申 季

澳新的廉政治理

申 季

澳大利亞、新西蘭（以下簡(jiǎn)稱澳新）是世界公認(rèn)廉潔從政做得比較好的國(guó)家。從透明國(guó)際組織評(píng)比的世界各國(guó)清廉指數(shù)看，澳大利亞得分一直名列前茅，2006—2008年分別排名第9、第11和第9位，而新西蘭三年得分均高于9分，排名第1位。為學(xué)習(xí)借鑒澳新的廉政經(jīng)驗(yàn)，深圳市紀(jì)委去年組織廉政考察團(tuán)赴澳新進(jìn)行了考察。通過學(xué)習(xí)、比較、思考，獲得了許多有益的啟迪。

一、以人為本，夯實(shí)人格塑造的教育基礎(chǔ)

澳新政府高度重視廉政教育。澳大利亞之所以能做到比較清廉，主要是在全社會(huì)范圍內(nèi)形成了一種廉潔從政的文化氛圍。澳大利亞從聯(lián)邦政府到各州以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從上而下設(shè)有負(fù)責(zé)反腐敗教育的專門機(jī)構(gòu)，在州一級(jí)的地方政務(wù)會(huì)還成立“腐敗預(yù)防、教育及研究組”，專門提供反腐敗的建議、信息、培訓(xùn)和服務(wù)。通過研討會(huì)、培訓(xùn)班、發(fā)行刊物等形式加強(qiáng)宣傳，并將反腐敗的宣傳融入高等教育的課程中去，讓大家了解什么叫腐敗，公民發(fā)現(xiàn)腐敗可以做些什么，怎么去做以及如何受到保護(hù)，以此強(qiáng)化全民監(jiān)督的意識(shí)，自覺有效地配合專門機(jī)構(gòu)的工作。新西蘭政府由國(guó)家事務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔勤政建設(shè)，將公務(wù)員的勤政廉政觀念培養(yǎng)作為日常工作的一部分，行為不端者將被解職或須主動(dòng)辭職。

澳新政府廉政教育有兩個(gè)明顯特點(diǎn)：一是以人為本、基礎(chǔ)扎實(shí)。他們切實(shí)把廉政教育作為基礎(chǔ)工程來抓，堅(jiān)持以核心的價(jià)值觀來塑造人格、培養(yǎng)操守。首先是夯實(shí)以誠(chéng)實(shí)、公正、忠誠(chéng)為核心的公職人員職業(yè)道德基礎(chǔ)。新西蘭公共服務(wù)委員會(huì)認(rèn)為，政府的威信來自民眾對(duì)它的尊重，來自民眾對(duì)于政府的清廉及其所提供服務(wù)的信心。因此，他們要求每個(gè)公職人員，都必須把民眾對(duì)政府公職人員的期望——誠(chéng)實(shí)、公正、忠誠(chéng)，作為絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，不能打絲毫折扣。也就是要以專業(yè)及廉潔，來實(shí)踐自己對(duì)政府在法律上的責(zé)任；以誠(chéng)實(shí)、忠誠(chéng)及有效率的工作來履行自己的公務(wù)、尊重公眾與同仁的權(quán)利；決不允許因自己私人的行為而使公共事務(wù)蒙羞，真正做到有道德、有良心、有能力、有作為。其次是夯實(shí)以誠(chéng)信為核心的公民行為道德基礎(chǔ)。在澳新，誠(chéng)實(shí)做人是為人之本，誠(chéng)信做事是立業(yè)之基。政府始終將誠(chéng)信教育貫穿于公民生活的每一個(gè)環(huán)節(jié)。不管是誰(shuí)，只要有不誠(chéng)信的行為，都會(huì)受到道德的譴責(zé)甚至法律的處罰。澳大利亞聯(lián)邦法院曾有一名老法官超速駕車，被拍下違章。他為了逃脫50美元罰款，謊稱當(dāng)時(shí)駕車的是他的兩名朋友。但是隨后一名記者通過網(wǎng)絡(luò)證實(shí)他所提供的兩個(gè)人名中有一個(gè)已經(jīng)在3年前去世。于是，2010年3月，該法官因說謊被法院判刑3年。正是這種以人格塑造為核心、以人的行為習(xí)慣為基礎(chǔ)的操守教育和道德譴責(zé)甚至法律處罰的緊密結(jié)合，培養(yǎng)了良好的誠(chéng)信土壤，形成了公民以誠(chéng)信為榮，不誠(chéng)信為恥的社會(huì)氛圍。

二是操守具體、效果顯著。澳新政府對(duì)操行的重視與培養(yǎng)，不是靠空洞的說教，而是靠具體可行的法規(guī)指引。澳大利亞的公務(wù)員行為法規(guī)非常完整具體，如《公務(wù)員法》、《公務(wù)員行為規(guī)范》、《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》、《禁止秘密傭金法》、《情報(bào)信息法》等。其中《公務(wù)員行為規(guī)范》明文規(guī)定，任何公務(wù)員不得使其職責(zé)從屬于他的私人利益，不得利用官方職位增加個(gè)人收益?！豆珓?wù)員法》規(guī)定：公務(wù)員有責(zé)任向其部門首長(zhǎng)報(bào)告任何可能與其公共職責(zé)發(fā)生沖突的直接或間接的錢財(cái)收益；公務(wù)員不得從事可能損害或影響其職務(wù)的第二職業(yè)；公務(wù)員在履行職務(wù)時(shí)取得的薪金以外的任何其他報(bào)酬一律上繳政府等。同樣，新西蘭國(guó)家事務(wù)委員會(huì)也制定了非常詳細(xì)的《公務(wù)員行為規(guī)范》，各相關(guān)機(jī)構(gòu)又據(jù)此分別制訂本部門的從業(yè)規(guī)范。例如：受邀參加大型會(huì)議演講，會(huì)后對(duì)方致贈(zèng)一瓶酒，應(yīng)該是可以接受的，但必須向機(jī)關(guān)申報(bào)，申報(bào)情形要公開使公眾可以知道；接受招待方面，只能接受簡(jiǎn)單基本的招待，不能接受豪華的晚宴款待。

澳新廉政教育的經(jīng)驗(yàn)和成果告訴我們，有效的廉政教育，不僅要注意內(nèi)容的針對(duì)性、形式的扎實(shí)性，更要注重將核心價(jià)值觀轉(zhuǎn)化為人的行為習(xí)慣的可操作性。這些年來，我們?cè)诮⒔∪珣椭魏皖A(yù)防腐敗體系的實(shí)踐中，一直強(qiáng)調(diào)教育是基礎(chǔ)，并在這方面花了很大精力，遺憾的是教育的效果并不見好。究其原因，主要是我們的一些教育不切實(shí)際，忽視了道德的基礎(chǔ)教育，講空話、唱高調(diào)，好像共產(chǎn)黨人就是不吃人間煙火。這實(shí)際上是一種道德標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)準(zhǔn)則的錯(cuò)位，其結(jié)果是目標(biāo)漸遠(yuǎn)，動(dòng)力漸弱。所以，我們必須學(xué)習(xí)借鑒澳新的經(jīng)驗(yàn)，腳踏實(shí)地抓教育，以人為本講操守。要看到黨員干部和公務(wù)員首先是自然人，然后才是社會(huì)角色。夯實(shí)教育的基礎(chǔ)，首先必須講人的道德，然后再講共產(chǎn)黨員的標(biāo)準(zhǔn)。因此，要從人格塑造出發(fā)，制定切合實(shí)際、具體管用，以誠(chéng)實(shí)、廉潔、責(zé)任、為公眾服務(wù)為核心內(nèi)容的公職人員道德操守。各行各業(yè)都要將道德操守細(xì)化為具體的行為規(guī)范，所有公職人員都要進(jìn)行這方面的輪訓(xùn)。公務(wù)員入門，就進(jìn)行教育。同時(shí)，要看到道德譴責(zé)既是一種監(jiān)督，也是一種教育，而且是比法律制裁更有普遍意義的一種教育。要通過公開道歉、群眾批評(píng)等方式，加大道德譴責(zé)的力度，強(qiáng)化道德的約束力。

二、高度透明，實(shí)現(xiàn)法律至上的監(jiān)督

政治運(yùn)作高度透明，法律面前人人平等，是法治精神的最高體現(xiàn)，也是澳新政府廉潔政治的基本經(jīng)驗(yàn)。

首先是政治運(yùn)作高度透明，以法律形式保障公眾享有充分的知情權(quán)。澳大利亞任何人均可通過《信息自由法》所賦予的權(quán)利，查閱除涉及國(guó)家安全、個(gè)人隱私和法律執(zhí)行文件外的各級(jí)政府文件內(nèi)容，對(duì)聯(lián)邦公務(wù)人員所作的不利處分，也可向高等法院或聯(lián)邦法院尋求司法救濟(jì)，司法救濟(jì)僅判定行政處分是否合法。行為當(dāng)事人也可向監(jiān)察專員公署申訴聯(lián)邦公務(wù)人員所做的行政處分。同樣，新西蘭于1982年通過了《官方信息法》，規(guī)定除涉及國(guó)家機(jī)密外，政府所有事情都予以公開。在不危害國(guó)家利益前提下，任何在新西蘭生活的個(gè)人或團(tuán)體均有權(quán)獲得政府的相關(guān)文件、資料。有關(guān)機(jī)構(gòu)必須迅速回應(yīng)請(qǐng)求人的請(qǐng)求，最長(zhǎng)不應(yīng)超過20個(gè)工作日。甚至只要找個(gè)小小的理由，幾乎誰(shuí)都可以與政府總理直通電話，都可以相約見到總理，隨時(shí)可以與部長(zhǎng)、市長(zhǎng)相約或直接見面。政府官員及公務(wù)員有義務(wù)接受公眾約談，有責(zé)任向公眾解答和說明公眾詢問的事情。議會(huì)所有正式會(huì)議都對(duì)公眾開放，議會(huì)發(fā)言情況通過廣播、電視等同步向全國(guó)播出。政府在出臺(tái)某項(xiàng)政策或制定、修訂法律前，一般都將有關(guān)草案和背景向社會(huì)公布，任何個(gè)人和團(tuán)體均可通過各種渠道提交自己的看法。澳新政府機(jī)關(guān)行政程序的高度透明化，在一定程度上避免了政府腐敗行為的發(fā)生。

其次是法律至上，監(jiān)督到位。澳新政府都有比較完善的法規(guī)制度和成熟健全的監(jiān)督機(jī)制，政府官員不論級(jí)別高低，不僅要受到法律約束，還要受到來自于方方面面的監(jiān)督。如議會(huì)、國(guó)家行政監(jiān)察署、國(guó)家審計(jì)署、法院的監(jiān)督，以及媒體和公眾的監(jiān)督，特別是傳媒對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督作用對(duì)國(guó)家廉政建設(shè)影響巨大。澳新法律保護(hù)言論自由，民眾對(duì)媒體期望值很高，媒體往往起到反對(duì)黨的作用。他們有專職記者整天盯著政府運(yùn)行情況，發(fā)現(xiàn)問題，無論職位高低，都窮追不舍。這種無論是誰(shuí)，都沒有特權(quán)，都必須在制度、法律中規(guī)規(guī)矩矩生活，都必須接受監(jiān)督，都可以行使監(jiān)督權(quán)利的法治環(huán)境，是澳新有較好的政治清明局面的重要保證。

應(yīng)該說，近些年來，我們黨和國(guó)家在民主政治建設(shè)上有很大的進(jìn)步，監(jiān)督工作也在不斷改進(jìn)和加強(qiáng)，但仍有不小的差距。主要表現(xiàn)在，群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)缺乏保障，權(quán)力高于法律、人情大過制度的現(xiàn)象仍然存在，甚至暗箱操作、打擊報(bào)復(fù)的事件也時(shí)有發(fā)生。因此，我們必須從公開化、法治化入手，重新構(gòu)建法律制度的尊嚴(yán)。要堅(jiān)決貫徹依法治國(guó)的方略，牢固樹立法律至上，法律面前人人平等的觀念，越是領(lǐng)導(dǎo)干部，越要帶頭遵紀(jì)守法，越要帶頭接受監(jiān)督。要?dú)g迎、支持和保護(hù)群眾和媒體的監(jiān)督，對(duì)打擊報(bào)復(fù)監(jiān)督者的行為要嚴(yán)肅處理。要全面構(gòu)建“陽(yáng)光政府”工程，通過建設(shè)網(wǎng)上審批、網(wǎng)上執(zhí)法反饋、網(wǎng)上公共資源交易、網(wǎng)上公共服務(wù)、網(wǎng)上監(jiān)控五大體系，實(shí)現(xiàn)政府行為全方位信息化，從而增強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行的透明度，從根本上規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。

三、科學(xué)分權(quán)，形成權(quán)力運(yùn)行的有力制約

在權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范與制約上，澳新都有一套較為嚴(yán)密的體制機(jī)制，概括地說，就是科學(xué)分權(quán)、職責(zé)分明，相互監(jiān)督、互為制約。澳大利亞沿襲西方的民主傳統(tǒng)，其政治機(jī)構(gòu)實(shí)行議院內(nèi)閣制，國(guó)家的立法權(quán)由聯(lián)邦議會(huì)行使，行政權(quán)由聯(lián)邦政府行使，司法權(quán)由法院行使。但立法權(quán)與行政權(quán)之間并沒有截然分明的界限，雖然只有議會(huì)才能通過法律，但這些法律又能常常授權(quán)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)制定條例、規(guī)則以及有關(guān)特別法的實(shí)施細(xì)則。新西蘭是議會(huì)制國(guó)家，實(shí)行多黨內(nèi)閣制，政府管理層次簡(jiǎn)潔，人員職責(zé)明確。全國(guó)不設(shè)洲，由中央政府直接管理73個(gè)地方政府。新西蘭威多摩市，市長(zhǎng)告訴我們，該市的政府管理工作，由包括他在內(nèi)的7名議員負(fù)責(zé)。他自己的權(quán)力是很有限的，任何事情，尤其是人、財(cái)、物的使用，必須經(jīng)過議員討論決定，他自己只有一票。討論決定的事情，交給首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)執(zhí)行。首席執(zhí)行官代表政府與本市各部門的工作人員簽訂雇傭合同，實(shí)行公司管理形式。市長(zhǎng)只履行議員與首席執(zhí)行官之間的溝通職責(zé)，不能干預(yù)首席執(zhí)行官的具體工作。這種管理模式，決定了地方政府管理的范圍和權(quán)限十分有限，在很大程度上避免了權(quán)錢交易和權(quán)力的濫用。

權(quán)力就是風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)力越大越集中，風(fēng)險(xiǎn)就越高越大。可以說，我國(guó)現(xiàn)行體制下權(quán)力過分集中的弊端，是一些部門和領(lǐng)域腐敗易發(fā)高發(fā)的一個(gè)重要原因。因此，學(xué)習(xí)借鑒澳新的經(jīng)驗(yàn)和做法，科學(xué)分解和合理配置權(quán)力，把對(duì)權(quán)力的有效制約貫穿于權(quán)力運(yùn)行的全過程，是從源頭上治理腐敗的重要舉措。首先，要完善民主集中制的制度。進(jìn)一步制訂和完善具體細(xì)則，增強(qiáng)可操作性。其次，要繼續(xù)深化行政審批制度改革。通過改革，堅(jiān)決壓縮和規(guī)范審批事項(xiàng)，實(shí)行逐步減權(quán)，做到凡能用市場(chǎng)配置的，堅(jiān)決由市場(chǎng)配置，凡能由企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人自主決定的，一律交給他們行使自主權(quán)，凡能下放或歸口各區(qū)、各部門管理的權(quán)限，必須下放到位。實(shí)踐證明，這種在政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)化企業(yè)化的城市管理機(jī)制，不僅有利于降低管理成本，提高管理效率，而且有利于減少腐敗空間，營(yíng)造政治清明。

四、機(jī)構(gòu)完善，提供清正廉潔的組織保障

澳大利亞的反腐敗機(jī)構(gòu)主要有：一是反腐敗獨(dú)立委員會(huì)，是在20世紀(jì)80年代末借鑒香港經(jīng)驗(yàn)成立的，所以又稱廉政公署（ICAC），獨(dú)立于政府之外，著重于反警察和政府官員的腐敗。二是監(jiān)察專員公署。該公署地位獨(dú)立，不對(duì)任何政黨，任何個(gè)人負(fù)責(zé)。其主要職責(zé)是受理對(duì)政府不合理決定，不良行政方面的投訴，對(duì)受理的投訴案件進(jìn)行調(diào)查，以及行使對(duì)改善行政管理的建議權(quán)等。三是公共服務(wù)委員會(huì)。主要負(fù)責(zé)公共機(jī)構(gòu)和政府各部門公務(wù)員的選拔、任用、培訓(xùn)、升遷、獎(jiǎng)懲，受理對(duì)公務(wù)員的舉報(bào)、投訴。同時(shí)，有權(quán)對(duì)被舉報(bào)的高級(jí)公務(wù)員進(jìn)行調(diào)查，如問題屬實(shí)，有權(quán)責(zé)令其辭職或?qū)⑵滢o退，觸犯法律的，則移交檢察機(jī)關(guān)處理。四是國(guó)家審計(jì)署。主要職責(zé)是對(duì)聯(lián)邦政府各部門、有關(guān)機(jī)構(gòu)、公司等單位的財(cái)務(wù)以及工作效率和效益等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并將審計(jì)結(jié)果向議會(huì)報(bào)告。五是舞弊控制小組。該小組主要設(shè)在重點(diǎn)部門，要求所有政府機(jī)構(gòu)都找出本部門舞弊行為易發(fā)的環(huán)節(jié)，并制訂防止舞弊行為發(fā)生的詳細(xì)計(jì)劃。六是檢察署。該署雖然隸屬于政府，但實(shí)際上它是獨(dú)立的公訴機(jī)關(guān)，主要職能是就聯(lián)邦警察局以及政府委員會(huì)提交的案件決定是否提起公訴，如果決定提起公訴則公正地執(zhí)行公訴職能。同時(shí)，為偵查活動(dòng)提供法律意見或政策指導(dǎo)。七是國(guó)家罪案調(diào)查局。該局是聯(lián)邦委員會(huì)和州議會(huì)共同立法建立的，總部設(shè)在悉尼，由警員，資深律師，情報(bào)分析員，金融專家等組成，所管轄的案件不受地域限制。此外，澳大利亞的事務(wù)報(bào)告和分析中心、腐敗預(yù)防網(wǎng)絡(luò)和內(nèi)務(wù)部等其他專門機(jī)構(gòu)都履行一定的反腐敗職能。

新西蘭的反腐敗機(jī)構(gòu)主要有：一是嚴(yán)重詐騙調(diào)查局。該局成立于1990年，是一個(gè)完全獨(dú)立的政府組織，首席最高執(zhí)行長(zhǎng)是由國(guó)家事務(wù)委員會(huì)任命的局長(zhǎng)來?yè)?dān)任，任期五年。二是行政監(jiān)察專員公署。其主要職責(zé)是接受和調(diào)查公眾對(duì)政府及其公務(wù)人員的不當(dāng)和不良行為的投訴，監(jiān)督政府依法行政，改善政府管理，維護(hù)社會(huì)公正。三是審計(jì)署。該署對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，向議會(huì)報(bào)告工作，其主要職能是審查政府和政府機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)活動(dòng)，檢查國(guó)庫(kù)的年收入與支出，對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)表和公共賬目的真實(shí)性提出審查意見，以及監(jiān)督國(guó)家貨幣的發(fā)行等。四是警察機(jī)關(guān)。該機(jī)關(guān)對(duì)于任何貪污腐敗行為都以刑事調(diào)查方式辦理，遇有特殊重大案件時(shí)則與嚴(yán)重詐騙調(diào)查局合作。五是國(guó)家事務(wù)委員會(huì)。該委員會(huì)是新西蘭行政機(jī)關(guān)內(nèi)部最重要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，具有很大的獨(dú)立行政權(quán)力。主要負(fù)責(zé)公務(wù)員管理，特別負(fù)責(zé)對(duì)各部門高級(jí)公務(wù)員的任用、管理和監(jiān)督。該委員會(huì)設(shè)有檢查司，專門負(fù)責(zé)對(duì)各部門的行政主管進(jìn)行監(jiān)督檢查。

特別值得注意的是，澳新反腐敗機(jī)構(gòu)都具備強(qiáng)有力的權(quán)力，擁有很強(qiáng)的調(diào)查手段。如，澳大利亞反腐敗獨(dú)立委員會(huì)，可以不用搜查令就可進(jìn)入政府的辦公場(chǎng)所（警方則必須有搜查令），還可扣押證據(jù)，強(qiáng)制公民提供證據(jù)；有權(quán)調(diào)查計(jì)算機(jī)記錄；可以強(qiáng)迫證人作證，甚至可以逮捕、處罰不配合的證人；可召開聽證會(huì)，在聽證會(huì)上證人、犯罪嫌疑人不能拒絕回答問題；可采取秘偵手段，監(jiān)聽監(jiān)控照相等；有權(quán)寫報(bào)告給議會(huì)并可在媒體傳播，認(rèn)為需要的，可給檢察院相關(guān)檢察官打報(bào)告，決定是否提起公訴；與其他委員會(huì)有密切關(guān)系，交流信息與資源，所有政府部門都有義務(wù)向委員會(huì)報(bào)告本單位發(fā)生的腐敗案件。同樣，新西蘭嚴(yán)重詐騙調(diào)查局也擁有《反重大欺詐法》賦予的強(qiáng)大權(quán)力，如，有權(quán)自行決定對(duì)政府內(nèi)閣部長(zhǎng)、議員、法官、高級(jí)警察和高級(jí)公務(wù)員立案調(diào)查；在調(diào)查重大復(fù)雜欺詐案件時(shí)，可以依據(jù)職權(quán)獲取必要的文件或信息，這些文件或信息也可以不限于特定的范圍或特定人，可以要求任何有嫌疑的個(gè)人或組織（包括政府部門）提供必要的信息或是報(bào)告自己的行蹤；也可以要求相關(guān)人員到場(chǎng)進(jìn)行面談。

可以說，具有專業(yè)化很強(qiáng)的反腐敗機(jī)構(gòu)和強(qiáng)有力的反腐敗手段，是澳新保持政治清明的重要基礎(chǔ)。相比較而言，我們?cè)诜锤瘮ｉT機(jī)構(gòu)的建設(shè)和職能手段的強(qiáng)化上都還有不少需要改進(jìn)之處。一是要強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察的職能。按照精細(xì)化、專業(yè)化的要求來改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察體制。二是強(qiáng)化反腐敗相關(guān)機(jī)構(gòu)的合力，特別是要加強(qiáng)與檢察、公安、審計(jì)、稅務(wù)等專門機(jī)關(guān)的合作，建立案件調(diào)查的高效運(yùn)作機(jī)制。三是要強(qiáng)化反腐敗的有效手段。如，用好用足“兩規(guī)”措施，更加有效地突破大案要案，增強(qiáng)反腐敗的威懾力；完善明察暗訪制度，強(qiáng)化對(duì)作風(fēng)狀況的明查暗訪，堅(jiān)決查處失職瀆職、不作為、亂作為的行為，凈化從政風(fēng)氣；充分運(yùn)用科技手段，不斷推進(jìn)電子監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)逐步對(duì)施政行為實(shí)施全程監(jiān)控。

（作者：深圳市紀(jì)委副秘書長(zhǎng)）