周寶硯

自然災(zāi)害尤其是重特大自然災(zāi)害，嚴(yán)重危害人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全、心理健康和生產(chǎn)生活秩序。如何盡可能地降低災(zāi)害帶給人類的傷痛，是政府也是全社會(huì)的共同職責(zé)。但從當(dāng)前我國(guó)自然災(zāi)害救助的各環(huán)節(jié)來(lái)看，還存在一些亟待解決的問(wèn)題。只有不斷完善自然災(zāi)害救助體系，在災(zāi)害來(lái)臨時(shí)能迅速啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制，才可能把災(zāi)害造成的損失降到最低。

一、健全自然災(zāi)害救助體系的重要意義

1. 應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要。中國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一。自然災(zāi)害種類多、分布范圍廣、發(fā)生頻率高，并呈現(xiàn)出多災(zāi)并發(fā)、群發(fā)和集中爆發(fā)的特征，一些歷史罕見(jiàn)的重特大自然災(zāi)害近年來(lái)也頻繁發(fā)生，災(zāi)害損失持續(xù)加重，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，近20年來(lái)，我國(guó)因遭受各類自然災(zāi)害每年平均死亡約4300人，倒塌民房約300萬(wàn)間，因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.48%，平均每年約有1/5的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率因自然災(zāi)害損失而抵消。特別是2008年汶川特大地震，死亡和失蹤人數(shù)達(dá)8.8萬(wàn)余人，緊急轉(zhuǎn)移安置1514.684萬(wàn)人，累計(jì)受災(zāi)人數(shù)4616.0865萬(wàn)人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8451億元。自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)實(shí)對(duì)防災(zāi)備災(zāi)、災(zāi)害預(yù)警以及災(zāi)后救助等提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2. 加強(qiáng)政府危機(jī)管理能力的迫切需要。

在重特大自然災(zāi)害面前，政府的危機(jī)管理能力成為衡量政府能力的一個(gè)重要方面。一些自然災(zāi)害，如地震、海嘯、泥石流等都具有很強(qiáng)的突發(fā)性和難以預(yù)測(cè)性，往往會(huì)在很短的時(shí)間內(nèi)造成大量的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，這給政府處理這類事件帶來(lái)一定的難度。面對(duì)這種非常態(tài)的行政管理，政府要做到臨危不亂、沉著冷靜，就必須有一套行之有效的自然災(zāi)害救助體系，確保災(zāi)害來(lái)臨時(shí)，這一體系能夠立刻運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，有效應(yīng)對(duì)危機(jī)。

3. 維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保證。自然災(zāi)害是人類社會(huì)難以避免的傷痛，從歷史上來(lái)看，大災(zāi)之年，總有一些災(zāi)民流離失所、背井離鄉(xiāng)，在居無(wú)定所、貧困無(wú)助的情況下，很容易成為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，而政府則有義務(wù)幫助他們重建家園，重新恢復(fù)生產(chǎn)生活。同時(shí)，一些重特大自然災(zāi)害帶給人們的不僅僅是身體上的痛苦，還有心理上的痛苦和煎熬，如果這種極端壓抑的情緒得不到及時(shí)有效地化解，也會(huì)成為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。因此，建立健全自然災(zāi)害救助體系，不僅從物質(zhì)上更要從心理上幫助災(zāi)民重新恢復(fù)信心、重建家園，這對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展具有十分重要的意義。

二、我國(guó)自然災(zāi)害救助體系存在的主要問(wèn)題

既然自然災(zāi)害的發(fā)生難以避免，健全自然災(zāi)害救助體系就顯得十分重要。綜觀當(dāng)前我國(guó)自然災(zāi)害救助體系存在的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1. 從救災(zāi)參與主體來(lái)看，社會(huì)力量過(guò)于弱小。這里的社會(huì)力量是指除政府以外的一切力量，包括非政府組織及其志愿者、企事業(yè)單位甚至災(zāi)民自身等。改革開(kāi)放以來(lái)，雖然非政府組織力量不斷發(fā)展壯大，如中華慈善總會(huì)、中國(guó)紅十字會(huì)等，但相當(dāng)一部分民間蓬勃發(fā)展起來(lái)的自發(fā)組織沒(méi)有合法身份，這類“草根型”非政府組織法定地位的模糊性以及缺乏必要的監(jiān)管，嚴(yán)重制約了其發(fā)育，也難以發(fā)揮出其在災(zāi)害救助中的積極作用。就非政府組織中的志愿者來(lái)說(shuō)，他們是災(zāi)害事件中救助災(zāi)民的重要力量之一，其中有一部分具有救災(zāi)方面的專業(yè)知識(shí)，但也有相當(dāng)數(shù)量沒(méi)有任何救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)或技能的人在充當(dāng)志愿者，這不僅是對(duì)他們自身生命的不負(fù)責(zé)，也無(wú)助于救援工作的開(kāi)展。就企事業(yè)組織來(lái)說(shuō)，在救災(zāi)工作中，如果能夠積極踴躍捐款捐物，不僅可以大大緩解政府救災(zāi)壓力，發(fā)揮減少受害者損失和減輕受害者痛苦的重要作用；而且還有助于推動(dòng)“一方有難，八方支援”的良好社會(huì)風(fēng)氣的形成。但從現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看，有部分企業(yè)缺乏奉獻(xiàn)精神和社會(huì)責(zé)任感，甚至在全民響應(yīng)救災(zāi)時(shí)，沒(méi)有任何舉動(dòng)。就災(zāi)民來(lái)說(shuō)，他們既是災(zāi)害事件的親歷者，也是唯一能夠在第一時(shí)間實(shí)施自救和互救者。但對(duì)于相當(dāng)部分的災(zāi)民來(lái)說(shuō)，由于缺少必要的防災(zāi)演練和救災(zāi)知識(shí)，錯(cuò)過(guò)了寶貴的自救和搶救他人的時(shí)間。

2. 從自然災(zāi)害救助的資金保障上看，資金總額偏少且來(lái)源渠道單一。首先，救災(zāi)資金總額偏少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近五年來(lái)，中央每年安排50多億元自然災(zāi)害救助資金彌補(bǔ)災(zāi)害損失，而實(shí)際上僅2010年5月份，我國(guó)就因洪澇、風(fēng)雹、山體滑坡和泥石流、干旱、低溫冷凍和雪災(zāi)以及地震等自然災(zāi)害，直接經(jīng)濟(jì)損失451.7億元，而全年則因各類自然災(zāi)害共造成直接經(jīng)濟(jì)損失5339.9億元。救助資金投入不足成為制約救助工作順利開(kāi)展的重要因素之一。其次，中央政府與地方政府在救災(zāi)資金投入上存在博弈?，F(xiàn)行救災(zāi)體系中關(guān)于救災(zāi)資金安排的基本方針是“分級(jí)承擔(dān)，以地方為主”。但一些地方財(cái)政本身緊張，防災(zāi)備災(zāi)救災(zāi)各環(huán)節(jié)資金都嚴(yán)重不足，一旦遇到重大自然災(zāi)害的時(shí)候，只能依賴中央財(cái)政撥付。再次，我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)的作用還沒(méi)有充分發(fā)揮。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府是巨災(zāi)損失的第一承擔(dān)者，但實(shí)際上在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)中，政府應(yīng)該是風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，其前面應(yīng)該有若干道防火墻。據(jù)悉，國(guó)際上比較完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制通常包括7個(gè)主體，區(qū)域?yàn)?zāi)民、地方政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)、證券市場(chǎng)與國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)，最后是中央財(cái)政救助。而在我國(guó)，保險(xiǎn)公司在巨災(zāi)后的賠付往往是杯水車(chē)薪。如2008年南方雪災(zāi)，保險(xiǎn)公司的賠付款只占全部損失額的1%。此外，社會(huì)捐助流程和體系上還存在一些問(wèn)題，也影響了捐助事業(yè)的發(fā)展。如少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)沒(méi)有做到公信力的培養(yǎng)，有的政社不分形同虛設(shè)；有的有機(jī)構(gòu)、無(wú)活動(dòng)，更談不上公開(kāi)性和透明度；甚至有一些慈善機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)混亂，信息不公開(kāi)等等，大大影響了捐助者的積極性。

3. 從救助物資儲(chǔ)備來(lái)看，儲(chǔ)備庫(kù)數(shù)量少、質(zhì)量難達(dá)標(biāo)且儲(chǔ)備物品單一。首先，無(wú)論是從中央還是地方來(lái)看，救災(zāi)儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)嚴(yán)重不足。目前，中央級(jí)國(guó)家救災(zāi)物資儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)只有19個(gè)，而一些地方救災(zāi)儲(chǔ)備庫(kù)則存在虛設(shè)狀態(tài)。以海南為例，各市縣普遍沒(méi)有專門(mén)的救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)，少數(shù)市縣租用臨時(shí)場(chǎng)所儲(chǔ)備少量救災(zāi)物資，大多通過(guò)與商家簽訂供貨協(xié)議，在災(zāi)害發(fā)生后供貨。這種方式應(yīng)對(duì)一般災(zāi)害有效，但對(duì)突發(fā)的重大自然災(zāi)害就不能保證及時(shí)救援。其次，救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)和使用標(biāo)準(zhǔn)上都難以達(dá)標(biāo)。由于儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)上資金不足，我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)硬件建設(shè)水平普遍較低，尤其是市縣級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)普遍存在倉(cāng)庫(kù)面積小、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、基本裝備嚴(yán)重不足的問(wèn)題，如一些地方的儲(chǔ)備倉(cāng)庫(kù)配備的叉車(chē)過(guò)少或者根本沒(méi)有，使得救災(zāi)物質(zhì)搬運(yùn)還停留在手工操作階段，難以應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)情時(shí)對(duì)時(shí)間和速度的要求。例如，汶川大地震救災(zāi)中，從合肥救災(zāi)物資儲(chǔ)備中心調(diào)運(yùn)2萬(wàn)余頂帳篷，動(dòng)用了合肥省武警總隊(duì)的550名干警搬運(yùn)裝卸，前后花費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)達(dá)20多個(gè)小時(shí)。再次，救災(zāi)物資儲(chǔ)備品種單一?，F(xiàn)有的中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)中儲(chǔ)備的主要是救災(zāi)帳篷，地方儲(chǔ)備的救災(zāi)物資也僅限于帳篷、棉衣、棉被和少量的救生裝備。如果一旦發(fā)生洪澇災(zāi)害，則很難立刻尋找到?jīng)_鋒舟和救生衣等救災(zāi)物資。此外，儲(chǔ)備物資管理的信息化程度也不高，許多救災(zāi)物資儲(chǔ)備數(shù)據(jù)庫(kù)和災(zāi)害數(shù)據(jù)庫(kù)處于單機(jī)、封閉狀態(tài)，缺乏救援物資的生產(chǎn)廠商、名稱目錄、貨物類型、可供數(shù)量、運(yùn)輸路線等信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，不同地區(qū)及部門(mén)采用不同的技術(shù)體制，互通互聯(lián)比較困難，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)突發(fā)公共事件的快速反應(yīng)。

4. 從救助所需避難場(chǎng)地來(lái)看，避難場(chǎng)所嚴(yán)重不足。應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所是在預(yù)警信息發(fā)布或突發(fā)事件發(fā)生后，城鎮(zhèn)居民躲避災(zāi)難、臨時(shí)生活和暫時(shí)避險(xiǎn)的場(chǎng)所。避難場(chǎng)的建設(shè)是防災(zāi)減災(zāi)環(huán)節(jié)中十分重要的一環(huán)。由于城鎮(zhèn)人口密集，高層建筑多，一旦發(fā)生如破壞性地震等災(zāi)害，如果沒(méi)有避難場(chǎng)，大量災(zāi)民將無(wú)法迅速、安全轉(zhuǎn)移，會(huì)帶來(lái)更大的傷害。但從目前現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)大多數(shù)城市避難場(chǎng)所嚴(yán)重不足且建設(shè)不達(dá)標(biāo)。以北京為例，北京是我國(guó)大陸東部多地震的地區(qū)之一，北京市也是全國(guó)最早建設(shè)避難場(chǎng)所的城市之一。據(jù)2010年北京市規(guī)委發(fā)布的《北京市地震應(yīng)急避難場(chǎng)所專項(xiàng)規(guī)劃研究》指出，雖然北京市已建成32個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，總面積501.94萬(wàn)平方米，可容納人數(shù)156.6萬(wàn)人，但能夠疏散安置的人數(shù)還達(dá)不到要求的十分之一。場(chǎng)所建設(shè)也存在嚴(yán)重的扎堆現(xiàn)象，許多應(yīng)急避難場(chǎng)所都集中在海淀區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、原宣武區(qū)等。除北京以外，其他城市的避難場(chǎng)建設(shè)也不容樂(lè)觀，據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，廣州市的人口接近1000萬(wàn)，但是目前僅僅建成5個(gè)應(yīng)急避險(xiǎn)場(chǎng)所，只能為20萬(wàn)人提供避難保障。西安市的人口數(shù)量達(dá)800多萬(wàn)，在2008年時(shí)也只有3個(gè)應(yīng)急避難場(chǎng)所，只能供8萬(wàn)多人緊急避難，而且場(chǎng)所的設(shè)施也不夠完善，飲水、如廁等基本生活服務(wù)難以保障。目前南京市雖然有30個(gè)應(yīng)急避難所，可是能夠達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的只有2所。在一些已經(jīng)建成應(yīng)急避難場(chǎng)所的城市，由于缺乏宣傳，市民既不知道避難場(chǎng)所的地點(diǎn)，也不了解如何使用避難場(chǎng)所設(shè)施，這使得避難場(chǎng)所形同虛設(shè)。

5. 從救助實(shí)施方式上看，重實(shí)物救助輕心理救助。重特大自然災(zāi)害對(duì)災(zāi)民心理的影響不允忽視，根據(jù)世界衛(wèi)生組織的調(diào)查，自然災(zāi)害或重大突發(fā)事件之后，3050%的人會(huì)出現(xiàn)中至重度的心理失調(diào)，及時(shí)的心理干預(yù)和事后支持會(huì)幫助癥狀得到緩解。而在災(zāi)害一年之內(nèi)，20%的人可能出現(xiàn)嚴(yán)重心理疾病，他們則需要長(zhǎng)期的心理干預(yù)。但從實(shí)際救災(zāi)過(guò)程看，重物質(zhì)救助輕心理救助的現(xiàn)象十分普遍。當(dāng)我們從一次次災(zāi)區(qū)災(zāi)后重建情況的報(bào)道中，看到的是拔地而起的嶄新樓房和教室，以及災(zāi)民有序的生產(chǎn)生活圖景，卻很難了解到災(zāi)民心理恢復(fù)情況。其實(shí)，真正讓災(zāi)民從心理上走出災(zāi)害陰影可能比恢復(fù)家園需要更長(zhǎng)的時(shí)間，而在這較長(zhǎng)的心理療傷和恢復(fù)過(guò)程中，專業(yè)心理醫(yī)生的指導(dǎo)是幫助災(zāi)民們走出心靈枷鎖的最重要手段。中國(guó)最早的災(zāi)后心理創(chuàng)傷研究和救援行動(dòng)始于1994年的克拉瑪依大火之后，但十多年過(guò)去了，災(zāi)區(qū)心理救助工作進(jìn)展依然十分緩慢。據(jù)報(bào)道，2011年3月10日，云南盈江發(fā)生5.8級(jí)地震后，當(dāng)?shù)蒯t(yī)療點(diǎn)很多外傷科軍醫(yī)在地震當(dāng)天晚上就開(kāi)始客串“心理醫(yī)生”，而第一支專業(yè)心理援助隊(duì)伍在災(zāi)后第三天才到達(dá)災(zāi)區(qū)。為了緩解當(dāng)?shù)匦睦磲t(yī)生緊缺的現(xiàn)狀，國(guó)家衛(wèi)生部安排了兩名心理專家對(duì)當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療資源進(jìn)行培訓(xùn)，然后由這些醫(yī)療人員對(duì)災(zāi)民進(jìn)行心理疏導(dǎo)。

6. 從救助的制度保障來(lái)看，法律法規(guī)亟待完善。為了有效應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，我國(guó)制定出臺(tái)了一系列有關(guān)自然災(zāi)害防御的法律法規(guī)，如防洪法、防震減災(zāi)法、氣象法、水土保持法等，這些法律法規(guī)主要側(cè)重于洪澇、地震、森林草原火災(zāi)等單個(gè)災(zāi)種的防御和應(yīng)對(duì)工作，而在自然災(zāi)害發(fā)生后，實(shí)施社會(huì)救助方面的法律法規(guī)的制定和頒布還處于起步階段，致使在實(shí)際社會(huì)救助中許多需要法律調(diào)整的關(guān)系無(wú)法可依，政策和行政手段在很大程度上代替了法律的功能，法律制定的滯后直接影響了災(zāi)害救助工作的順利進(jìn)行。以社會(huì)捐助為例，我國(guó)自1999年9月1日正式施行《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》以來(lái)，較為有效地推動(dòng)了我國(guó)公益事業(yè)的發(fā)展。但隨著社會(huì)的發(fā)展，捐贈(zèng)法越來(lái)越不利于提高捐贈(zèng)者的積極性。如捐贈(zèng)法沒(méi)有明確管理部門(mén)和明確的監(jiān)督方式。由于沒(méi)有明確統(tǒng)一的管理單位，從而造成公益事業(yè)管理存在一些困難，募捐活動(dòng)大多沒(méi)有建立全國(guó)性的統(tǒng)一登記制度，隨意性較大。沒(méi)有明確檢查的主管單位，加上又缺乏對(duì)公示制度的具體要求，因此實(shí)際捐助活動(dòng)公開(kāi)透明度不大。此外，捐助資金分配及使用不夠公開(kāi)，引起捐贈(zèng)者的疑慮和不滿。為了使自己捐助的資金能夠及時(shí)發(fā)到災(zāi)民手中，有捐贈(zèng)者竟親自上陣加以監(jiān)管，如被網(wǎng)友戲稱為史上“最苛刻捐款”人的企業(yè)家曹德旺。據(jù)媒體報(bào)道，曹德旺在向向西部旱災(zāi)嚴(yán)重的五省捐款2億元的同時(shí)，與中國(guó)扶貧基金會(huì)簽署“嚴(yán)苛”捐款協(xié)議，還親自成立獨(dú)立監(jiān)督委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行全過(guò)程監(jiān)督，聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)捐款發(fā)放過(guò)程、發(fā)放結(jié)果和使用情況進(jìn)行專業(yè)評(píng)估。而他這一大手筆的做法，是一般捐款者無(wú)法復(fù)制的。因此，如何對(duì)捐助資金流向的監(jiān)管、跟蹤捐款使用過(guò)程、評(píng)估捐款使用績(jī)效，都需要用法律加以規(guī)范。

三、進(jìn)一步完善我國(guó)自然災(zāi)害救助體系的對(duì)策建議

針對(duì)我國(guó)自然災(zāi)害救助體系中存在的問(wèn)題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)以下幾個(gè)方面工作：

1. 大力動(dòng)員社會(huì)力量，形成政府與社會(huì)在救災(zāi)中的合力。首先，政府在救災(zāi)中居于主導(dǎo)地位。政府既是社會(huì)救助工作的政策制定者，也是救助資源的主要調(diào)動(dòng)者，在救災(zāi)過(guò)程中起著非常重要的作用。當(dāng)災(zāi)害尤其是重大自然災(zāi)害發(fā)生后，政府要立即投入到救災(zāi)中，只有政府才能在很短時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)大量的救災(zāi)資金和物資，甚至動(dòng)員軍隊(duì)投入救災(zāi)第一線。挽救生命是救災(zāi)初期政府最重要的職責(zé)。其次，非政府組織及其志愿者在救助過(guò)程中不僅起著籌集資金和物資的重要作用，也是重大自然災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)救助的重要力量之一。今后，志愿者在加入非政府組織時(shí)可以詳細(xì)注明自己的特長(zhǎng)、以往志愿服務(wù)的紀(jì)錄與業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估等資料，一旦災(zāi)難事件出現(xiàn)，就可以根據(jù)災(zāi)情選配志愿者，使得志愿者的服務(wù)更具針對(duì)性。同時(shí)，對(duì)于一些有熱情但沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)的志愿者，也應(yīng)當(dāng)定期開(kāi)展救災(zāi)技能方面的培訓(xùn)。再次，企業(yè)組織在災(zāi)害救助中也是政府的重要輔助力量之一。政府應(yīng)當(dāng)制定一些優(yōu)惠政策，激勵(lì)更多的企業(yè)以多種方式參與救災(zāi)，甚至參與到災(zāi)后重建的工作中去。最后，注重發(fā)揮災(zāi)民在救災(zāi)中的積極作用。只有讓他們真正掌握防災(zāi)知識(shí)及逃生技能，才能增強(qiáng)他們的防災(zāi)意識(shí)和自救能力?？傊?，只有政府與社會(huì)形成合力，才能發(fā)揮各自專長(zhǎng)，確保救災(zāi)工作順利進(jìn)行。

2. 加大自然災(zāi)害救助資金的投入，拓展救助資金來(lái)源渠道。如上所述，當(dāng)今財(cái)政對(duì)自然災(zāi)害救助資金難以彌補(bǔ)災(zāi)害實(shí)際造成的損失。尤其是從受災(zāi)地區(qū)分布來(lái)看，大部分災(zāi)區(qū)本身就是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府很難集中更多的財(cái)力投入到救災(zāi)中去。在這種狀況下，除了加大中央政府的救災(zāi)資金投入外，還應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種渠道拓展救災(zāi)資金來(lái)源。首先，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實(shí)救災(zāi)專項(xiàng)救災(zāi)資金，以確保在自然災(zāi)害來(lái)臨時(shí)有固定資金用以調(diào)配。其次，中央政府在災(zāi)害救助資金上要適當(dāng)傾斜，這種傾斜主要是針對(duì)貧困地區(qū)。貧困地區(qū)局限于其財(cái)力，即使設(shè)立專項(xiàng)救災(zāi)資金也不會(huì)寬裕，中央政府要加大對(duì)這些地區(qū)的救災(zāi)資金的投入，緩解因自然災(zāi)害而導(dǎo)致地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。再次，可以通過(guò)災(zāi)害保險(xiǎn)等方式分擔(dān)災(zāi)害造成的損失。在試點(diǎn)階段，可以通過(guò)政府與保險(xiǎn)公司合作的方式開(kāi)展某一方面的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，如農(nóng)村住房政策性保險(xiǎn)，凡因?yàn)?zāi)造成農(nóng)村房屋倒塌損毀的，由當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)和保險(xiǎn)公司共同負(fù)責(zé)核查、認(rèn)定和賠付。只有當(dāng)災(zāi)民體會(huì)到參保的好處時(shí)，就會(huì)積極參保。就保險(xiǎn)公司而言，要不斷擴(kuò)大在災(zāi)害保險(xiǎn)方面的業(yè)務(wù)，進(jìn)一步保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。此外，還可以通過(guò)紅十字會(huì)、慈善會(huì)和公募基金會(huì)等社會(huì)組織，依法籌集資金，協(xié)助政府開(kāi)展自然災(zāi)害救助工作。同時(shí)，政府還應(yīng)當(dāng)采取具體措施鼓勵(lì)和引導(dǎo)單位和個(gè)人參與自然災(zāi)害救助捐贈(zèng)活動(dòng)，對(duì)于積極捐款的單位應(yīng)有一定的政策方面的優(yōu)惠，而個(gè)人則應(yīng)當(dāng)大力表彰，形成全社會(huì)齊心協(xié)力，共助災(zāi)區(qū)的良好氛圍。

3. 增加救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)數(shù)量，豐富救災(zāi)物資儲(chǔ)備品種。鑒于我國(guó)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)的時(shí)間短，數(shù)量不足的現(xiàn)狀，首先要加強(qiáng)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)。2007 年8 月14 日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)家綜合減災(zāi)十一五規(guī)劃》提出，要建立21 個(gè)中央級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)。但從目前來(lái)看，這一任務(wù)并沒(méi)有完成。且從現(xiàn)有中央救災(zāi)儲(chǔ)備庫(kù)的布局來(lái)看，也不盡合理，多分布在中東部，而廣大西部地區(qū)分布較少。下一步更應(yīng)從災(zāi)害的分布狀況、受災(zāi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況以及擬建儲(chǔ)備庫(kù)的交通狀況等多方面綜合考慮，確定救災(zāi)儲(chǔ)備庫(kù)的選址，增加救災(zāi)儲(chǔ)備庫(kù)的數(shù)量。同時(shí)，中央應(yīng)該考慮向西部貧困省份投入更多資金，支持那里的儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)。其次，要嚴(yán)格執(zhí)行救災(zāi)儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)了《國(guó)家救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，但在實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，由于儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)的用地和資金困難，一些儲(chǔ)備庫(kù)的建設(shè)往往半途而廢。對(duì)此，各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)防災(zāi)備災(zāi)意識(shí)，把建設(shè)達(dá)標(biāo)的儲(chǔ)備庫(kù)當(dāng)成政府一項(xiàng)重要工作，而不能心存僥幸，把儲(chǔ)備庫(kù)建成可有可無(wú)的倉(cāng)庫(kù)。再次，可以根據(jù)不同地區(qū)某類自然災(zāi)害反復(fù)出現(xiàn)的特點(diǎn)，增加特定的防災(zāi)救災(zāi)儲(chǔ)備物資。如水災(zāi)頻發(fā)的地區(qū)，可以在儲(chǔ)備物資中多備一些沖鋒舟、雨衣、救生衣和應(yīng)急燈等。而在地震頻發(fā)的地區(qū)，盡可能地多儲(chǔ)備一些帳篷、棉衣、棉被、食品、飲水、照明和取暖設(shè)備等。

4. 加快避難場(chǎng)所標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的步伐。首先，規(guī)劃建設(shè)應(yīng)急避難場(chǎng)所要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)。雖然地震、海嘯、泥石流等自然災(zāi)害的發(fā)生往往具有突發(fā)性，但如果僅僅因?yàn)闉?zāi)害的突發(fā)性就放棄防災(zāi)備災(zāi)，這是十分錯(cuò)誤的，正如和平時(shí)期國(guó)家需要軍隊(duì)一樣，防災(zāi)備災(zāi)重在平時(shí)。作為城市的管理者，一定要有遠(yuǎn)見(jiàn)，按照人口比來(lái)規(guī)劃一定數(shù)量的避難場(chǎng)所。避難場(chǎng)所的建設(shè)可能會(huì)占用一定的土地，還需要配備避難設(shè)施，這種規(guī)劃和投入會(huì)犧牲一定的經(jīng)濟(jì)利益，甚至影響政府的財(cái)政收入，但與人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全相比，這些放棄都是值得的。其次，避難場(chǎng)所的設(shè)備必須確保能夠正常使用。由于避難場(chǎng)所的設(shè)施只是在巨災(zāi)來(lái)臨時(shí)才派上用場(chǎng)，這就可能會(huì)使避難場(chǎng)所的設(shè)備管理流于形式。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)避難設(shè)施加強(qiáng)監(jiān)管，隨時(shí)抽查，及時(shí)更新，使避難場(chǎng)所名符其實(shí)，而不僅僅掛上“避難場(chǎng)所”的牌子就高枕無(wú)憂了。再次，通過(guò)宣傳告知市民避難場(chǎng)所的分布。避難場(chǎng)所是市民在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)逃生場(chǎng)所，如果市民不知道避難場(chǎng)所在哪里，就失去了避難場(chǎng)所存在的意義。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)電臺(tái)、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等多種方式進(jìn)行宣傳，讓市民能夠知道離自己最近的避難場(chǎng)所。

5. 重視心理救助，加強(qiáng)專業(yè)心理救援隊(duì)伍的培養(yǎng)。重大自然災(zāi)害帶給人們心理上的痛苦和折磨是難以想像的，如何幫助災(zāi)民走出災(zāi)害陰影，重新找回生活的信心和勇氣，對(duì)于災(zāi)區(qū)建設(shè)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的重大工程。要確保這一任務(wù)的完成，首先要重視心理救助在整個(gè)救災(zāi)工作中的重要性并加以落實(shí)。在西方國(guó)家，心理危機(jī)干預(yù)已經(jīng)成為搶險(xiǎn)救災(zāi)的一個(gè)當(dāng)然的組成部分。在我國(guó)，2002年4月17日，國(guó)家相關(guān)部門(mén)聯(lián)合下發(fā)“中國(guó)精神衛(wèi)生工作規(guī)劃”，將受災(zāi)人群列為重點(diǎn)人群，提出到2010年，重大災(zāi)害后受災(zāi)人群中50%獲得心理救助服務(wù)。這充分說(shuō)明了國(guó)家對(duì)災(zāi)害救助中心理救助問(wèn)題的高度重視。但僅有政府的重視是不夠的，只有認(rèn)真落實(shí)才能有成效。其次，要抓緊培養(yǎng)專業(yè)的心理救助隊(duì)伍，對(duì)災(zāi)民進(jìn)行有組織的心理救助。心理救助是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要一定的醫(yī)學(xué)和心理學(xué)知識(shí)，并非人人都能勝任。在我國(guó)，心理救助的專業(yè)人員明顯不足，因此要發(fā)展危機(jī)干預(yù)專業(yè)學(xué)科建設(shè)，提升災(zāi)后心理救助的專業(yè)化水平并儲(chǔ)備后續(xù)專業(yè)力量。再次，對(duì)服務(wù)災(zāi)區(qū)的心理救助工作者要有物質(zhì)和法律上的保障。災(zāi)后心理危機(jī)干預(yù)需要的不僅僅是熱情，更需要的是大量、持久的專業(yè)人才隊(duì)伍。由于來(lái)到災(zāi)區(qū)之前這些心理工作者都有自己的工作崗位和穩(wěn)定收入，如果讓他們?cè)跒?zāi)區(qū)較長(zhǎng)時(shí)間開(kāi)展工作，如何保障他們的收入和解決他們生活上的困難，是需要相關(guān)部門(mén)加以協(xié)調(diào)和考慮的。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)制定法律，使得心理危機(jī)干預(yù)與醫(yī)療救助、疾病預(yù)防控制、物質(zhì)救災(zāi)等在巨災(zāi)救助中獲得同等重要的地位，確保其開(kāi)展工作的合法性和規(guī)范性。

6. 完善救助法制建設(shè)，堅(jiān)持有法可依、有法必依。首先，要做到有法可依。長(zhǎng)期以來(lái)，在自然災(zāi)害救助實(shí)踐中，面臨災(zāi)害救助準(zhǔn)備措施不足、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制不完善、災(zāi)后救助制度缺乏、救助款物監(jiān)管不嚴(yán)、心理救助缺乏規(guī)范等問(wèn)題，急需通過(guò)制定相關(guān)的法律法規(guī)加以規(guī)范。民政部從2007年就開(kāi)始起草，2010年6月頒布了《自然災(zāi)害救助條例》，其目的是為了規(guī)范自然災(zāi)害救助工作，保障受災(zāi)人員基本生活。但這里所指的救助工作主要是規(guī)范政府行為，與救助其他相關(guān)的工作還有許多，如對(duì)志愿者參加救災(zāi)活動(dòng)的管理、慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)范、社會(huì)工作者如何依法進(jìn)行救助等等，這些方面都還需要進(jìn)一步完善相關(guān)法律。其次，要做到有法必依。在法律出臺(tái)之后，最重要的是有法必依，這才可以稱得上法治。古希臘著名學(xué)者亞里士多德認(rèn)為，“法治應(yīng)包含兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”雖然我國(guó)目前在災(zāi)害救助方面還有許多法律法規(guī)亟待制定，但已經(jīng)制定出來(lái)的法律必須獲得嚴(yán)格的執(zhí)行。如《自然災(zāi)害救助條例》中一些具體可操作的規(guī)定應(yīng)當(dāng)落實(shí)到位：各級(jí)政府要將災(zāi)害救助資金和工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算；要定期組織開(kāi)展預(yù)案演練，著力加強(qiáng)跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨區(qū)域的綜合性演練，不斷提高協(xié)同應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力；要加快建設(shè)布局合理、品種齊備、數(shù)量充足、管理規(guī)范的自然災(zāi)害救助物資儲(chǔ)備庫(kù)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)，建立物資協(xié)同保障機(jī)制，完善緊急調(diào)撥和配送體系等等。只有真正把這些規(guī)定落到實(shí)處，才能在大災(zāi)面前少一份后悔，多一份從容和淡定。

[1] 苗建中：《加快救援體系建設(shè) 提高科技支撐水平》，《海南日?qǐng)?bào)》2010年11月2日第6版。

[2] 劉筱蘭：《我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系存在三大問(wèn)題》，《現(xiàn)代物流報(bào)》2010年5月11日第4版。

[3] 陳瑋：《從汶川大地震凸顯現(xiàn)代都市應(yīng)急疏散避難場(chǎng)所亟待解決》，杭州人防網(wǎng)2008年8月27日。

[4] 程義峰：《余輝委員：建議修改捐贈(zèng)法》，《哈爾濱日?qǐng)?bào)》2011年3月10日第7版。

[5] 肖歡歡：《“最苛刻捐款”觸動(dòng)中國(guó)捐款體制》，《廣州日?qǐng)?bào)》2011年3月9日AII8版。

[6] 亞里士多德：《政治學(xué)》，北京：商務(wù)印書(shū)館，1965年版，第199頁(yè)。