南通市財(cái)政局 盛金才

淺談國(guó)庫(kù)集中支付改革
——以南通市為例

南通市財(cái)政局 盛金才

一、國(guó)庫(kù)集中支付改革基本現(xiàn)狀

南通市國(guó)庫(kù)集中支付改革于2003年啟動(dòng)，在研究出臺(tái)方案、制度，開發(fā)軟件系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，2003年12月，在市級(jí)農(nóng)口系統(tǒng)5個(gè)單位率先試點(diǎn)。2004年9月擴(kuò)大到51個(gè)單位。2005年11月，市級(jí)所有預(yù)算單位（214家）全部實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度。2006年7月，研究出臺(tái)了公務(wù)卡結(jié)算管理制度，在市級(jí)集中支付單位全面推廣使用公務(wù)卡。2006年12月，市級(jí)全面取消單位支出戶。在此基礎(chǔ)上，市級(jí)還先后將城建資金、基本建設(shè)資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金、城鎮(zhèn)退役士兵安置費(fèi)、農(nóng)發(fā)基金等財(cái)政專項(xiàng)資金納入了國(guó)庫(kù)集中支付范疇。截止2006年底，所有縣（市）、區(qū)也都全面推行了國(guó)庫(kù)集中支付制度。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革試點(diǎn)工作正積極向前推進(jìn)。

二、國(guó)庫(kù)集中支付改革取得的成效

推行國(guó)庫(kù)集中支付制度是積極推進(jìn)財(cái)政預(yù)算制度改革和構(gòu)建公共財(cái)政基本框架的需要，是完善制度約束機(jī)制，建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系，深化黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近幾年來(lái)，南通市各級(jí)財(cái)政部門積極探索、開拓創(chuàng)新，通過(guò)不斷完善制度辦法，規(guī)范支付行為，提高支付效率，推動(dòng)了國(guó)庫(kù)集中支付改革不斷向縱深發(fā)展。

（一）提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率基層預(yù)算單位編制用款申請(qǐng)，直接發(fā)送財(cái)政部門辦理資金支付，財(cái)政資金不再層層撥付，資金滯留、沉淀、支付不暢等現(xiàn)象得到了有效控制，財(cái)政資金使用效率顯著提高。

（二）減少了財(cái)政資金被擠占、挪用現(xiàn)象預(yù)算單位資金支付需經(jīng)財(cái)政部門審批，且處于預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)監(jiān)控之下，擠占、轉(zhuǎn)移、挪用資金的現(xiàn)象大大減少，增強(qiáng)了從源頭上預(yù)防和治理腐敗的力度。

（三）提升了預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理水平預(yù)算單位認(rèn)真按照預(yù)算安排和實(shí)際支出需要申請(qǐng)撥款，資金使用的計(jì)劃性和規(guī)范性得到加強(qiáng)，“重分配、輕管理”的傳統(tǒng)理財(cái)觀念逐步轉(zhuǎn)變，財(cái)務(wù)管理水平明顯提高。

（四）增強(qiáng)了財(cái)政資金調(diào)度能力改革后，財(cái)政部門在預(yù)算單位實(shí)際支出時(shí)撥付資金，資金不再沉淀在預(yù)算單位，有利于發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)，提高財(cái)政資金增值和保障能力。

（五）方便預(yù)算執(zhí)行分析與部門預(yù)算編制實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，財(cái)政部門可以及時(shí)掌握預(yù)算單位的支出進(jìn)度及支出明細(xì)情況，為財(cái)政預(yù)算執(zhí)行分析和部門預(yù)算管理提供及時(shí)、詳實(shí)的數(shù)據(jù)資料，使部門預(yù)算編制更趨科學(xué)、完善。

三、國(guó)庫(kù)集中支付工作中的存在問題

改革取得階段性成效后，近幾年深化改革的進(jìn)程比較緩慢，從運(yùn)行情況看，在國(guó)庫(kù)集中支付的流程設(shè)置和資金支付管理上還存在一些問題，具體表現(xiàn)在：

（一）改革擴(kuò)面進(jìn)程慢，涵蓋范圍不夠全面目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)展較慢，蘇中地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革才剛剛啟動(dòng)，我市也只有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了試點(diǎn)，需進(jìn)一步加大工作力度、加快改革進(jìn)程。國(guó)庫(kù)集中支付尚未涵蓋所有財(cái)政資金，縣（市）、區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金國(guó)庫(kù)集中支付工作進(jìn)展較慢，財(cái)政專項(xiàng)資金納入國(guó)庫(kù)集中支付范疇的項(xiàng)目和金額較少。

（二）集中支付環(huán)節(jié)多，資金支付不夠快捷預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門難以準(zhǔn)確掌握業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)進(jìn)展情況及項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，無(wú)法合理、準(zhǔn)確地編報(bào)月度用款計(jì)劃，追加、調(diào)整的現(xiàn)象很多，既增加了計(jì)劃的編審工作量，財(cái)政部門也很難真正做到根據(jù)單位用款計(jì)劃測(cè)算一段時(shí)期的財(cái)政資金需求。同時(shí)由于用款計(jì)劃的審批流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)較多，有時(shí)因某一崗位經(jīng)辦人不在，用款計(jì)劃的審批下達(dá)就有可能被耽擱，影響了預(yù)算單位用款的及時(shí)性。

（三）授權(quán)支付控制少，支付行為不夠規(guī)范財(cái)政授權(quán)支付由預(yù)算單位在授權(quán)支付計(jì)劃額度內(nèi)自行開具支付令，資金支付缺乏有效監(jiān)控。通過(guò)調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)存在著一些違規(guī)現(xiàn)象，如有的單位大量提現(xiàn)；有的將應(yīng)由財(cái)政直接支付的資金通過(guò)授權(quán)支付方式支付；有的通過(guò)開具轉(zhuǎn)賬支票等方式將預(yù)算資金轉(zhuǎn)入其他賬戶，逃避監(jiān)管。這些違規(guī)行為不僅影響了國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)施效果，也不利于財(cái)政部門加強(qiáng)財(cái)政資金監(jiān)管。

四、國(guó)庫(kù)集中支付改革深化的設(shè)想

目前南通市國(guó)庫(kù)集中支付改革由點(diǎn)及面、全面推行的工作已近尾聲，下一步的工作重心應(yīng)在規(guī)范和效率上下功夫，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，力求突破，進(jìn)一步提高國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)施效果。

（一）擴(kuò)大集中支付范圍，全面實(shí)現(xiàn)改革預(yù)定目標(biāo)推行全面預(yù)算管理，將所有財(cái)政資金納入預(yù)算管理范疇，并實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，努力實(shí)現(xiàn)“縱向到底”的改革目標(biāo)，重點(diǎn)要督促縣（市）、區(qū)積極推進(jìn)此項(xiàng)工作。隨著政府公共職能的不斷深化，政府在公共投資方面的投入不斷加大，相應(yīng)這些專項(xiàng)資金的規(guī)模也就越來(lái)越大，如不將這部分資金納入國(guó)庫(kù)集中支付范疇，國(guó)庫(kù)集中支付改革的效果就會(huì)大打折扣。以南通市市級(jí)為例，市級(jí)2009年城市建設(shè)資金、養(yǎng)老保險(xiǎn)金國(guó)庫(kù)集中支付金額就超過(guò)了預(yù)算內(nèi)國(guó)庫(kù)集中支付金額8.6億元。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)程。推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)揮好職能作用，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化、法制化水平具有重要意義。要認(rèn)真按照部署和要求，加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，力爭(zhēng)在2011年底前全面實(shí)施到位。要通過(guò)推進(jìn)改革，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)財(cái)政管理，完善管理機(jī)制，提高管理水平，建立起公開、透明、規(guī)范、高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制和運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。

（二）簡(jiǎn)化集中支付流程，提高資金支付效率一是取消用款計(jì)劃編報(bào)，減少資金支付環(huán)節(jié)。對(duì)現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中支付流程作適當(dāng)調(diào)整，使預(yù)算指標(biāo)直接控制用款申請(qǐng)，減少用款計(jì)劃中間環(huán)節(jié)，方便預(yù)算單位用款。不斷完善措施辦法，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算單位用款的審核控制，避免因減少環(huán)節(jié)，而放松監(jiān)管。二是實(shí)行財(cái)政直接支付，提高資金支付效率。通過(guò)財(cái)政授權(quán)支付方式支付資金，預(yù)算單位既要編制用款申請(qǐng)，打印有關(guān)憑證，又要跑銀行，操作較為繁瑣，資金支付效率不高，且財(cái)政部門不能實(shí)時(shí)監(jiān)控此類業(yè)務(wù)。今后要不斷加強(qiáng)宣傳和管理，通過(guò)深化政府采購(gòu)和公務(wù)卡結(jié)算管理改革，盡可能采用財(cái)政直接支付方式，提高支出的透明度和資金支付的效率。三是調(diào)整資金支付方法，取消資金清算環(huán)節(jié)。在所有非稅收入全部納入預(yù)算管理，人行部門人員配備、技術(shù)支持、服務(wù)等能夠適應(yīng)大批量集中支付業(yè)務(wù)的前提下，可考慮取消國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行模式，直接由人行國(guó)庫(kù)辦理集中支付業(yè)務(wù)，從而取消資金清算環(huán)節(jié)，減輕工作量，提高工作效率。

（三）加強(qiáng)用款申請(qǐng)審核，規(guī)范集中支付行為主要包括：一是以項(xiàng)目支出管理為重點(diǎn)，加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督管理。加強(qiáng)項(xiàng)目支出用款審核管理，在審核過(guò)程中要重點(diǎn)關(guān)注支出的合理性、支出是否符合預(yù)算用途、支出是否符合實(shí)際實(shí)施進(jìn)度等，嚴(yán)禁基本支出擠占項(xiàng)目支出,必要時(shí)可以通過(guò)聯(lián)網(wǎng)傳送原始憑證審核，從而增強(qiáng)預(yù)算的約束力，準(zhǔn)確掌握預(yù)算單位項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況，為科學(xué)、合理編制下年度項(xiàng)目支出預(yù)算提供參考。二是以政府采購(gòu)預(yù)算為龍頭，加強(qiáng)政府采購(gòu)資金的使用管理。首先要規(guī)范和完善政府采購(gòu)預(yù)算編制，將政府采購(gòu)預(yù)算真正融入到部門預(yù)算中，不能相互割裂和分離。并對(duì)部門預(yù)算中的政府采購(gòu)項(xiàng)目加注識(shí)別標(biāo)記，以便執(zhí)行時(shí)實(shí)施專門控制，為規(guī)范政府采購(gòu)資金使用管理奠定基礎(chǔ)。其次要加強(qiáng)政府采購(gòu)直接支付用款申請(qǐng)審核，不僅要審核單位用款申請(qǐng)內(nèi)容是否與政府采購(gòu)合同要素相符，還要審核是否與預(yù)算相符，強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算約束，加強(qiáng)政府采購(gòu)管理。三是以實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控為抓手，規(guī)范和約束集中支付行為。按照“金財(cái)工程”建設(shè)要求，加快推進(jìn)財(cái)政管理信息系統(tǒng)一體化建設(shè)，為實(shí)行預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控奠定基礎(chǔ)。推行部門預(yù)算單位網(wǎng)絡(luò)集中核算管理改革，建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，采集預(yù)算單位財(cái)政資金支付信息，對(duì)比預(yù)算、銀行賬戶等財(cái)政管理信息，對(duì)財(cái)政資金支付情況進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控、智能預(yù)警和綜合分析，有效預(yù)防和糾正財(cái)政資金支付使用中的違規(guī)問題。

四、結(jié)論

國(guó)庫(kù)集中支付改革是構(gòu)建公共財(cái)政框架的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)源頭防治腐敗的重要措施，是財(cái)政管理與國(guó)際接軌的必然要求，也是一項(xiàng)系統(tǒng)和復(fù)雜的工程。在改革取得初步成效的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步創(chuàng)新工作思路，完善制度辦法，健全制約機(jī)制，使改革沿著規(guī)范、高效的軌跡向縱深推進(jìn)，努力推動(dòng)財(cái)政管理不斷向科學(xué)化、精細(xì)化的目標(biāo)邁進(jìn)。

（編輯 杜昌）