□董天鵝

對農(nóng)村免費中等職業(yè)教育經(jīng)費保障的思考
——各級政府財政責(zé)任分工的建議

□董天鵝

為了對我國東部、中部、西部三類地區(qū)中央和地方各級政府承擔(dān)農(nóng)村職業(yè)教育各項經(jīng)費支出的分擔(dān)機制作出合理劃分，文章在確定三類地區(qū)基本滿足當前階段農(nóng)村中等職業(yè)教育正常需要的最低保障經(jīng)費的基礎(chǔ)上，根據(jù)各級政府的財政能力，對三類地區(qū)中央和地方各級政府承擔(dān)農(nóng)村中等職業(yè)教育各項經(jīng)費的財政責(zé)任分工提出具體建議，并據(jù)此對三類地區(qū)各級政府分擔(dān)農(nóng)村中等職業(yè)教育最低保障經(jīng)費的數(shù)額及其比例關(guān)系做總結(jié)，據(jù)此對建議方案的合理性作出基本判斷。

農(nóng)村中職教育；全免費；財政責(zé)任分工

一、問題的提出

新中國成立以后，我國中職教育的學(xué)費制度經(jīng)歷了幾次重大變遷。在計劃經(jīng)濟年代，我國中職教育一直實行免費政策。隨著教育體制和市場機制改革的深入，1991年7月，國家教委、國家物價局、財政部、勞動部聯(lián)合頒發(fā)的《中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校收取學(xué)費的暫行規(guī)定》要求：“中等職業(yè)技術(shù)教育屬非義務(wù)教育。自1991學(xué)年起,對中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校和職業(yè)高中新入學(xué)的學(xué)生適當收取學(xué)費”。從此，中職教育開始收費。2008年10月，黨的十七屆三中全會提出“重點加快發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育并逐步實行免費”的方針政策。2009年4月，教育部也提出，我國將逐步實現(xiàn)中等職業(yè)教育免費，2009年先從涉農(nóng)專業(yè)和農(nóng)村家庭困難學(xué)生做起。[1]這表明，中職教育免費政策今后將在全國范圍內(nèi)推廣。

研究者認為，中職教育免費是社會發(fā)展的需要，有利于發(fā)展職業(yè)教育，調(diào)整教育結(jié)構(gòu)，促進就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展，因此，這一政策轉(zhuǎn)型是必要和合理的。但這其中有一個關(guān)鍵性的問題直接關(guān)系到免費中職教育是否可以順利進行：中職教育免費，意味著政府必須承擔(dān)全部的財政責(zé)任，那各級政府財政責(zé)任應(yīng)該如何劃分？東部、西部、中部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不同，如何確定三級政府財政責(zé)任分工的合理比例？這是本文探討的核心。

當前，我國教育政府預(yù)算內(nèi)經(jīng)費支出主要包括教師工資經(jīng)費、學(xué)校公用經(jīng)費、基建經(jīng)費和助學(xué)經(jīng)費四項。為了對三類地區(qū)四項重要經(jīng)費支出的分擔(dān)機制作出合理劃分，首先，需要確定三類地區(qū)的這四項經(jīng)費支出的合理比例，以此計算這三類地區(qū)農(nóng)村中職教育階段所需要的最低保障經(jīng)費，這是全面思考和探索各級政府農(nóng)村中職教育各項經(jīng)費及其財政責(zé)任分工的基礎(chǔ)。其次，在確定最低保障經(jīng)費和四項經(jīng)費合理比例的基礎(chǔ)上，根據(jù)各級政府的財政能力，對三類地區(qū)中央和地方各級政府承擔(dān)農(nóng)村中職教育各項經(jīng)費的財政責(zé)任分工提出建議方案，其基本原則是較高層次的政府應(yīng)擔(dān)承擔(dān)較大的財政責(zé)任。再次，依據(jù)此具體建議方案，對三類地區(qū)各級政府分擔(dān)農(nóng)村中職教育經(jīng)費比例進行模擬測算。

二、三類地區(qū)基本滿足農(nóng)村中職教育的各項經(jīng)費數(shù)額

我國農(nóng)村中職教育當前的狀況是，財政預(yù)算內(nèi)經(jīng)費嚴重不足，而且各項經(jīng)費的比例關(guān)系長期以來處于嚴重的失調(diào)狀態(tài)。本論文的基本思路是，通過對上述三項經(jīng)費中前三項，即教師工資經(jīng)費、基建經(jīng)費和學(xué)校公用經(jīng)費最低保障經(jīng)費數(shù)據(jù)的測算，尋求能夠基本滿足當前需要的三項經(jīng)費的最低生均指標，與此同時，對三類地區(qū)農(nóng)村中職在校生人數(shù)做出統(tǒng)計，兩者之乘積即是三類地區(qū)上述三項經(jīng)費的最低標準。對于教師工資經(jīng)費、基建經(jīng)費和學(xué)校公用經(jīng)費的最低生均指標，本論文采用了廣西大學(xué)教育學(xué)院博士沈有祿在相關(guān)文章中對我國技工學(xué)校、職業(yè)高中、中等專業(yè)學(xué)校和中等職業(yè)學(xué)校的各項生均教育經(jīng)費整理獲得的測算結(jié)果。[2][3]（見表1）

表1 預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費最低生均標準（2008年）（單位：元）

至于學(xué)生人數(shù)的統(tǒng)計，本論文根據(jù)《中國教育統(tǒng)計年鑒2009》的官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計所得。（見表2）

表2 三類地區(qū)中職學(xué)生人數(shù) （單位：人）

以上是東部、西部、中部三類地區(qū)中等職業(yè)教育學(xué)生總?cè)藬?shù)的統(tǒng)計，按人口抽查的比例，鄉(xiāng)村學(xué)生占學(xué)生總?cè)藬?shù)60%的比例保守計算[4]，2008年農(nóng)村中職生為10129453人，東部地區(qū)農(nóng)村中職生為2264991人，中部地區(qū)農(nóng)村中職生為5217363人，西部地區(qū)農(nóng)村中職生為2647099人。

對于基本滿足正常需要的第四項經(jīng)費即最低助學(xué)經(jīng)費的測算，本論文的思路是尋求對家庭經(jīng)濟困難學(xué)生基本支持的生均最低標準，同時對全國農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生人數(shù)做出統(tǒng)計，兩者之乘積即可得出所需的最低助學(xué)經(jīng)費數(shù)額。助學(xué)經(jīng)費的生均最低標準，本論文采用了《中等職業(yè)教育國家助學(xué)金管理暫行辦法》的標準：國家助學(xué)金資助對象是具有中等職業(yè)學(xué)校全日制正式學(xué)籍的在校一、二年級所有農(nóng)村戶籍的學(xué)生和縣鎮(zhèn)非農(nóng)戶口的學(xué)生以及城市家庭經(jīng)濟困難學(xué)生，主要資助受助學(xué)生的生活費開支，資助標準為每生每年1500元。至于中職教育全國農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生的人數(shù)，根據(jù)教育部的統(tǒng)計，中職教育的資助面可以達到在校生總數(shù)的90%，其計算結(jié)果為227.91億元。

根據(jù)表1、表2和助學(xué)經(jīng)費的以上基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，按東部、中部、西部三類地區(qū)制作了基本滿足當前正常需要的農(nóng)村義務(wù)教育財政預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費以及四項經(jīng)費比例測算表。（見表3）

表3 我國東部、中部、西部地區(qū)農(nóng)村中職教育財政預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費以及四項經(jīng)費比例測算表 （單位：億元）

從表3可以看出，計算得出的基本滿足當前正常需要的農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費為945.71億元，與當前實際情況相差巨大。

三、三類地區(qū)各級政府承擔(dān)的各項經(jīng)費建議比例

首先，在東部地區(qū)的7個省、直轄市，建議實行以縣級和省級政府作為投資主體的農(nóng)村中職教育財政體制。農(nóng)村中職教育教師工資經(jīng)費由縣級和省級政府共同負擔(dān)。如各負擔(dān)50%左右。其他各項經(jīng)費由地、縣級政府共同負擔(dān)。其中，學(xué)校公用經(jīng)費和基建經(jīng)費由縣級政府負擔(dān)，助學(xué)經(jīng)費則由地（市）級政府負擔(dān)，校舍建設(shè)所需土地由鄉(xiāng)級政府負責(zé)提供。與此同時，省級政府負有統(tǒng)籌責(zé)任，必須對省、直轄市內(nèi)弱勢地區(qū)的縣級地方政府實行財政轉(zhuǎn)移支付，以便保障教師工資經(jīng)費、學(xué)校公用經(jīng)費、基建經(jīng)費以及助學(xué)經(jīng)費等的供給，實現(xiàn)省內(nèi)農(nóng)村中職教育基本均衡發(fā)展。

其次，在中部地區(qū)的12個省，建議實行中央和省級政府作為投資主體的農(nóng)村中職教育投資體制。農(nóng)村中職教育教師工資經(jīng)費由中央和省級政府共同負擔(dān)，如中央負擔(dān)教師的基本工資，省級政府負擔(dān)教師工資的地方津貼。其余各項經(jīng)費則由省、地、縣級政府分擔(dān)。其中，學(xué)校共用經(jīng)費和基建經(jīng)費由縣級政府負擔(dān)，助學(xué)經(jīng)費則由地（市）級政府負擔(dān)，鄉(xiāng)級政府主要負責(zé)提供校舍建設(shè)所需土地。與此同時，省級政府必須負有統(tǒng)籌責(zé)任，必須對省內(nèi)弱勢地區(qū)的縣級地方政府實行財政轉(zhuǎn)移支付，以保障四項經(jīng)費的充分供給，實現(xiàn)省內(nèi)農(nóng)村中職教育基本均衡發(fā)展。

再次，在西部地區(qū)的12個省、自治區(qū)、直轄市，建議實行由中央和省級政府共同負責(zé)、以中央為主的農(nóng)村中職教育財政體制。如中央財政負擔(dān)農(nóng)村中職教育教師工資全額，其余各項經(jīng)費由省、地、縣三級政府分擔(dān)。其中，學(xué)校公用經(jīng)費由省級政府負擔(dān)，基建經(jīng)費由縣級政府負擔(dān)，助學(xué)經(jīng)費則由地（市）級政府負擔(dān)，鄉(xiāng)級政府主要負責(zé)提供校舍建設(shè)所需土地。與此同時，省級政府負有統(tǒng)籌責(zé)任，必須對省、直轄市、自治區(qū)內(nèi)弱勢地區(qū)的縣級政府實行財政轉(zhuǎn)移支付，以便保障四項經(jīng)費的供給，實現(xiàn)省內(nèi)農(nóng)村中職教育基本均衡發(fā)展。

與此同時，建議建立規(guī)范穩(wěn)定的上級政府對下級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，而且這一制度必須建立在對各級政府的財政責(zé)任作出明確合理劃分的基礎(chǔ)上。在中央財政已經(jīng)負擔(dān)了中部、西部地區(qū)農(nóng)村中職教育教師工資的大部分經(jīng)費的前提下，應(yīng)當改變現(xiàn)行的做法，重新設(shè)置各項轉(zhuǎn)移支付專項資金。

綜上所述，對我國東部、中部、西部三類地區(qū)各級政府在農(nóng)村中職教育中的財政責(zé)任分工，可以用表4來概括。

表4：我國三類地區(qū)各級政府在農(nóng)村中職教育中的財政責(zé)任分工建議

四、各級政府承擔(dān)農(nóng)村中職教育經(jīng)費的模擬比例

1.中央財政負擔(dān)農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費的數(shù)額及其比例。依據(jù)建議方案，在中部地區(qū)中央財政應(yīng)當承擔(dān)農(nóng)村中職教育教師的基本工資，據(jù)表3，中部地區(qū)農(nóng)村中職教育人員工資經(jīng)費總額為200.59億元，如按基本工資占工資總額的76.5%計算，中央財政應(yīng)當承擔(dān)的中部地區(qū)農(nóng)村中職教育教師工資經(jīng)費的數(shù)額為153.45億元。同樣，依據(jù)表3，在西部地區(qū)，中央財政應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村中職教育人員工資經(jīng)費全額，即為101.77億元，除此之外，還有中部和西部地區(qū)的助學(xué)費用117.39億元和59.56億元。由此，中央財政負擔(dān)的農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費的總額為432.17億元，約占農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費總額的45.70%。

2.省級財政負擔(dān)農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費的數(shù)額及其比例。依據(jù)建議方案，在東部地區(qū)，省級財政應(yīng)當承擔(dān)農(nóng)村中職教育人員工資總額的50%，據(jù)表3，東部地區(qū)農(nóng)村中職教育人員工資總額為87.08億元，所以東部地區(qū)省級政府應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)村中職教育人員工資總額為43.54億元。在中部地區(qū)，省級政府應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村中職教育教師工資的地方補貼。據(jù)表3，中部地區(qū)農(nóng)村中職教育人員工資總額為200.59億元，如按地方補貼占工資總額的23.5%計算，省級政府應(yīng)當承擔(dān)的中部地區(qū)農(nóng)村中職教育人員工資總額為47.14億元，除此之外，省級政府還要承擔(dān)助學(xué)經(jīng)費全額為50.96億元。同時，在西部地區(qū)，農(nóng)村學(xué)校公用經(jīng)費也由省級政府承擔(dān)，其數(shù)額為78.03億元。由此，省級財政承擔(dān)的農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費為219.67億元，約占農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)經(jīng)費總額的23.23%。

3.地級財政負擔(dān)農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費的數(shù)額及其比例。據(jù)此方案，在全國各地區(qū)，農(nóng)村中職教育基建經(jīng)費由地級財政承擔(dān)，據(jù)表3，基建中部和東部農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障基建經(jīng)費總額為29.76億元，由此，地級財政負擔(dān)農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費占農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)總經(jīng)費的3.14%。

4.縣級財政負擔(dān)農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費的數(shù)額及其比例。據(jù)此方案，在東部地區(qū)，縣級財政應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村中職教育人員工資經(jīng)費的50%，據(jù)表3，東部地區(qū)農(nóng)村中職教育人員工資總額為87.08億元，所以東部地區(qū)縣級政府承擔(dān)的農(nóng)村中職教育人員工資經(jīng)費數(shù)額為43.54億元。在東部地區(qū)，縣級政府還應(yīng)承擔(dān)農(nóng)村中職教育公用經(jīng)費的全額，分別為66.77億元。在中部地區(qū)，縣級財政應(yīng)當承擔(dān)農(nóng)村中職教育公用經(jīng)費的全額，分別為153.80億元。由此，縣級財政承擔(dān)的農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費總額為264.11億元，約占農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)總經(jīng)費的27.93%。

表5 各級政府分擔(dān)農(nóng)村中職教育預(yù)算內(nèi)最低保障經(jīng)費的數(shù)額及其比例

從表格中可以看出，中央政府、省級政府和地級政府在農(nóng)村中職教育財政投入中承擔(dān)了將近70%的責(zé)任，稱為名副其實的投資主體，從而從根本上保障了農(nóng)村中職教育的經(jīng)費問題。當然，本建議方案還有一些缺陷，首先，在第一步中，對四項經(jīng)費的標準采用了全國平均水平，沒有考慮到東部、中部、西部地區(qū)的差異性，應(yīng)進一步進行具體分析；其次，本方案只是一個初步設(shè)想，對于中央和地方各級政府分擔(dān)農(nóng)村中職教育各項經(jīng)費的具體比例應(yīng)根據(jù)各級政府的實際財政能力對其作進一步的調(diào)整和修正。

[1]季俊杰.試析教育產(chǎn)品屬性與學(xué)費定價的關(guān)系[J].教育發(fā)展研究，2010（3）.

[2]沈有祿.全國中等職業(yè)教育生均經(jīng)費配置差異及地方財政投入貢獻[J].職業(yè)技術(shù)教育，2010（31）.

[3]沈有祿.各地中等職業(yè)教育生均經(jīng)費配置差異分析[J].職教通訊，2010（11）.

[4]于洪姣.免費中等職業(yè)教育與財政保障措施[J].職教通訊，2009（6）.

董天鵝（1981-），女，河南科技學(xué)院人文學(xué)院講師，研究方向為教育經(jīng)濟與管理。

全國教育科學(xué)規(guī)劃課題“農(nóng)村免費中等職業(yè)教育政策保障研究”（課題編號：DJA090251）階段性成果，主持人：郎群秀。

G710

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1001-7518（2011）16-0044－03

責(zé)任編輯 韓云鵬