李昊青 郭其云 夏一雪

1 引言

作為時(shí)代賦予人們的歷史責(zé)任，和平與發(fā)展依然是當(dāng)今世界的主題，但自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全等各種突發(fā)性的公共危機(jī)卻成為“21世紀(jì)人類(lèi)面臨的最大公害和敵人”。隨著人們的危機(jī)經(jīng)歷與認(rèn)知深化，“公共危機(jī)常態(tài)化”作為一個(gè)無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)命題，正式進(jìn)入人們的研究視野，并提出了各式各樣的現(xiàn)實(shí)性議題。其中，“如何建立一個(gè)科學(xué)規(guī)范的公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系來(lái)有效應(yīng)對(duì)或處置突發(fā)性公共危機(jī)事件？”便是關(guān)鍵性難題之一。在學(xué)理意義上，公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系是應(yīng)急管理領(lǐng)域中的重要組成部分，在公共危機(jī)應(yīng)急救援理論與實(shí)踐中發(fā)揮著至關(guān)重要的支撐與戰(zhàn)略作用。本文通過(guò)對(duì)建構(gòu)公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系所關(guān)涉的思想問(wèn)題進(jìn)行剖析，梳理了構(gòu)建應(yīng)急救援力量體系的支撐性理論，以期為應(yīng)急救援力量體系研究開(kāi)展與制度實(shí)施提供必要的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐指向。

2 相關(guān)術(shù)語(yǔ)及概念

· 理論支撐，即“支撐性理論”、或稱(chēng)“理論基石”，這里它主要滿(mǎn)足兩個(gè)構(gòu)成要件：一是，它作為該理論與實(shí)踐的價(jià)值合理性/正當(dāng)性的關(guān)鍵依據(jù)——符合“正義性”和“合法性”；二是，其作為該理論與實(shí)踐的事實(shí)合目的性的重要基礎(chǔ)——具有“針對(duì)性”和“可操作性”。

· 公共危機(jī)（Public Crisis），是在社會(huì)運(yùn)行過(guò)程中，由于自然災(zāi)害、社會(huì)運(yùn)行機(jī)制失靈而引發(fā)的，可能危及國(guó)家安全、公共安全、社會(huì)正常秩序和公民生命、財(cái)產(chǎn)安全，需要各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)立即作出聯(lián)合反應(yīng)的危機(jī)事件或情境?；蛘哒f(shuō)，公共危機(jī)是指威脅到社會(huì)公共或共同的利益，要求政府以及社會(huì)其他骨干迅速采取措施加以應(yīng)對(duì)的緊急情況或狀態(tài)[1]。

· 應(yīng)急救援力量（Emergency Rescue Force，ERF），是指各種應(yīng)急救援的能量資源，包括人力資源、物質(zhì)資源（物資裝備等）以及相關(guān)的制度資源等。應(yīng)急救援力量是處置突發(fā)公共事件、實(shí)施應(yīng)急救援的主體，主要由公共應(yīng)急救援力量、專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援力量、企業(yè)應(yīng)急救援力量和社會(huì)應(yīng)急救援力量組成。

· 公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系，這里簡(jiǎn)稱(chēng)“應(yīng)急救援力量體系”（Emergency Rescue Force System，ERFS），指的是針對(duì)公共危機(jī)事件或狀態(tài)緊急進(jìn)行救援所形成的能量資源的整體，或是，按照一定規(guī)程排列組合的各種應(yīng)急救援能量資源的總和。其主要包括以下內(nèi)容：公共危機(jī)應(yīng)急救援力量法律體系、公共危機(jī)應(yīng)急救援力量預(yù)案體系、公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系結(jié)構(gòu)、公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理體系、公共危機(jī)應(yīng)急救援力量運(yùn)行體系、公共危機(jī)應(yīng)急救援力量保障體系，等等。

3 構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系的思想內(nèi)核

進(jìn)入21世紀(jì)，公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，其呈現(xiàn)出突發(fā)性、緊急性、危害性、破壞性、不確定性、社會(huì)性等復(fù)雜的特征，并造成了重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失和生態(tài)環(huán)境破壞，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定也造成了嚴(yán)重危害。1990-2008年19年間，我國(guó)平均每年因各類(lèi)自然災(zāi)害造成約3億人次受災(zāi)，倒塌房屋300多萬(wàn)間，緊急轉(zhuǎn)移安置人口900多萬(wàn)人次，直接經(jīng)濟(jì)損失2000多億元人民幣[2]。特別是1998年發(fā)生在長(zhǎng)江、松花江和嫩江流域的特大洪澇，2006年發(fā)生在四川、重慶的特大干旱，2007年發(fā)生在淮河流域的特大洪澇，2008年發(fā)生在中國(guó)南方地區(qū)的特大低溫雨雪冰凍災(zāi)害，以及2008年5月12日發(fā)生在四川、甘肅、陜西等地的汶川特大地震災(zāi)害等，均造成重大損失。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們?cè)趹?yīng)對(duì)各種公共危機(jī)的戰(zhàn)斗實(shí)踐中，對(duì)公共危機(jī)的性質(zhì)、發(fā)生機(jī)理、演變過(guò)程以及公共危機(jī)治理與挑戰(zhàn)等方面有了一定的認(rèn)知和深刻反省。如聯(lián)合國(guó)在總結(jié)國(guó)際社會(huì)危機(jī)管理和災(zāi)變管理的經(jīng)驗(yàn)時(shí)曾指出，危機(jī)管理在當(dāng)代社會(huì)面臨著新的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)包括：①提高對(duì)于危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的廣泛理解和認(rèn)知；②把生態(tài)的考慮與危機(jī)和災(zāi)變的管理相結(jié)合；③承認(rèn)危機(jī)和災(zāi)變風(fēng)險(xiǎn)的消減是政府的責(zé)任；④持續(xù)不斷地進(jìn)行集中化的風(fēng)險(xiǎn)管理；⑤加強(qiáng)危機(jī)管理政策的制定與協(xié)調(diào)；⑥加強(qiáng)危機(jī)管理的教育、研究和信息傳播；⑦建立與發(fā)展危機(jī)管理的伙伴關(guān)系；⑧制定危機(jī)管理的具體方法與措施[3]。從中我們不難發(fā)現(xiàn)，在公共危機(jī)管理的實(shí)踐中，應(yīng)對(duì)或處置公共危機(jī)事件的主體能力決定了治理公共危機(jī)的成效。正如有學(xué)者指出[4]，第一，公共安全危機(jī)一般都具有規(guī)模大、危險(xiǎn)性強(qiáng)、后果嚴(yán)重、影響深遠(yuǎn)的特點(diǎn)，任何個(gè)人、家庭、社區(qū)或單位在應(yīng)對(duì)方面都顯得力不能及，需要社會(huì)力量參與，需要政府動(dòng)員、組織廣泛的人力、物力與財(cái)力資源。第二，無(wú)論是公共安全的常態(tài)管理，還是緊急情況之下的非常態(tài)管理，均是公共權(quán)力在公共領(lǐng)域的使用過(guò)程，公共安全危機(jī)管理的主要責(zé)任在政府，政府既是公共安全危機(jī)管理的組織者，也是具體的實(shí)施者。這不僅是憲法精神所要求的，也是公共安全危機(jī)的性質(zhì)、特點(diǎn)所決定的。第三，公共安全危機(jī)的管理不僅需要政府在緊急情況之下做出一系列的安排，而且需要建立一個(gè)應(yīng)對(duì)各種危機(jī)事件的制度安排，需要在各級(jí)政府成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。

建立公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系，組織及時(shí)有效的應(yīng)急救援，已成為抵御事故或控制災(zāi)害蔓延、降低危害后果的關(guān)鍵性手段。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在2005年，在全國(guó)范圍內(nèi)經(jīng)過(guò)各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)特別是應(yīng)急救援隊(duì)伍的全力搶救，有2741人獲救生還。另外，2005年水上救援隊(duì)伍對(duì)1568起水上事故實(shí)施救援，搶救遇險(xiǎn)人員17666人，有16837人獲救生還；礦山救護(hù)隊(duì)伍搶救礦山事故3684起，搶救遇險(xiǎn)、遇難人員5154人，有1664人獲救生還；公安消防系統(tǒng)撲救火災(zāi)239萬(wàn)起，參加危險(xiǎn)化學(xué)品泄漏、交通事故、爆炸事故、倒塌事故、自然災(zāi)害事故等各類(lèi)事故搶險(xiǎn)救援和社會(huì)救助15.6萬(wàn)次，搶救和疏散遇險(xiǎn)人員11萬(wàn)余人，搶救和保護(hù)財(cái)產(chǎn)價(jià)值350多億元[5]。由此可見(jiàn)，在發(fā)生各類(lèi)安全生產(chǎn)事故的時(shí)候, 應(yīng)急救援隊(duì)伍能夠迅速動(dòng)員各方面力量，前往事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)組織指揮、實(shí)施救援，將財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡減少到最低程度，其作用是不可估量的。

我國(guó)現(xiàn)有的應(yīng)急救援隊(duì)伍是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式上建立起來(lái)的，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，分散在公安消防、森林消防、抗洪救援、地震救援、水上搜救、鐵路救援、民航救援、危險(xiǎn)化學(xué)品救援和礦山救援等十多個(gè)行業(yè)或部門(mén)，應(yīng)急救援整體能力和綜合協(xié)調(diào)能力相對(duì)較弱[6]。這種“分而治之”的應(yīng)急救援體系，一方面使各種設(shè)備和人力資源重復(fù)投入并且大量閑置；另一方面，在遇到緊急狀況時(shí)，各部門(mén)由于職能交叉，容易造成職責(zé)不明，失去最佳搶險(xiǎn)救災(zāi)時(shí)機(jī)。因此，加快建立健全“指揮統(tǒng)一、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的應(yīng)急救援力量體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，它既是管理公共危機(jī)的理念延伸，更是人們長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的制度選擇。

4 構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系的理論基礎(chǔ)

任何一種研究領(lǐng)域的理論的形成，都源自于其科學(xué)知識(shí)和客觀事實(shí)的積累、碰撞與融合的過(guò)程。為了能夠解決實(shí)踐中的問(wèn)題，在思考理論問(wèn)題時(shí)，就需要以具體的實(shí)踐問(wèn)題的復(fù)雜性作為理論考察的關(guān)注對(duì)象，舍棄通常的模型化的抽象理論，而把理論的基礎(chǔ)建立在對(duì)實(shí)踐問(wèn)題的具體考察上[7]。當(dāng)下，我國(guó)構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系所面臨問(wèn)題主要包括[8]：缺乏“大救援”理念、缺乏主體管理部門(mén)、缺乏一體化指揮平臺(tái)、常態(tài)應(yīng)急救援主體力量不明確以及缺乏行之有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，等等。對(duì)此，本文圍繞“實(shí)踐問(wèn)題”這一要因，來(lái)梳理構(gòu)建應(yīng)急救援力量體系的基礎(chǔ)理論。

4.1 公共服務(wù)理論

公共服務(wù)作為政府的核心價(jià)值或主導(dǎo)價(jià)值是人類(lèi)社會(huì)治理發(fā)展的結(jié)果，體現(xiàn)了歷史發(fā)展的必然[9]。黨的十六大指出，我國(guó)政府職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。在一定意義上，它突顯了公共服務(wù)作為我國(guó)政府的一種施政理念，已成為整個(gè)國(guó)家治理的發(fā)展戰(zhàn)略?，F(xiàn)代政府管理理論強(qiáng)調(diào)，防止可能發(fā)生的突發(fā)性的事件，處置已經(jīng)發(fā)生的公共危機(jī)，減輕損失，保障公民的生命財(cái)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是現(xiàn)代政府的基本職能。加強(qiáng)公共危機(jī)應(yīng)急管理，既是我國(guó)政府以人為本、執(zhí)政為民的必然要求，也是建立“服務(wù)政府、責(zé)任政府、法制政府”，強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的重要內(nèi)容。正如郭鐵男少將指出，“政府作為社會(huì)公權(quán)力的代表者、執(zhí)行者，必然成為公共安全這一市場(chǎng)無(wú)法提供的公共產(chǎn)品的主導(dǎo)者和提供者。全面加強(qiáng)公共危機(jī)管理、建立和完善應(yīng)急救援體系,是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求,是廣大人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)切、最直接的利益所在，是構(gòu)建公共服務(wù)型政府的必然選擇”[10]。一般而言，公共服務(wù)理論主要強(qiáng)調(diào)三方面內(nèi)容：一是，政府職能的價(jià)值定位與發(fā)展方向；二是，提供公共服務(wù)的質(zhì)量與效率；三是，公共服務(wù)的多元供給?；诖?，本文認(rèn)為公共服務(wù)理念的確立與堅(jiān)守是構(gòu)建應(yīng)急救援力量體系的重要思想基礎(chǔ)，公共服務(wù)理論為應(yīng)急救援力量體系的制度建設(shè)提供了基本的價(jià)值趨向。一方面，“以人為本”突出了服務(wù)對(duì)象的主導(dǎo)地位，明確了構(gòu)建應(yīng)急救援力量體系的根本宗旨?！耙匀藶楸尽币I(lǐng)著整個(gè)公共服務(wù)，它將政府的社會(huì)職責(zé)定位在滿(mǎn)足公共需求、提供公共產(chǎn)品的價(jià)值取向上。應(yīng)急救援力量體系就是以這樣一種方式提供公共服務(wù)，即在整合各應(yīng)急救援力量的基礎(chǔ)上，最大效度地發(fā)揮其整體性?xún)?yōu)勢(shì)來(lái)有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件，以消減危機(jī)給公眾所帶來(lái)的不利影響；另一方面，服務(wù)質(zhì)效的強(qiáng)調(diào)是對(duì)服務(wù)對(duì)象的充分尊重，檢驗(yàn)了應(yīng)急救援力量體系的整體效率和建設(shè)方向。構(gòu)建應(yīng)急救援力量體系本身旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)公共危機(jī)事件的有效應(yīng)對(duì)與控制，其服務(wù)質(zhì)效的高低反映了體系建構(gòu)本身的科學(xué)性與合理性，同時(shí)，也能檢視體系內(nèi)部的協(xié)同性和與外部應(yīng)急管理環(huán)境的交融程度。

4.2 公共危機(jī)管理理論

公共危機(jī)管理作為公共管理中應(yīng)對(duì)危機(jī)狀態(tài)的一種形式，是指政府及其他社會(huì)組織，針對(duì)通過(guò)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、應(yīng)急處理、評(píng)估、恢復(fù)等措施，以有效的預(yù)防、處置和消弭危機(jī)的管理活動(dòng)。其重點(diǎn)在于：危機(jī)信息的獲取和預(yù)警；危機(jī)的準(zhǔn)備與預(yù)防；危機(jī)的控制與回應(yīng)；危機(jī)后的恢復(fù)與重建；持續(xù)不斷的學(xué)習(xí)與創(chuàng)新[11]。公共危機(jī)管理理論主要有以下內(nèi)容：公共危機(jī)管理貫穿于公共危機(jī)事件的整個(gè)生命周期；在事件的周期各階段，都要實(shí)施監(jiān)測(cè)、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解性措施；公共危機(jī)管理不僅要有事前的預(yù)案，而且當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠做到有效應(yīng)對(duì)；政府是公共危機(jī)管理的首要責(zé)任主體；公共危機(jī)管理過(guò)程也是政府組織相關(guān)社會(huì)力量共同處置公共危機(jī)事件過(guò)程。根據(jù)張成福教授提出的全面整合的公共危機(jī)管理理論[12]，建立健全公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系主要有以下理論指向：①政治承諾、政治領(lǐng)導(dǎo)與政治支持。②在全危機(jī)的管理理念下，制定統(tǒng)一的戰(zhàn)略、統(tǒng)一的政策、統(tǒng)一的危機(jī)管理計(jì)劃、統(tǒng)一的組織安排、統(tǒng)一的資源支持系統(tǒng)等等。③基于發(fā)展途徑的力量體系建設(shè)，一方面，發(fā)展途徑的力量體系所重視的是整個(gè)社會(huì)的綜合應(yīng)急救援管理能力的建設(shè)和發(fā)展，即應(yīng)急救援力量體系要做出有效的規(guī)劃來(lái)應(yīng)對(duì)、管理潛在或已發(fā)生公共危機(jī)事件；另一方面，發(fā)展途徑的力量體系強(qiáng)調(diào)要從公眾和可持續(xù)發(fā)展的角度認(rèn)知和進(jìn)行公共危機(jī)管理。④力量體系建設(shè)要依托于公共危機(jī)管理的全過(guò)程，危機(jī)的發(fā)生和發(fā)展有其生命周期，危機(jī)管理也是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程和循環(huán)，其包括疏緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)和恢復(fù)四個(gè)階段。應(yīng)急救援力量的綜合能力建設(shè)要緊緊圍繞公共危機(jī)生命周期規(guī)律而發(fā)展。⑤力量體系的建設(shè)是在政府政策、規(guī)劃、資源的管理方面有效地實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，只有這樣它才能發(fā)揮有效預(yù)防、疏緩和降低危機(jī)所帶來(lái)的損失的綜合應(yīng)急救援能力。⑥在整合的危機(jī)管理模式下，有效的應(yīng)急救援力量體系需要政府、公民、社會(huì)、企業(yè)、國(guó)際社會(huì)和國(guó)際組織之間的協(xié)作伙伴關(guān)系；整合的危機(jī)管理強(qiáng)調(diào)的是一種統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作、利益共享、責(zé)任共擔(dān)的危機(jī)管理機(jī)制。⑦力量體系的建設(shè)要求在整合各應(yīng)急救援力量的同時(shí)，還要相應(yīng)物質(zhì)、制度性資源的跟進(jìn)、創(chuàng)制與保障。⑧以績(jī)效為基礎(chǔ)的公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系建設(shè)，它強(qiáng)調(diào)對(duì)力量體系的進(jìn)行績(jī)效管理，包括績(jī)效衡量、績(jī)效監(jiān)控以及相應(yīng)的績(jī)效改進(jìn)等。聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)提出了績(jī)效導(dǎo)向的危機(jī)管理的五項(xiàng)要求（SMART）：可長(zhǎng)期持續(xù)（Sustainable），有明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和專(zhuān)業(yè)標(biāo)桿可測(cè)量（Measurable），月內(nèi)或年內(nèi)可實(shí)現(xiàn)（Achievable），能夠滿(mǎn)足不同情景的相關(guān)聯(lián)性（Relevant），在明確時(shí)間表內(nèi)完成項(xiàng)目的及時(shí)性（Timely）。通過(guò)績(jī)效評(píng)估，它有利于不斷優(yōu)化完善力量體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，有利于各應(yīng)急救援力量的可持續(xù)發(fā)展。

4.3 公共危機(jī)協(xié)同治理理論

公共危機(jī)協(xié)同治理理論是公共危機(jī)管理理論的創(chuàng)新與發(fā)展。所謂“公共危機(jī)協(xié)同治理”指的是公共危機(jī)管理主體，包括政府部門(mén)、非政府公共部門(mén)（NGO）、企業(yè)部門(mén)以及公民個(gè)人，通過(guò)自覺(jué)的組織活動(dòng)，利用網(wǎng)絡(luò)、信息技術(shù)等現(xiàn)代科技手段，把公共危機(jī)管理系統(tǒng)中各種相互之間無(wú)規(guī)則、無(wú)秩序的要素，在一個(gè)行為目標(biāo)和規(guī)范相對(duì)統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中有機(jī)地組合起來(lái)，使系統(tǒng)中的各種要素由無(wú)序狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂幸欢ㄒ?guī)則和秩序的、相互協(xié)同的自組織狀態(tài)，針對(duì)潛在的或者顯現(xiàn)的危機(jī)，協(xié)同實(shí)施系列性的控制活動(dòng)，以期有效地預(yù)防、處置和消弭危機(jī)[13]。該理論在構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系中主要表現(xiàn)以下方面：①重視各應(yīng)急救援力量的協(xié)同性。公共危機(jī)協(xié)同治理理論旨在實(shí)現(xiàn)各力量間的協(xié)同效應(yīng)，以改變救援過(guò)程中各力量的地位和關(guān)聯(lián)的方式，使救援力量整體向控制的有序結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，而控制重要參量便是與之相適應(yīng)的法律、法規(guī)以及各種制度等行為規(guī)范。②重視力量體系的動(dòng)態(tài)性。各種應(yīng)急力量要實(shí)現(xiàn)由無(wú)序結(jié)構(gòu)向協(xié)同結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，必須重視與危機(jī)環(huán)境的動(dòng)態(tài)關(guān)系，調(diào)整自身的建設(shè)理路和應(yīng)對(duì)方式，以獲得新的有序結(jié)構(gòu)維持所必需的物質(zhì)、能量和信息。③重視力量體系中各元素間相互作用的非線性。它要求各種應(yīng)急救援力量堅(jiān)持非線性思維、整體思維、關(guān)聯(lián)思維、過(guò)程思維等復(fù)雜性思維模式，以應(yīng)對(duì)具有高度復(fù)雜性、不確定性、跨越時(shí)空性、關(guān)聯(lián)性等特征的公共危機(jī)事件。構(gòu)建應(yīng)急救援力量體系，有必要搭建現(xiàn)代化的信息平臺(tái)，以利于提升公共危機(jī)治理主體應(yīng)對(duì)危機(jī)事件以及危機(jī)管理復(fù)雜性的能力。④重視應(yīng)急救援秩序形成的自組織性。協(xié)同治理是在一個(gè)有統(tǒng)一行為目標(biāo)和規(guī)范的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中進(jìn)行的。在這一結(jié)構(gòu)中，各應(yīng)急救援力量共享信息資源，以自身資源和在公共危機(jī)治理中的作用取得行動(dòng)地位、權(quán)力，并肩負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。秩序形成的自組織性使得整個(gè)應(yīng)急救援體系對(duì)復(fù)雜危機(jī)環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化具有更強(qiáng)的適應(yīng)能力。

4.4 應(yīng)急管理評(píng)估理論

評(píng)估是當(dāng)代社會(huì)公共領(lǐng)域中的一種應(yīng)用指向性活動(dòng)，更是公共政策循環(huán)和公共制度考量中的重要環(huán)節(jié)。它作為一種以規(guī)范性判斷為目標(biāo)的活動(dòng)，其理論內(nèi)容主要包括[14]：①評(píng)估對(duì)象。明確評(píng)估對(duì)象能夠使評(píng)估目的充分體現(xiàn)在評(píng)估框架和評(píng)估體系中，使評(píng)估的結(jié)果便于實(shí)際應(yīng)用；②評(píng)估機(jī)制。它是調(diào)查評(píng)估順利開(kāi)展的制度保證，其合理性直接影響評(píng)估結(jié)果的客觀公正，也影響評(píng)估成果的有效實(shí)施；③評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。它直接關(guān)系到評(píng)估質(zhì)量的好壞。④評(píng)估方法的確定，即用何種方法對(duì)評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析與說(shuō)明。⑤對(duì)評(píng)估活動(dòng)的理論總結(jié)?；诖耍瑧?yīng)急管理評(píng)估理論是評(píng)估在應(yīng)急管理領(lǐng)域中的理論延展與實(shí)際應(yīng)用，它在構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系中發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，其主要表現(xiàn)在以下方面：（1）該理論關(guān)注力量體系建設(shè)的規(guī)劃、應(yīng)急救援各力量構(gòu)成以及相關(guān)制度性資源的創(chuàng)制與分配等；（2）它關(guān)注應(yīng)急救援力量體系在防范與應(yīng)對(duì)公共危機(jī)過(guò)程中應(yīng)急救援能力與效度；（3）應(yīng)急救援力量體系建設(shè)本身是一個(gè)實(shí)踐探索的過(guò)程，盡管這一體系有較為清晰的建設(shè)目標(biāo)，但就我國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)環(huán)境而言，具體的制度細(xì)節(jié)并無(wú)太多可供參照的對(duì)象，因而需要評(píng)估來(lái)幫助改進(jìn)自身的預(yù)案、政策、法律以及體制安排等；（4）應(yīng)急救援力量體系建設(shè)往往處于工具性的層面，即用工具性理論來(lái)建構(gòu)體系，而忽略對(duì)整個(gè)力量體系的價(jià)值考量，應(yīng)急管理評(píng)估理論恰恰彌補(bǔ)了體系建設(shè)上對(duì)價(jià)值認(rèn)知的不足，從而推動(dòng)了應(yīng)急救援力量體系建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)語(yǔ)

誠(chéng)然，理論研究離不開(kāi)實(shí)踐，理論源于實(shí)踐，但又超越實(shí)踐。正因“源于”的關(guān)聯(lián)，可使理論在實(shí)踐中融解。正因“超越”的意義，能使理論對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)得更為深刻。目前，我們對(duì)構(gòu)建公共應(yīng)急救援力量體系的理論研究仍處于探索階段，廣度與深度都有待拓展與挖掘。通過(guò)對(duì)上述理論的梳理，本文認(rèn)為在現(xiàn)實(shí)意義上，建立一個(gè)“指揮統(tǒng)一、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系并不能單純依靠理論建構(gòu)與分析，更需要理論發(fā)展、制度創(chuàng)新與實(shí)踐總結(jié)等方面的多措并舉。

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