，缺乏有效制約。

三、建設(shè)“行為規(guī)范”政府的任務(wù)路徑

在市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)當(dāng)是高效而有限的政府。政府的權(quán)力過大則易于損害人們的自由和權(quán)利，政府的權(quán)力過小又無法保證人們的自由和權(quán)利。政府究竟應(yīng)當(dāng)履行哪些職能？世界銀行1997年的報告《變革世界中的政府》圍繞解決市場失靈和促進社會公平兩方面的任務(wù)，將政府職能分為小型職能、中型職能和積極職能三個層次。國務(wù)院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》將政府職能定位在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。筆者認為，在轉(zhuǎn)變政府職能過程中，需要進一步做好以下幾個方面的工作：

（一）規(guī)范政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，健全宏觀調(diào)控體系和機制

在這方面，具體來說就是要推進政企分開、政事分開、政社分開，進一步理順政府與企業(yè)、政府與市場、政府與中介組織、政府與社會之間的關(guān)系。要依法嚴格規(guī)范行政機關(guān)對事業(yè)單位的授權(quán)行為，特別是要防止把政府不該管的事、不應(yīng)有的管理權(quán)、收費權(quán)轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位，變相進行管理、變相收取費用。更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，進一步增強企業(yè)和整個社會發(fā)展經(jīng)濟的活力和效率。政府要根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟運行情況，遵循市場規(guī)律，綜合運用經(jīng)濟手段、法律手段和行政手段，通過經(jīng)濟政策、經(jīng)濟法規(guī)、經(jīng)濟命令等從宏觀上對經(jīng)濟進行調(diào)控。如恢復(fù)對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅、下令關(guān)閉污染嚴重的小煤窯、小油田等。多管齊下，才能充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，將市場機制“無形的手”與政府調(diào)控的“有形的手”有機地統(tǒng)一起來。

（二）改進市場監(jiān)管職能，創(chuàng)造規(guī)范有序的市場運行環(huán)境

在轉(zhuǎn)變政府職能過程中，要明確政府和企業(yè)各自的權(quán)力、地位及相互關(guān)系。政府不直接辦企業(yè)，要創(chuàng)造各類企業(yè)平等競爭的市場環(huán)境，同等對待，加強監(jiān)管。政府應(yīng)集中力量把市場監(jiān)管的職責(zé)履行好，明確市場監(jiān)管的責(zé)任主體，加強相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管的合力。要在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，打破部門分割、行業(yè)壟斷、地區(qū)封鎖，健全統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系。要制定促進公平競爭的市場規(guī)則，建立市場準(zhǔn)入和退出機制；要健全社會信用體系，建立和完善對市場主體履行道德責(zé)任的激勵約束機制和信用行為的監(jiān)測評估體系。特別要加強對涉及人民群眾生命財產(chǎn)安全領(lǐng)域的監(jiān)管，維護消費者的合法權(quán)益。如要以群眾關(guān)心的熱點、難點問題為重點，加大價格欺詐案件查處力度，嚴厲打擊不正當(dāng)價格行為，認真開展醫(yī)藥價格、教育收費、旅游景點收費等專項檢查，堅決制止和查處各種亂收費行為；繼續(xù)清費治亂減負，推進事業(yè)單位經(jīng)營服務(wù)性收費清理工作，同時以零售商業(yè)、旅游景點、通信、交通運輸、汽車維修等行業(yè)為重點，開展明碼標(biāo)價工作。此外，要努力培育和規(guī)范各類市場中介組織和專業(yè)服務(wù)組織，推動和引導(dǎo)社會力量參與市場監(jiān)管。

（三）著眼于改善民生，加強公共服務(wù)體系建設(shè)

提高公共服務(wù)能力，為全體居民提供大體均等的公共服務(wù)，是市場經(jīng)濟條件下政府的首要職責(zé)。具體來說，政府應(yīng)最大程度地滿足公眾基本權(quán)益訴求；提高勞動者素質(zhì)，消除零就業(yè)家庭；為弱勢群體提供基本生活保障，滿足部分弱勢公民的生存需要；全面實現(xiàn)國民基礎(chǔ)義務(wù)教育，搞好針對所有適齡兒童的義務(wù)教育公共服務(wù)；保障公民醫(yī)療供給，使每一個人都享有初級醫(yī)療保??；為公民提供公平、和諧、安全的生產(chǎn)、生活環(huán)境；完善信息渠道，保障公民信息需求等。現(xiàn)階段，我國完善社會再分配的根本動力是要依靠改革，建設(shè)公共財政體系，大幅度增加對社會事業(yè)、公共設(shè)施、社會保障的投入，完成向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。同時，政府公共服務(wù)的分配應(yīng)該以“最少受惠者的最大利益”為原則。根據(jù)這一原則，要強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，健全政策，改善手段，簡化程序，降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制，努力為社會和人民群眾提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

（四）著眼于社會和諧穩(wěn)定，強化社會管理，維護公平正義

社會建設(shè)和管理水平的高低是政府管理水平的集中體現(xiàn)。服務(wù)型政府將更加注重履行社會管理職能。處理好人民內(nèi)部矛盾，協(xié)調(diào)好各方面利益關(guān)系，化解不和諧因素，是政府社會管理的重大任務(wù)。政府應(yīng)當(dāng)把更多的精力放在各類社會矛盾的解決、各方面利益的協(xié)調(diào)和化解社會不和諧因素上。當(dāng)前的重點是要解決好關(guān)系群眾切身利益的問題。比如：縮小地區(qū)之間和個人之間的收入差距，妥善解決被征地農(nóng)民的生計問題；健全城鄉(xiāng)社區(qū)管理組織，倡導(dǎo)先進的思想道德和文化藝術(shù)等；把構(gòu)建和諧社會的任務(wù)落實到基層，提高公眾對社會管理的參與度，擴大政府決策的民主；加大對貧困地區(qū)的扶持力度，建立健全社會保障制度，解決好保障性分配問題，關(guān)心和解決弱勢群體的就業(yè)和生活問題；完善應(yīng)急管理體制和機制，確保公共安全；建立各類突發(fā)事件應(yīng)急機制，采取法律、技術(shù)和增加投入等多種手段抓好安全生產(chǎn)，減少人員傷亡；加強社會治安的管理，從源頭上減少刑事犯罪，增強人民的安全感。要在促進發(fā)展的前提下，把維護和實現(xiàn)公平放到更加突出的地位，全方位考慮公平問題。依法逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系。從制度、政策、法律上營造公平的社會環(huán)境。充分考慮到不同階層、不同群體的利益要求，切實找準(zhǔn)最大多數(shù)人的共同利益和不同方面群眾具體利益的結(jié)合點，努力減少各方面的利益矛盾與沖突。完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，不斷建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。

新世紀、新目標(biāo)、新任務(wù)下的政府職能轉(zhuǎn)變面臨新的挑戰(zhàn)，既有對政府經(jīng)濟政策、現(xiàn)行行政管理體制的挑戰(zhàn)，也有對市場中介組織的挑戰(zhàn)。這就需要政府由全能政府向有限政府、由審批政府向責(zé)任政府、由管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，不斷推進行政管理體制改革的創(chuàng)新。

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（編輯：米盛）

D63-3

A

1673-1999（2011）07-0012-03

程守艷（1980-），貴州安順人，貴州廣播電視大學(xué)（貴州貴陽550004）教師，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院2009級博士研究生，研究方向為政治學(xué)理論。

2011-01-21