石 文

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200030)

新媒體環(huán)境下的公共政策

石 文

(上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200030)

新媒體對公共政策的制定、執(zhí)行和完善具有積極影響,但新媒體收集的民意擴(kuò)大了非理性化、非規(guī)范化的參與,數(shù)字鴻溝和網(wǎng)民層次不合理也影響了公共政策的民主性和科學(xué)性。因此,公共政策應(yīng)利用好新媒體,揚(yáng)長避短：發(fā)展完善電子政務(wù),完善網(wǎng)絡(luò)參與機(jī)制;提升公民參政議政素養(yǎng),規(guī)范公共政策中網(wǎng)民議政規(guī)則。

公共政策;新媒體;公民參與

一、新媒體對公共政策的積極影響

(一)政策制定

政策目標(biāo)的有效性取決于兩個(gè)主要環(huán)節(jié)：一是政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)正確,這是決策者的主要職責(zé);二是不同的參與者對政策目標(biāo)的認(rèn)同,這涉及民主參與問題。以網(wǎng)絡(luò)為核心的新媒體為民眾參與政策制定提供了一個(gè)良好、便捷的平臺。其作用主要表現(xiàn)在以下幾方面：

廣集民意,促進(jìn)參與。與傳統(tǒng)媒體“宣傳”為主的功能不同,新媒體的參與度和交互性更強(qiáng)。普通百姓已經(jīng)成為網(wǎng)絡(luò)平臺的主體。以博客媒體為例,博客具有“四零”特點(diǎn),即零技術(shù)、零成本、零編輯、零形式。[1]加之手機(jī)3G技術(shù)的興起,現(xiàn)在新浪網(wǎng)又推出“微博”,人們表達(dá)思想不受時(shí)空限制。人們記錄自己生活瑣事,同時(shí)也更加關(guān)注社會大事,參政熱情和積極性提高。在新媒體環(huán)境下,“民意”不需要經(jīng)過層層把關(guān),不再輕易“被扭曲或被刪減”,這樣有助于采集“原生態(tài)”的民意,這是傳統(tǒng)媒體環(huán)境下所望塵莫及的。在民主理想的傳統(tǒng)中,參與一直居于核心地位,新媒體使得人們有很強(qiáng)的“參與感”,這對公共政策制定的民主化大有裨益。

議程設(shè)置,引導(dǎo)方向。在紛繁復(fù)雜的社會生活中,人們對信息的取舍、輕重緩急的安排不可避免地受到媒體的影響。麥考姆斯和肖的“議題設(shè)置功能”理論認(rèn)為,“某些話題或爭論的焦點(diǎn),如果被大眾媒介強(qiáng)調(diào),它們在公眾心目中的重要性、顯著性也會隨之增長”[2]。在新媒體時(shí)代,點(diǎn)擊率就代表著關(guān)心度,進(jìn)而指引著公共政策制定的方向,使政策議程表現(xiàn)為典型的“由感性到理性”,“由需求到規(guī)范”。議程通?？煞譃閭髅阶h程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報(bào)道和討論的問題;公眾議程是引起社會大眾廣泛關(guān)注的問題;政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問題。[3]這三種議程存在著相關(guān)性,由于公共政策以實(shí)現(xiàn)社會公共利益為價(jià)值取向,因此政策主體對引起公眾議程非常關(guān)注。當(dāng)傳媒議程與公眾議程產(chǎn)生共鳴時(shí),會迅速觸發(fā)政策議程設(shè)置。某一公共社會問題只有提上政府議程時(shí),這才成為公共政策問題。而政策議程的建立是社會問題轉(zhuǎn)化為政策問題的關(guān)鍵一步。某一社會問題引起社會公眾的普遍關(guān)注,就可能向政府部門提出政策訴求,要求政府采取措施加以解決。最為典型的是2003年“孫志剛事件”及其后實(shí)行20多年的“收容遣送制度”被廢除。

(二)政策執(zhí)行

政策制定只是第一步,公共政策制定出來后的重要問題在于能否順利執(zhí)行。公共政策執(zhí)行是指政策制定完成之后政策由理論變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程。主要包括設(shè)置政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)、政策執(zhí)行資源配置、政策宣傳、政策分解、政策試驗(yàn)和政策實(shí)施。其中,新媒體起到不可或缺的作用。

全面理解,自覺執(zhí)行。政策對象對政策執(zhí)行的接受行為可分為三個(gè)層次：服從、認(rèn)同與內(nèi)化。服從是接受政策的最低層次;認(rèn)同是接受政策反應(yīng)的中間層次;內(nèi)化是接受政策的最高層次,它表現(xiàn)為對政策內(nèi)容及其意義有準(zhǔn)確而深刻的理解,并內(nèi)化為自覺行動。在新媒體環(huán)境下,人們更容易接受政策執(zhí)行,即更容易達(dá)到內(nèi)化層次,因?yàn)檎叩闹贫ǔ雠_在一定程度上就是公民參與的結(jié)果,而且政府可以運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)等平臺對新的公共政策進(jìn)行宣傳和詳細(xì)闡述,以便公民迅速、全面的理解政策目的和內(nèi)涵。

時(shí)時(shí)監(jiān)督,確保公平。公共政策的執(zhí)行者,一般而言是政府或者政府工作人員。而公共政策的實(shí)施過程是一個(gè)紛繁復(fù)雜的過程,政策從制定到下達(dá)要經(jīng)過層層環(huán)節(jié),而且對于各個(gè)利益群體所帶來的影響是不盡相同的。某些政策執(zhí)行單位,其部門的利益往往會因?yàn)槟承┬抡叩膶?shí)施而受到影響和傷害,利益驅(qū)動下的干擾便導(dǎo)致在執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題和偏差。即便沒有利益沖突,由于政策傳達(dá)過程中信息遺漏,或者由于政策執(zhí)行者本身素質(zhì)的原因也會造成公共政策的執(zhí)行與原政策有所偏差。而公民通過網(wǎng)絡(luò)等平臺表達(dá)民意,可以對公共政策的執(zhí)行起到監(jiān)督作用。一旦發(fā)現(xiàn)問題,及時(shí)通過民意渠道進(jìn)行反映,可以使得良好的公共政策這本“經(jīng)”不致被念“歪”。

公民通過新媒體,還可以及時(shí)反映政策執(zhí)行中的各種情況,可以利用網(wǎng)絡(luò)公開、透明、輿論強(qiáng)有力等特征有效避免政策執(zhí)行過程中的“因人而異”、“區(qū)別對待”等不公正現(xiàn)象,確保政策執(zhí)行的公開公平。

(三)政策完善

政策完善具體包括政策評估、政策終結(jié)和政策監(jiān)督。政策評估是公共政策運(yùn)行的重要階段,是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法,對公共政策的效率、效益和價(jià)值進(jìn)行測量、評價(jià)的過程,其主旨在于獲取公共政策實(shí)行的相關(guān)信息,以作為政策維持、調(diào)整、終結(jié)、創(chuàng)新的依據(jù)。政策終結(jié)是指公共決策者通過慎重的政策評估之后,采取必要措施,終止那些過時(shí)、多余、無效或失敗的公共政策的過程。政策監(jiān)督是貫穿政策執(zhí)行過程中的重要一環(huán),是提高公共政策運(yùn)行質(zhì)量和效益的有力保證,是監(jiān)督主體依照法定的權(quán)限和程序?qū)舱哌\(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)察和督促,以衡量并糾正公共政策偏差,實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

反饋及時(shí),利于調(diào)整。公共政策應(yīng)隨公共環(huán)境的變換而變化。如原本是符合民生、民意的公共政策,隨著生產(chǎn)力的進(jìn)步,人民生活水平的提高,可能不再完全適應(yīng)人民需要,那就應(yīng)當(dāng)適時(shí)做出改變,其合理部分可以繼續(xù)保留,不適應(yīng)時(shí)代變化發(fā)展的內(nèi)容則要加以刪除。如果原有的公共政策已經(jīng)失去了其存在的空間,那就應(yīng)該適時(shí)讓其退出歷史舞臺,而讓更新更適合時(shí)代發(fā)展的公共政策取而代之。公民借助網(wǎng)絡(luò)等平臺對公共政策進(jìn)行反饋是有其優(yōu)勢的。由于網(wǎng)絡(luò)民意的迅捷性、充分性,無論公共政策出臺還是尚未出臺,都可以通過網(wǎng)絡(luò)民意來對公共政策是否得到民眾認(rèn)可來進(jìn)行檢查和驗(yàn)證,即人們常說的釋放“決策氣球”。相較于精英型決策政府少有顧忌而言,民意型決策往往要在政策意圖還沒明朗的情況下,小心翼翼地釋放“決策氣球”去試探民意?！皼Q策氣球”既可以有效避免決策失誤,也可以塑造和強(qiáng)化公眾對公共決策的社會心理承受力,從而營造良好的政策執(zhí)行環(huán)境,有利于政策制定者及時(shí)調(diào)整政策以做到效益最大化。

聲音多元,相撞相融。公共政策的核心功能就是協(xié)調(diào)各方利益,起到平衡作用。新媒體是與傳統(tǒng)媒體相互融合交匯的,一項(xiàng)政策出臺執(zhí)行后,通過網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)大眾媒介的交相渲染,可使廣大政策主體積極參與到政策的評論和修正中去。多種聲音相碰撞,自然地調(diào)節(jié)平衡,比以往單由政府機(jī)關(guān)“自上而下”的評估和調(diào)整要科學(xué)得多,民主得多。這也比較符合當(dāng)下流行的“協(xié)商式民主”,即在公共利益的指向下,通過對話、討論、協(xié)商而達(dá)成共識,最終形成具有集體約束力的公共政策的過程。

二、新媒體對公共政策的消極影響

盡管新媒體的產(chǎn)生和發(fā)展對公共政策的制定執(zhí)行和完善起到很大的積極作用,但由于事物兩面性原理,新媒體環(huán)境必然也對公共政策產(chǎn)生消極影響。

(一)新媒體收集的民意擴(kuò)大了非理性化、非規(guī)范化的參與

由于網(wǎng)絡(luò)的開放性、虛擬性、匿名性等特點(diǎn),網(wǎng)絡(luò)參與的群體在有序性、組織性和規(guī)范性等方面難免出現(xiàn)非理性化的無序行為。網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)無中心、開放式的結(jié)構(gòu),任何團(tuán)體和個(gè)人都可以在互聯(lián)網(wǎng)上自由傳遞信息,表達(dá)自己的見解。每天在網(wǎng)上傳播的信息不計(jì)其數(shù),信息的準(zhǔn)確性無法核實(shí),這會造成虛假信息的泛濫,混淆人們的視聽,嚴(yán)重的還會使人們產(chǎn)生思想上的混亂和極端的行為,妨礙社會的穩(wěn)定。比如一些對現(xiàn)實(shí)不滿的人、恐怖組織、邪教組織等就可以利用互聯(lián)網(wǎng)散布政治謠言,進(jìn)行政治煽動,普通公民如果缺乏辨別信息真?zhèn)蔚哪芰?就容易在網(wǎng)絡(luò)政治參與中迷失自我,以至采取非理性的政治參與,從而給政府決策的民主化、科學(xué)化帶來極大消極影響。

(二)數(shù)字鴻溝影響了公共政策的民主性和科學(xué)性

所謂數(shù)字鴻溝,是指當(dāng)代信息技術(shù)領(lǐng)域中存在的差距,簡言之就是不同層次人群對信息的掌握、擁有、控制和使用能力上存在的差別。在我國,網(wǎng)民雖然絕對數(shù)字比較龐大,增長趨勢迅速,但仍然不能覆蓋到全國人口。中國網(wǎng)民的主體仍舊是30歲及以下的年輕群體,占到中國網(wǎng)民的68.6%,超過網(wǎng)民總數(shù)的2/3。這一年齡結(jié)構(gòu)對中國互聯(lián)網(wǎng)深層應(yīng)用影響較大,因而利用新媒體參政議政、制定公共政策還很不完善。當(dāng)前,利用新媒體的人群學(xué)歷水平高中生最多,本科以上學(xué)歷的僅有15.3%。雖然網(wǎng)民學(xué)歷結(jié)構(gòu),體現(xiàn)出一定的向高學(xué)歷邁進(jìn)的趨勢,但是從其與網(wǎng)民年齡結(jié)構(gòu)的正相關(guān)看來,現(xiàn)階段高端的網(wǎng)民數(shù)量還是較少,因而網(wǎng)絡(luò)民意所反映問題的有效性、參政議政的能力受到了制約。此外,在政策制定的公民網(wǎng)絡(luò)參與中,最需要利益表達(dá)的群體往往卻無法通過網(wǎng)絡(luò)來表達(dá)意見(包括低收入者、高齡者、殘障人士等)。

三、公共政策應(yīng)利用好新媒體

新媒體既促進(jìn)了公共政策從制定到修改過程的民主性,也由于其自身在發(fā)展過程中所存在的一些問題,給政策的制定者和執(zhí)行者造成了不少困擾。我們應(yīng)該正視負(fù)面影響,盡快找出解決的辦法,揚(yáng)長避短,利用好媒體轉(zhuǎn)型。具體措施如下：

(一)發(fā)展完善電子政務(wù),完善網(wǎng)絡(luò)參與機(jī)制

我國新媒體起步較晚,網(wǎng)絡(luò)參政也非主流功能。今后,我們要繼續(xù)深入推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè),為公民積極的網(wǎng)絡(luò)參與提供制度化渠道,使電子政務(wù)的公共服務(wù)延伸到街道、社區(qū)和鄉(xiāng)村,并逐步增加服務(wù)內(nèi)容和擴(kuò)大服務(wù)的范圍,提高服務(wù)質(zhì)量。只有這樣,才能避免新媒體環(huán)境下公民的非理性化非規(guī)范化參與。

(二)提升公民參政議政素養(yǎng),規(guī)范公共政策中網(wǎng)民議政規(guī)則

新媒體時(shí)代,人們可以通過信息網(wǎng)絡(luò)隨心所欲地宣揚(yáng)自己的思想,每個(gè)人都是平等的主體,因此,每個(gè)人也都成為網(wǎng)絡(luò)倫理道德的責(zé)任主體,應(yīng)該對自己的網(wǎng)絡(luò)行為所產(chǎn)生的社會影響負(fù)責(zé)。所以,公民應(yīng)提升自己的網(wǎng)絡(luò)素質(zhì),學(xué)會準(zhǔn)確、完整地選擇、解讀政策信息,以便有效地利用網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的討論和制定。同時(shí)政府應(yīng)進(jìn)一步普及計(jì)算機(jī)教育,縮小不同社會階層、不同地區(qū)、不同教育水平之間的數(shù)字鴻溝,使公眾有能力運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)參與提出高質(zhì)量的政策建議?！?/p>

[1]劉崇學(xué).博客的文化意義初探[J].圖書館理論與實(shí)踐 ,2007(5) ：24.

[2]張國良.現(xiàn)代大眾傳播學(xué)[M].成都：四川人民出版社 ,1998 ：244.

[3]王紹光.中國公共政策議程設(shè)置的模式[J].中國社會科學(xué),2006(5)：87頁.

責(zé)任編輯：黃 杰

D601

A

1004-1605(2011)04-0082-03

石文(1987-),女,江蘇鎮(zhèn)江人,上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院2009級政治學(xué)理論專業(yè)碩士研究生,主要研究方向?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)民主與發(fā)展型國家。