陳楓

（復旦大學法學院，上海，200336）

我國建立巨災保險制度的可行性研究

陳楓

（復旦大學法學院，上海，200336）

隨著近幾年，我國接連遭受巨大的自然災害，其所造成的生命和財產損失是慘重的。歷來，我國的災害補償都是依靠民政部補貼，和微弱的商業(yè)保險補償。大災之后，建立起我國巨災保險制度的呼聲也隨之而起。因此，如何建立適應我國國情的巨災保險制度，使保險在國家災害救助體系中發(fā)揮其“社會穩(wěn)定器”的功能，是一項艱巨且迫切的任務。通過對比發(fā)達國家的成功經驗，分析發(fā)展中國巨災保險市場的制約因素。從市場化的角度、結合立法和政府的角色定位，分析中國巨災保險制度發(fā)展的可行性。

巨災保險；國際借鑒；市場化；政府定位

中國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一。歷來，我國的災害補償都是依靠民政部補貼，商業(yè)保險補償只是微弱的一小部分。2005年，美國卡特里娜颶風后，保險賠付達到了其直接接濟損失的50%。相比之下，中國2008年初直接經濟損失達1516.5億元的南方冰雪凍災，也僅獲得中國保險業(yè)3%左右的賠付；直接經濟損失達8451億元人民幣的汶川大地震，所獲得的來自保險業(yè)的賠付僅為18億元。［1］中國保險賠付占巨災損失的比例與國際平均水平相比明顯偏低，國家在遭受自然災害時承擔過多的財政、人力負擔。

巨災保險作為一種重要的融資型風險處理手段，將足夠多的面臨同樣巨災風險的投保人集中起來，通過收取保費和政府財政投入，建立巨災保險基金，轉嫁投保人大額風險損失。［2］由于各國的經濟發(fā)展水平和巨災風險概率存在較大的差別，各國巨災風險管理水平和體系也存在很大的不同。通常來說，經濟水平較高、巨災發(fā)生頻率較高的國家，巨災風險管理水平較高。

一、我國建立巨災保險制度的制約因素

作為世界上最大的發(fā)展中國家，受自然地理條件、經濟發(fā)展的水平以及制度層面的構建等因素的影響，中國建立巨災保險制度存在很大的挑戰(zhàn)。國內第一款真正意義上的自然災害險應是華安保險2008年1月份推出的“福滿堂”家財險，根據條款，其中主險標的為房屋建筑及室內財產，提供包括自然災害（地震、海嘯在內）、意外事故的風險保障。汶川地震發(fā)生之后，“福滿堂”擴大了銷售范圍，先在廣州、天將兩地試銷，又在成都高調亮相。問題在于，“福滿堂”家財險銷售對象和銷售區(qū)域收到嚴格的限制，其結果是“福滿堂”把70%可能發(fā)生地震的地區(qū)都排除在外。［3］

雖然相關法律法規(guī)的出臺，都在鼓勵市場推行巨災保險，逐步將建立防災、減災體系納入法制化道路中。2008年12月開始施行的《中華人民共和國防震減災法》經修訂，第四章第四十五條已經寫下了“國家發(fā)展有財政支持的地震災害保險事業(yè)，鼓勵單位和個人參加地震災害保險”的條文。［2］在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第三十五條明確寫出，“國家發(fā)展保險事業(yè)。建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險”。但是我們也看到，實際的市場上至今沒有這個險種的出現。巨災保險制度是一個很好的解決自然災害的經濟救濟問題的機制，但保險公司至今沒有設立相關險種。

風險是保險賴以存在的基礎。保險的價值在于將眾多獨立的風險集合在一起，從而使“以確定的費用代替不確定損失”成為可能。［3］商業(yè)保險定價和運作的基礎是“大數法則”，即用大量同質風險來分散風險。買的人少了，風險即會增加了。保險公司是以營利為目的的，之所以沒有巨災保險產品的出現正是因為其不愿承擔風險。巨災之后，面對大范圍人員傷亡、財產損失和災區(qū)重建的壓力，我國往往采取財政緊急撥款、各界募捐的方式。一方面，國家財政不可能一直能負荷突如其來的災難救助，目前中國經濟正處于穩(wěn)步發(fā)展的階段，社會財富迅速累積，災難來臨時，政府和社會都有能力去實施救助，一旦出現了經濟問題，就會出現無法處理的情況，不依靠市場化的商業(yè)運作手段，使災難的后果自行消化，是不具有可持續(xù)性的；另一方面，政府和社會捐助在救災中可能效率很高，但在災后就會出現剩余資金處置、管理等問題，救災資金不能有效地運用。

建立市場化的巨災保險制度，可以有效地解決問題。但是，保險公司如果將保費厘定的太高，投保率就會過低；而厘定的太低，在災害發(fā)生后可能會產生資金不足以承擔賠償金額的問題。而且我們看到，即使是在發(fā)達國家，政府也會給予一定的資金方面的救濟。所以，如何合理地進行融資、如何使政府和社會共同承擔巨災的風險，則是建立巨災保險制度的關鍵。

二、國外建立巨災保險制度的成功借鑒

（一）美國巨災保險制度

美國是最早提出并實踐將洪水保險作為國家推動洪泛區(qū)管理的重要手段，并輔以國家立法來實施全國性洪水保險計劃的國家。1968年，為了降低日益增長的洪水損失所帶來的財政壓力。激勵洪泛區(qū)的人們積極減少災害，美國國會通過了《全國洪水保險法案》，并實行非強制性的洪水保險計劃。然而。由于投保率過低，洪水保險的作用遠未及立法當初的預期。為了提高洪水保險的投保率，1973年美國國會又通過《洪水災害防御法》，將洪水保險作為強制險種，參與保險的生活在洪泛區(qū)的人們將可以獲得聯邦抵押貸款或者相關聯邦救助的優(yōu)先權，然而，這一規(guī)定并沒有在實踐中得到好的貫徹和落實。1993年美國中西部遭遇了嚴重的洪水災害，使得聯邦政府進一步檢討國家洪水保險計劃的機制。為此，美國國會于1994年通過了《國家洪水保險改革法案》，對洪水保險的強制購買要求進行了明確而又詳細的說明，并督促多方認真實施。自此之后，美國洪泛區(qū)的投保率才開始穩(wěn)步上升，逐步建立起全國洪水保險計劃（NFIP）。美國洪水保險作為一項強制保險制度，從承保范圍來看，屬于單項巨災保險制度；從存在形式來看，屬于單獨險種。此類險種的費率往往有著一個浮動區(qū)間，保險公司會根據保險標的的風險狀況區(qū)別承保。美國聯邦政府也對國家洪水保險計劃(NFIP)所可能出現的虧損提供借款和特別撥款。［4］

（二）西班牙巨災保險制度

成立于1940年的西班牙巨災保障體系，在1990年之后就開始以法律為基礎、以保險的方式由西班牙保險賠償聯合會來運作。該聯合會是一個向財政部負責的獨立法人，其有自己的資產，經營受私法管轄。巨災保險費率由協會確定（一般為0.9%—19.5%），并實行10%的免賠（對特大災害免賠率可提高到15%）。巨災保險的保費由保險公司在銷售普通保單（包括財產保險、營業(yè)中斷險、機動車輛損失險和人身意外保險）時收取，然后轉交聯合會，保險公司收取5%的手續(xù)費。而聯合會的賠付能力由國家擔保。［5］從承保范圍來看，西班牙巨災保險制度屬于綜合性巨災保險制度，包括多種自然災害風險，還承?？植阑顒雍驼蝿觼y等政治風險。綜合性巨災保險制度通常以附加險的形式開展業(yè)務。它的費率相對固定，為主險保費的一定比例。［4］

（三）日本巨災保險制度

日本處于環(huán)太平洋地震帶和四大板塊的接觸帶，是一個地震、颶風等自然災害頻發(fā)的國家。它的救災模式是典型的以政府為主導的方式。大致可以分為自救、政府救助和社會救助三大部分，其中以自救和政府救助為主，社會救助為輔。巨災損失的防范主要通過保險和再保險來實現。

自1966年起建立巨災保險制度并以相關法律規(guī)定如《地震保險法》作為基礎。日本地震保險和其他財產保險相比是公益性比較強的保險，所收到保險費全部用來作為地震造成損失的賠款準備。保險標的是居民住宅和家庭財產，居民向商業(yè)性財產保險公司投保后，財產保險公司再將全部風險責任向日本地震再保險公司分保，再由日本地震再保險公司向政府進行再次分保，由政府提供再保險責任的分擔和支持。有了政府和財產保險公司的合作，為地震災害發(fā)生提供了一定程度的風險保障，并在實際社會生活中取得了很好成效。針對巨災風險對農業(yè)造成的損失，日本農業(yè)保險模式在世界范圍內也是成功的典范，法律支持和推動采取強制保險和自愿保險相結合，政府補貼保費，接受再保險，作為農業(yè)保險后盾。

同時，日本政府針對嚴重的自然災害，在其重建過程中建立了一個專門的重建基金，重建基金分為兩類：一是基本基金，主要由政府投入，主要是建設基礎設施和基本的公共設施項目；二是投資基金，其主要是商業(yè)性項目。

剛剛過去的3月11日的日本9級強震，則可見保險對于災害后救助的重要性。日本人是全世界最愛購買保險的一群人，14%的日本房地產擁有者購買了地震保險。由于保險損失巨大且非常復雜，國際巨災模型公司和本地的保險公估人還需要一定的時間才能準確地估計保險損失。根據美國AIR環(huán)球公司（AIR Worldwide）于3月12日發(fā)布的初步估計，這次地震造成的經濟損失大約在1000億美元，而財產保險損失在150億美元至350億美元之間（約合1.2萬億—2.8萬億日元）。這些估計并未包括地震引發(fā)的海嘯、需求上升或壽險的影響。這次大地震會導致日本有史以來最大的損失，但這些損失可以被保險業(yè)和再保險業(yè)吸收，而不會造成廣泛的償付問題，或無法解決的財務壓力。

三、我國建立巨災保險制度的可行性分析

（一）巨災保險制度體系模式

國際上的巨災保險制度，例如美國地震保險、美國洪水保險、日本地震保險、臺灣地震保險、土耳其地震保險等都是以單項巨災保險的形式存在的；而例如西班牙則是建立的囊括地震、洪水、臺風等災害的綜合性巨災保險制度。日本、中國臺灣、土耳其三地的面積小，且處于地震多發(fā)地帶，其面臨的巨災風險主要是地震災害，所以這些國家和地區(qū)目前實施單項巨災保險制度。美國國土面積大，面臨的巨災風險種類較多，但是區(qū)域分布明顯。對于中國而言，在這方面與美國相似。我國幅員遼闊、氣候多樣，易發(fā)生地震、洪災、干旱、雪災等多種自然災害，其中地震、洪澇、臺風發(fā)生頻率較高，損失巨大，是我國目前面臨的主要巨災風險。但是地震、洪澇、臺風主要發(fā)生的區(qū)域又各不相同?！侗ｋU法》第四條規(guī)定：“從事保險活動必須遵循自愿原則”，且考慮到我國的國情，巨災保險不可能作為一種強制險種在我國推行。在地理條件下，直接推廣綜合巨災保險制度會有一定難度，應從地方試點開始，應對單項巨災設立單獨險種。借鑒美國設立單獨險種的經驗，對于保費費率，針對不同標的的風險級別，保險公司可以存在一定微調范圍。

（二）建立巨災保險制度中的法律環(huán)境

巨災保險相較于一般保險而言，具有一定的政策性，需要政府通過一定的立法形式進行支持。［2］為了保證巨災保險制度的推行，美國、日本以及歐盟等發(fā)達國家均在政府的主導下通過巨災保險立法的形式建立了較為完善的巨災風險保險制度。如美國國會早在1938年就通過了《農作物保險法》，并依法組建了美國聯邦農作物保險公司。1973年，美國國會通過《國家洪水保險法》，1980年美國聯邦政府決定將農作物保險項目作為主要的災害救援形式，擴大保險覆蓋的作物種類和地區(qū)，通過私營公司銷售保險單，并提高了保費率的補貼水平，補貼達到保費的30%-96%。1994年美國聯邦政府又頒布了《農作物保險改革法》，建立了新的巨災風險保障機制(CatastrophicRisk Protection)。對于我國而言，政府應首先通過國家立法，確立巨災保險的政策性金融地位，對巨災保險的建立起到一個引導作用，在法律層面上提供多種制度保障。

模式上，選擇專項型立法模式有助于提高巨災保險法的可操作性。在我國以往的立法中，一直沿用宜粗不宜細的立法思路，法律條文原則性的規(guī)定過多，可操作性往往不強，也為法律的執(zhí)行者留下了很大的自由裁量空間，從而造成執(zhí)法的不統一和偏差。選擇專項型立法模式，在一部法律中僅需對一種巨災保險進行立法，立法者可以運用立法技術對其作出較詳盡的規(guī)定，這樣，巨災保險法的可操作性必然會得到提高。

（三）賠償資金的來源和機制

與一般的保險有所不同，巨災發(fā)生的概率小、風險大。巨災保險的建立在法律上并不是無依據可循，相反，法律條文和文件中多次鼓勵建立我國巨災保險制度，但是遲遲不見保險產品的出現，其災害損失補償的資金則是關鍵。對于巨災而言，政府財政不可能一直負荷所有的損失，保險公司也不需要進行百分之百的賠付，要使巨災保險制度在我國成為可行的，就要打開多方資金渠道，建立風險分散機制。

1.巨災風險基金

由政府和監(jiān)管機構牽頭建立巨災風險基金，采取市場化運作與政府支持相結合的模式。首先，可以每年按照當年GDP的一定比例由國家財政直接撥付補貼，同時對保險公司實施減稅政策，對巨災保險部分減征或免征營業(yè)稅額。其次，通過發(fā)行政府債券［6］，將所募集到的資金投放于高安全領域作為突發(fā)風險的資金來源。再次，由商業(yè)保險公司從每年收取的保費中，提取一定比例的資金作為保險保障基金進行管理，或者可以將募集的資金進行投資于低風險甚至無風險的領域，以促進資金的保值、增值。［7］對于巨災風險基金的收繳、投資以及日常運作，需要一個專門的基金管理機構來負責。我國可以借鑒新西蘭的做法設立巨災風險基金管理委員會，由該委員會負責從上述渠道籌集資金，并且在發(fā)生災害后按規(guī)定進行賠付。

2.保險公司

保監(jiān)部門應會同保險公司設計出合理的巨災保險條款，保險公司必須對出現概率進行評估，根據保單持有人投保的保險金額在出險時進行賠付。保費至少要能支付期望理賠和費用，且要充分應對各種不確定性。對于一個正常營運的巨災保險公司而言，巨災保費收入應該至少等于巨災理賠支出，否則公司難以經營。由于巨災發(fā)生的次數少，可收集的樣本有限，在巨災費率厘定時，應充分考慮未知的風險。［8］以地震險為例，可以根據地震帶的分布情況、建筑物的抗震級別等數據進行綜合考量出險概率，以確定特定地區(qū)的承保范圍和具體保費。在2006年，人保財險啟用由美國AIR公司開發(fā)的專門針對中國的地震模型，按照模擬的方法，進行全國范圍內、特定區(qū)域和單一標的的風險評估，根據評估結果可以在承保前確定某一標的的損失概率，還可以在承保后確定可能帶來的最大損失。［7］保費的繳納，可以借鑒之前我國推行的能繁母豬險的繳納比例，即政府出資占80%，企業(yè)或個人出資占20%（應包括財險和壽險）。

3.再保險公司

再保險的基本功能是保險公司出于控制損失，穩(wěn)定業(yè)務經營，擴大承保能力，增加業(yè)務量，有利于改善經營的需要而形成的一種保險機制。根據保險慣例，專業(yè)再保險公司一般經營的范圍不限于境內，也接受境外的分出、分入再保險業(yè)務?？紤]到巨災屬于高風險的保險業(yè)務，根據國際慣例，一般都在國際范圍內安排分保，這樣既可以分散風險，也可以在出險時及時向投保人賠付。例如1995年1月17日在日本神戶發(fā)生的7.2級地震損壞房屋、設施10萬多所，死6000余人，傷3萬余人，保險賠款超過25億美元，由于存在再保險機制，地震災后賠款很快得到了妥善解決。［7］由于巨災保險的缺位，在汶川地震中保險賠款占損失總額的2%—3%左右，境內外的再保險公司更沒有為此次巨災買單。

4.風險證券化

保險風險證券化推動力是保險市場與資本市場兩種最為重要的風險配置制度的融合。它是把保險市場上的風險進行再分割和出售的一個過程。［9］巨災保險風險債券化主要產品有巨災債券、巨災期權和巨災期貨等。［10］保險風險證券化的交易結構是：風險賣者即“發(fā)起人”將欲證券化的風險業(yè)務之全部或部分及相應的保費收入剝離出來，出售給特設再保人（SPV），這一機構在對風險業(yè)務進行重組的基礎上發(fā)行風險證券，以證券收入作為未來風險賠付的準備資金。［3］對于我國而言，與風險債券化相關的研究僅僅止步于理論階段，即使從全世界范圍來看，巨災保險風險證券化也是一個新產品，本身不夠完善和成熟，短期內難以以來限行的資本市場和政權制度進行有效地保險風險證券化。為了使其在我國更好地推行下去，我們可以建立操作試點工作，多加積累經驗，逐步地擴大范圍推行。

5.巨災保險制度中的政府定位

從世界范圍來看，無論巨災保險采取什么樣的模式，都離不開政府的支持。目前，在巨災保險市場中各國政府主要有三種參與模式：放任模式、主導模式和協作模式，政府分別在其中充當局外人、主導者和協作者的角色。［6］在放任模式中，政府充當著局外人的角色，由商業(yè)保險公司提供巨災保險，如挪威和英國；在主導模式中，政府扮演著主導者的角色，巨災保險由政府直接提供，如日本和法國；而在協作模式中，政府充當著協作者，政府、商業(yè)保險公司共同組成一個巨災保險管理機構，保險公司負責巨災保險的商業(yè)化運作，政府負責提供政策支持、建立國家巨災準備金等，如土耳其。從當前巨災救濟的實際來看，我國巨災風險的救助和恢復實際上是政府在發(fā)揮著主導性的作用，而商業(yè)性保險公司似乎并沒有在災后重建中找到自己的位置。從市場增進的目的來看，以市場為主導的政府協作模式可能更有利于我國巨災保險制度作用的發(fā)揮。

［1］ 丁烈云，陳興海.從汶川地震看我國建筑質量風險分擔機制［J］.科技進步與對策，2009，26（21）.

［2］ 周延禮.構建中國巨災保險制度的若干思考［J］.中國金融，2009（18）.

［3］ 孫南申，彭岳.自然災害保險的產品設計與制度構建［J］.上海財經大學學報，2010，12（3）.

［4］ 何小偉，代寶.強制巨災保險的國際經驗極其借鑒［J］.金融與經濟，2010（1）.

［5］ 崔澤園.巨災風險保險的國際經驗與借鑒［J］.經濟師，2009（6）.

［6］ 趙倩，武瓊，李志國.關于轉型國家養(yǎng)老保險改革轉制成本處理的討論［J］.長春工程學院學報：社會科學版，2005（3）.

［7］ 朱方興.加快構建我國巨災風險保險體系［J］.中共太原市委黨校學報，2008（4）.

［8］ 喻貝鳳，張樂柱.儲蓄性巨災保險：從需求不足和風險稀釋角度進行的產品創(chuàng)新［J］.山東農業(yè)大學學報：社會科學版，2010（3）.

［9］ 王錚.保險業(yè)在資本市場的創(chuàng)新工具——保險證券化［J］.保險研究，2003（8）.

［10］ 伍燕芳.淺談國外保險風險證券化［J］.商業(yè)研究，2006（5）.

D922.284

A

陳楓（1989-），女，本科，研究方向為法學。