秦麗萍

（淮南礦業(yè)集團(tuán)法律顧問(wèn)室, 安徽 淮南 232001）

國(guó)有控股企業(yè)工作人員身份的確定

秦麗萍

（淮南礦業(yè)集團(tuán)法律顧問(wèn)室, 安徽 淮南 232001）

在刑法意義上,國(guó)有控股企業(yè)工作人員能否被認(rèn)定為國(guó)家工作人員關(guān)系到其行為是否構(gòu)成犯罪、構(gòu)成何種犯罪以及罪行輕重;國(guó)家工作人員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是身份和公務(wù);國(guó)有企業(yè)有其特定含義,不包括國(guó)有控股企業(yè);國(guó)有控股企業(yè)工作人員若受?chē)?guó)有股東委派從事公務(wù)應(yīng)當(dāng)以國(guó)家工作人員論,否則不是國(guó)家工作人員。

國(guó)家工作人員; 國(guó)有企業(yè); 國(guó)有控股企業(yè)

DO I:10.3969/j.issn.1671-4733.2011.04.026

我國(guó)刑法上的很多犯罪構(gòu)成要件都要求主體具有特定身份,如貪污受賄犯罪一般要求犯罪主體具有國(guó)家工作人員身份,瀆職犯罪多要求犯罪主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員,還有某些犯罪規(guī)定對(duì)國(guó)家工作人員或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員從重處罰,例如非法拘禁罪。在刑事司法中,某人是否具有特定身份,影響著其行為是否構(gòu)成犯罪、構(gòu)成何種犯罪和罪行輕重的評(píng)判。另外,犯罪主體的身份不同,構(gòu)成不同的罪名,偵查階段由誰(shuí)行使管轄權(quán)在刑事訴訟法上也有嚴(yán)格的區(qū)分。

在司法實(shí)務(wù)中,認(rèn)定國(guó)家工作人員中比較復(fù)雜的一個(gè)問(wèn)題是國(guó)有控股企業(yè)的工作人員。本文將從分析國(guó)家工作人員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)有控股企業(yè)是否為國(guó)有企業(yè)的基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)有控股企業(yè)工作人員是否具有國(guó)家工作人員身份做出相應(yīng)判斷。

一 國(guó)家工作人員的界定標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)刑法第九十三條規(guī)定:“本法所稱(chēng)國(guó)家工作人員,是指國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員,以及其他依照法律從事公務(wù)的人員,以國(guó)家工作人員論。”該條界定的國(guó)家工作人員的范圍,主要分兩類(lèi):一是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員;二是以國(guó)家工作人員論的人員,包括國(guó)有企事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員及其委派人員和其他依照法律從事公務(wù)的人員。

在刑法范疇內(nèi),認(rèn)定國(guó)家工作人員主要有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn),即身份和公務(wù)。

首先,國(guó)家工作人員的身份分為以國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和以國(guó)家工作人員論的情況。國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員也就是國(guó)家公務(wù)員。我國(guó)《公務(wù)員法》第二條規(guī)定:“本法所稱(chēng)公務(wù)員,是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。”以國(guó)家工作人員論的情況比較復(fù)雜,主要分為以下幾種情形:第一是參照公務(wù)員進(jìn)行管理的人員,第二是國(guó)有企事業(yè)單位的員工,第三是受?chē)?guó)有企事業(yè)單位委派從事公務(wù)的人員,第四是其他依照法律從事公務(wù)的人員,如:不具有國(guó)家工作人員身份的人大代表依法參加人民代表大會(huì)時(shí)以國(guó)家工作人員論。

其次,刑法上的國(guó)家工作人員履行的是公務(wù)。

這里的公務(wù)應(yīng)指國(guó)家公務(wù)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,刑法上的公務(wù)只限于國(guó)家事務(wù),從事公務(wù)是依法履行職責(zé)的職務(wù)行為以及其他辦理國(guó)家事務(wù)的行為;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,刑法上的公務(wù)包括國(guó)家事務(wù)和集體事務(wù),從事公務(wù)是依法所進(jìn)行的管理國(guó)家、社會(huì)事務(wù)或者集體事務(wù)的職能活動(dòng)。雖然在我國(guó)通常的語(yǔ)境下,公務(wù)一般包括集體公務(wù),但筆者認(rèn)為,討論刑法上國(guó)家工作人員的認(rèn)定,首先要嚴(yán)格限定在刑法范疇內(nèi),區(qū)分于其它領(lǐng)域,我國(guó)刑法上的公務(wù)排除了集體公務(wù)而僅僅限定在國(guó)家公務(wù)上。理由如下:第一,從我國(guó)刑法的規(guī)定看,以國(guó)家工作人員論的范圍列舉的是國(guó)有公司、企業(yè),不包括集體性質(zhì)的企業(yè)。第二,從立法解釋看,2000年4月29日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第九十三條第二款的解釋的規(guī)定:為村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事行政管理工作時(shí),屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。此解釋限定了村基層組織人員的公務(wù)不包含行使集體公務(wù)、管理集體財(cái)產(chǎn)的行為。有學(xué)者認(rèn)為:如果排除了集體公務(wù),刑法第九十三條第二款中其他依照法律從事公務(wù)的人員以國(guó)家工作人員論就毫無(wú)意義了。筆者并不認(rèn)同這一點(diǎn)。在前文已經(jīng)敘及,這里的其他依照法律從事公務(wù)是指某些不具有國(guó)家工作人員身份的人在依照法律授予的職權(quán)從事某些公務(wù)活動(dòng)時(shí)以國(guó)家工作人員論,例如:人民陪審員本身如果不具有國(guó)家工作人員身份,在依法參加審判活動(dòng)時(shí)以國(guó)家工作人員論。

這里的公務(wù)應(yīng)當(dāng)行使的是相關(guān)管理國(guó)家事務(wù)的職權(quán),區(qū)別于單純的提供勞務(wù)的活動(dòng)。作這種區(qū)分的意義在于將某些國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有單位的工勤人員和單純的技術(shù)性、體力性工作人員不作為國(guó)家工作人員論。這在我國(guó)刑法相關(guān)規(guī)定中得到了印證。例如:我國(guó)刑法上貪污罪包含了國(guó)家工作人員竊取單位財(cái)物的行為,但同時(shí)要求利用職務(wù)上的便利,如果僅僅因?yàn)槠湓谠搯挝还ぷ鞫へ?cái)物的地點(diǎn)然后采用秘密竊取的手段取得,只能認(rèn)定為盜竊。又如:國(guó)有單位的收銀員利用職權(quán)將財(cái)物據(jù)為己有能否認(rèn)定為貪污一直就是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題,但多數(shù)人認(rèn)為,其經(jīng)手國(guó)有財(cái)物僅僅是一個(gè)提供勞務(wù)的職業(yè)而與公務(wù)無(wú)關(guān),不應(yīng)簡(jiǎn)單的認(rèn)定為貪污犯罪。因此,“國(guó)家工作人員的本質(zhì)特征并不在于其任職單位的性質(zhì)如何,而在于其是否從事公務(wù)……一是具有管理型……二是具有國(guó)家代表性”。

二 國(guó)有企業(yè)與國(guó)有控股企業(yè)

我國(guó)國(guó)有企業(yè)的稱(chēng)謂有一個(gè)演變的過(guò)程。從革命時(shí)期的紅色政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一直統(tǒng)稱(chēng)國(guó)營(yíng)企業(yè),尤其是社會(huì)主義改造消滅了資本主義之后,國(guó)營(yíng)企業(yè)、集體企業(yè)是基本的企業(yè)組織形式。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn),企業(yè)的所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離,發(fā)展了全民所有制、集體所有制、三資經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)、股份制等多種經(jīng)濟(jì)形式。但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,很多人質(zhì)疑全民所有制是一種“人人都有又人人沒(méi)有,人人負(fù)責(zé)又無(wú)人負(fù)責(zé)”的模糊不清的概念。1993年憲法修正案中正式用國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有企業(yè)代替了全民所有制的概念。國(guó)有一詞準(zhǔn)確把握了所有制性質(zhì),但并不觸及經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題,既解決了國(guó)營(yíng)一詞所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)混同的局面,又避免了全民所有制名不副實(shí)的尷尬,很好的詮釋了此種經(jīng)濟(jì)形式的特征。

國(guó)有企業(yè)不包括國(guó)有控股企業(yè)。國(guó)有企業(yè)是否包含國(guó)有控股企業(yè)是一個(gè)有很大爭(zhēng)論的問(wèn)題。有觀點(diǎn)認(rèn)為,“混同了國(guó)有股的公司中,國(guó)有股取得控股或優(yōu)勢(shì),應(yīng)認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)”,筆者不贊同這種觀點(diǎn),認(rèn)為國(guó)有企業(yè)不應(yīng)當(dāng)包括國(guó)有控股企業(yè),理由如下:

第一,從稱(chēng)謂的由來(lái)看,國(guó)有一詞來(lái)源于全民所有制,也就是國(guó)家代表全體人民享有所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)形式,區(qū)分于集體和個(gè)人享有所有權(quán)。而股份制本身就是與全民所有有嚴(yán)格區(qū)別,強(qiáng)調(diào)投資主體的多元化。

第二,不能混淆國(guó)有資產(chǎn)與國(guó)有企業(yè)的概念。公司制企業(yè)的股東權(quán)與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相分離。公司本身對(duì)其經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán),投資人享有股權(quán)。股權(quán)是一種綜合性權(quán)能,主要包括與股東身份相關(guān)的參加股東會(huì)并行使投票權(quán)和與財(cái)產(chǎn)相關(guān)的分紅權(quán)、公司清算時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)分配權(quán)等?！镀髽I(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第二條規(guī)定:“本法所稱(chēng)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn),是指國(guó)家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益?！眹?guó)有資產(chǎn)法涵蓋了國(guó)有資本控股、參股企業(yè)里的國(guó)有股份,但要注意,這里僅僅強(qiáng)調(diào)國(guó)有資產(chǎn)出資所形成的權(quán)益,而非確定國(guó)有資本控股公司也是國(guó)有企業(yè)。

第三,控股本身也是相對(duì)的概念。我國(guó)公司法二百一十七條規(guī)定:“控股股東,是指其出資額占有限責(zé)任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東;出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十,但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權(quán)已足以對(duì)股東會(huì)、股東大會(huì)的決議產(chǎn)生重大影響的股東?！庇纱丝芍?出資比例是否占百分之五十以上并非控股的唯一標(biāo)準(zhǔn),如果認(rèn)定國(guó)有控股公司是國(guó)有公司,在實(shí)踐中就會(huì)因認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的差異而產(chǎn)生法律適用的不一致。

第四,司法解釋確認(rèn)了國(guó)有控股公司不是刑法意義上的國(guó)有企業(yè)。最高人民法院《關(guān)于如何認(rèn)定國(guó)有控股、股份有限公司中的國(guó)有公司、企業(yè)人員的解釋》（法釋〔2005〕10號(hào)）中規(guī)定:“國(guó)有公司、企業(yè)委派到國(guó)有控股、公司從事公務(wù)的人員,以國(guó)有公司、企業(yè)人員論?！贝私忉尦雠_(tái)的原因就是國(guó)有控股公司中的部分人員涉及刑事犯罪時(shí)主體身份認(rèn)定出現(xiàn)困難,重慶高院請(qǐng)示最高院得出的結(jié)論。最高院認(rèn)為,國(guó)有公司不包含國(guó)有控股公司,他們的從業(yè)人員身份應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行認(rèn)定。

通過(guò)以上分析可知,刑法上的國(guó)有企業(yè)指的應(yīng)當(dāng)是國(guó)有資本占百分之百的企業(yè),不包括國(guó)有控股企業(yè)。

三 國(guó)有控股企業(yè)工作人員身份認(rèn)定

目前,我國(guó)企業(yè)形式以公司為主,尤其是國(guó)有股進(jìn)入的企業(yè)都是大企業(yè),多采用公司制。在公司中,其工作人員是否具有國(guó)家工作人員身份的關(guān)鍵是“受委派從事公務(wù)”,“委派的形式也可能多種多樣,包括任命、指派、提名、批準(zhǔn)等”。受委派的人實(shí)際上具有雙重身份,一是從事所在企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理工作;二是代表國(guó)有股東對(duì)所在企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐中,國(guó)有股東一般委派幾名管理人員到國(guó)有控股公司的關(guān)鍵崗位任職,主要就是監(jiān)督所在企業(yè)是否按照股東協(xié)議和公司章程的約定從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),確保國(guó)有股東的合法權(quán)益和國(guó)有資產(chǎn)保值增值,符合公務(wù)的內(nèi)在要求,因此可認(rèn)定為國(guó)家工作人員。而對(duì)以下工作人員要具體分析。

公司董事、監(jiān)事。董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)都是由股東會(huì)產(chǎn)生的公司機(jī)關(guān),其成員不是普通意義上的公司員工,但按照公司法的規(guī)定董事監(jiān)事和高級(jí)管理人員都要對(duì)公司履行忠實(shí)和勤勉義務(wù),因此本文也會(huì)對(duì)董事、監(jiān)事的身份進(jìn)行相應(yīng)的區(qū)分。國(guó)有控股公司的董事監(jiān)事身份從屬于委派方的性質(zhì)。若是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)或者國(guó)有獨(dú)資企業(yè)委派的董事監(jiān)事,就屬于我國(guó)刑法上國(guó)有公司、企業(yè)委派到非國(guó)有公司、企業(yè)從事公務(wù)的人員,以國(guó)家工作人員論;若是非國(guó)有的股東方委派的董事監(jiān)事、職工董事監(jiān)事、上市公司的獨(dú)立董事,就不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為國(guó)家工作人員。

公司高級(jí)管理人員。公司法第二百一十七條規(guī)定:“高級(jí)管理人員,是指公司的經(jīng)理、副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人,上市公司董事會(huì)秘書(shū)和公司章程規(guī)定的其他人員?！惫靖呒?jí)管理人員通常包括公司的經(jīng)理層成員和上市公司董事會(huì)秘書(shū),由董事會(huì)決定聘任或解聘。應(yīng)當(dāng)注意,公司董事會(huì)聘任公司高管的行為代表的是公司,而非某一股東方。實(shí)踐中公司高管一般都由公司董事兼任或者是股東方提名和委派過(guò)來(lái)的,這時(shí)認(rèn)定其是否為國(guó)家工作人員主要看其是否受股東方委派而非其高管的身份。如果受?chē)?guó)有股東委派并被聘任為公司高管,則應(yīng)當(dāng)以國(guó)家工作人員論,其余高管人員不應(yīng)以國(guó)家工作人員論。

公司一般管理人員。公司一般管理人員一般由公司聘任和解聘,因?yàn)榕c其簽訂勞動(dòng)合同的對(duì)象為公司本身,所以一般不認(rèn)定為國(guó)家工作人員。一種比較特殊的情況是國(guó)有股東委派的管理人員應(yīng)當(dāng)作為國(guó)家工作人員論。更為復(fù)雜的情形是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)改制為股份制公司后,其管理體制并未實(shí)際改變,原來(lái)的管理人員依然履行其相應(yīng)職權(quán)。有人認(rèn)為:“這些人員所從事的工作性質(zhì)卻無(wú)實(shí)質(zhì)變化,因此,可以認(rèn)為受委派從事公務(wù)的人員?！边@種觀點(diǎn)從有力打擊職務(wù)犯罪的角度有其合理性。但應(yīng)該注意,在刑法領(lǐng)域,有效打擊犯罪的手段應(yīng)當(dāng)是刑事立法應(yīng)著重考慮的,而刑事司法過(guò)程中應(yīng)嚴(yán)格按照刑法的規(guī)定,不能為了解決某一實(shí)際問(wèn)題而對(duì)刑法作擴(kuò)大解釋。既然刑法用了委派一詞,就不能將單純的與國(guó)有控股企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的管理人員認(rèn)定為國(guó)家工作人員。要解決打擊犯罪的問(wèn)題,可以在刑法修訂時(shí)予以考慮。

普通職工。因其單純?yōu)槠髽I(yè)提供技術(shù)性、體力性勞務(wù),沒(méi)有從事管理性公務(wù),不能認(rèn)定為國(guó)家工作人員。

綜上所述,刑法上的國(guó)家工作人員認(rèn)定應(yīng)綜合其身份和公務(wù)。國(guó)有控股企業(yè)不是刑法意思上的國(guó)有企業(yè),其工作人員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是否受?chē)?guó)有股東委派。一般情況下,國(guó)有股東委派的董事監(jiān)事、高級(jí)管理人員和一般管理人員都可認(rèn)定為國(guó)家工作人員,其他人員不能認(rèn)定為國(guó)家工作人員,不能成為職務(wù)犯罪的主體。

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D924.1

A

1671-4733（2011）04-0081-03

2011-06-20

秦麗萍（1965-）,女,安徽長(zhǎng)豐人,經(jīng)濟(jì)師,律師,研究方向?yàn)槊裆谭ā⒐ど坦芾?電話(huà):15955423052。